来源：法学学术前沿
发布日期：2025年10月30日
L L L 法学学术前沿
我国宪法对“人民城市”的制度保障
作者： 张震，西南政法大学科研处处长，纪检监察学院党委书记、院长，重庆市人文社会科学重点研究基地“重庆城市治理与发展研究院”执行院长，《西南政法大学学报》副主编，教授、博士生导师、博士后合作导师。
来源：《法学杂志》2025年第5期
为塑造法学学术前沿微信公众平台的风格，微信推送的
外标题系编辑根据文章理解所加，不代表作者立场
目次
一、问题的提出：“人民城市”的宪法回应
二、“人民城市”重要论述的发展阶段及宪法诠释维度
三、我国宪法中“人民城市”的规范内涵
四、我国宪法对“人民城市”的制度保障体系
五、结语
内容提要
城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。2015年12月中央城市工作会议上首次提出“人民城市”的重要概念，2025年7月中央城市工作会议将城市工作的目标定位于建设现代化人民城市。人民宪法的本质属性、治国理政总章程的基本定位以及国家根本法的法律地位，均决定了我国宪法应为“人民城市”提供足恰、有效的制度保障。具体而言，我国宪法为“人民城市”提供最根本的规范依据；透过宪法和法律的关系理论，对于“人民城市”又形构了包括落实立法任务、实现立法引领、延拓立法空间、构成立法拘束在内的四层次的依宪立法制度；在立法前提下，又形成了包括积极义务和消极义务在内的城市生活场景中权利的国家保障义务；最终通过合宪性审查实现合宪性、合法性、适当性的兜底保障，从而形成了我国宪法对“人民城市”的制度保障的闭环体系。
关键词：我国宪法；人民城市；规范内涵；制度保障
一、问题的提出：“人民城市”的宪法回应
2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上首次提出“人民城市”这一重要概念。党的二十届三中全会作出《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民。”2025年7月，中央城市工作会议中将“建设现代化人民城市”作为城市工作的目标定位。习近平总书记多次强调“宪法是治国理政的总章程”“要把宪法实施贯穿到治国理政各方面全过程”。实践证明，我国宪法以国家根本法的形式把党的主张和人民意志高度统一起来，是坚持人民至上、以人民为中心、以人民为主体、充分保障人民权利和根本利益的宪法，是名副其实的人民宪法。
从理论逻辑上讲，其一，宪法的人民属性自然会涵摄“人民城市”中的“人民性”并为建设“人民的城市”提供根本制度依据。其二，宪法的根本法地位意味着只要是国家的重要制度均会被纳入其调整对象。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，当前，中国已经进入城市型社会，城市制度已然成为国家发展中的一项重要制度，因此也应该成为宪法中的重要调整对象。其三，宪法的总章程定位能为治国理政各方面全过程提供根本法治保障。党的十八届三中全会明确，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。习近平总书记指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化对加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。城市发展与治理的现代化已然成为国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑点。党的十八届四中全会明确，全面依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。作为治国理政的总章程，宪法自然需要为城市发展与治理的现代化提供根本法治保障。
因此，随着城市工作日益上升为国家发展中的重要内容、成为治国理政的重要一环；随着“人民城市”作为体现新时代城市工作的最核心概念被提炼出来；宪法自然需要及时回应治国理政的新变化，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化“人民城市”提供根本法意义上的制度保障。
二、“人民城市”重要论述的发展阶段及宪法诠释维度
就宪法学角度的观察而言，“人民城市”重要论述经历了关键性的发展阶段。
（一）“人民城市”重要论述的关键发展阶段及其标志性成果
一是提出“坚持以人民为中心的发展思想”。中央城市工作会议于2015年12月20—21日在北京举行。会议明确坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。2016年5月27日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，明确提出，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，从广大市民需要出发。“坚持以人民为中心的发展思想”的核心内容是“坚持人民城市为人民”，并奠定了“人民的城市”这一基调。
二是形成“人民城市理念”。2019年11月，习近平总书记在上海考察时首次提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。党的二十大报告明确提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民。“人民城市理念”作为“人民城市”重要论述的标志性成果，其核心内容是“人民城市人民建，人民城市为人民”。
三是揭示“中国特色社会主义城市发展规律”。党的十八大以来，深刻揭示了中国特色社会主义城市发展规律，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，以及建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题，对不断推进城市治理体系和治理能力现代化，开创人民城市建设新局面，具有十分重要的指导意义。2023年《习近平关于城市工作论述摘编》的出版发行是“中国特色社会主义城市发展规律”显著的标志性成果。
四是探索中国特色超大城市治理现代化的新路。2023年11月28日-12月2日，习近平总书记在上海考察时强调，要努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路。2024年4月，习近平总书记在重庆考察时强调，重庆是我国辖区面积和人口规模最大的城市，要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子。2023年底以来，全面和深入践行“人民城市理念”的聚焦点是“中国特色超大城市治理现代化的新路”“超大城市现代化治理新路子”，关键词是“中国特色”“超大城市”“治理现代化（现代化治理）”“新路（子）”。
五是建设现代化人民城市成为城市工作的目标定位。2025年7月，中央城市工作会议在北京召开。会议明确：“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标。”
从“坚持以人民为中心的发展思想”的提出，到“人民城市理念”的形成，再到“中国特色社会主义城市发展规律”的揭示及其标志性成果《习近平关于城市工作论述摘编》的出版发行，以及中国特色超大城市治理现代化新路的不断探索，最终将建设现代化人民城市明确为城市工作的目标定位，呈现了“人民城市”重要论述的关键发展阶段，同时揭示了中国特色超大城市现代化治理的实践要求。
（二）“人民城市”的宪法诠释维度
如何将“人民城市”的重要理念践行到中国特色超大城市治理现代化的新路的不断探索当中？全面理解“人民城市”概念是基础。其核心内涵是“人民城市人民建，人民城市为人民”，治理主体是“人民”，实践场景是“城市”，基本方式是“共建共治共享”，最终目的是“幸福感、获得感”。从宪法学的意义上看，这关涉三个维度的理解，即主体维度、权利维度和权力维度。
一是主体维度，即把人民作为城市建设、发展及治理的第一核心、主导要素。我国宪法以根本法形式确保了人民的主体地位。人民是国家建设的主体，依靠人民是城市建设和发展的根本动力。人民在城市建设中的主体地位改变了传统上以政府为主导的城市建设格局。人民的主体性除了体现在城市建设上，还体现在城市发展成果的享有上。我国宪法以根本法的形式确保人民始终是获得、享有和实现人权的主体。当代中国人权观坚持以人民为中心的人权理念，不仅强调人权建设为了人民、依靠人民，还要求造福人民。
二是权利维度，即要正确聚焦人民在城市场景中的权利需求。具体包括以下三点：其一，把生存权、发展权作为首要的城市基本人权。我国城市整体上尚未达到发达水平，解决城市中人民的基本生存需要和相对发展需要是当务之急。其二，人民在城市中的幸福生活是最大的人权。有学者认为，习近平总书记不但指明了人民幸福生活和美好生活这一新时代的人权向往，而且一语中的地揭示了人权概念的精神实质，即获得感、幸福感、安全感、公平感、尊严感等人民现实的“人权感受”。当然，人民幸福生活不是指一项或某几项权利，而是各项人权的高度统一；不是简单地指向个人幸福，而是个人幸福和社会幸福的统一。其三，促进城市人权事业全面发展。城市人权体系既包括生存权、发展权，也包括日益增加的新兴权利，涉及城市生活的方方面面、各个群体、各个领域。
三是权力维度，即合法有效地行使相关权力以服务人民对美好城市生活的需求。一切国家权力和公共权力都是人民、公民权利派生和转化而来的。如何让权力更好地保障城市场景中的权利？其一，坚持法治的方式和轨道，健全人权法治保障的体制机制，更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的人权保障作用。其二，科学合理地对权力进行分工，在广义组织法层面不断进行改革探索。其三，以人权保障为目标，积极有效地行使国家权力，在保护城市中的权益问题上，既反对违法违规的过度作为，也反对各种消极的不作为、慢作为。其四，不断健全权力的监督制约机制，包括完善党和国家监督体系，加强民主监督和人民监督等。
三、我国宪法中“人民城市”的规范内涵
从纯粹语义上看，“人民城市”的表述包含着“人民+城市”和“人民的城市”两种情形，但结合“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念即可发现，“人民城市”在实际语义上呈现出偏重结构，即强调的是“人民的城市”，这和我国宪法名副其实的人民宪法的属性是完全契合的。
（一）我国宪法中“人民”的内涵丰富多维
我国宪法中的人民底色十足，“人民”一词足足出现了362次。大体可以分为以下五类：
第一，用在“中国人民”“各族人民”等集合性概念当中。其一，强调历史延续性，各族人民共同创造我国的历史文化，为国家独立、民族解放作出贡献，例如“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统”；又如“中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗”。其二，强调政治正当性，如“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”。这主要强调了人民对新中国政权的政治贡献和政治地位。其三，强调特殊的情形，如“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”。
第二，用在人民与党的关系的界定的表述当中。我国宪法明确了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。人民在政治上要接受党的领导，如“中国各族人民将继续在中国共产党领导下......坚持人民民主专政”等的表述均明确界定了党对人民在政治上的领导关系。
第三，用在人民与权力的关系的归属的表述当中。国家权力属于人民是宪法中的基本原则。例如，现行《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”权力主要是指社会政治生活中的支配力。《宪法》第2条的规定主要强调了人民对国家权力的享有、行使和管理。又如，《宪法》第29条明确规定，国家的武装力量属于人民、服务人民。再如，《宪法》第3条第2款规定及第27条第2款规定主要强调了国家机关要接受人民的监督，要以服务人民为使命。
第四，用在人民的生活、健康、教育等具体事务当中。《宪法》第14条规定“逐步改善人民的物质生活和文化活动”是社会主义生产的目的。《宪法》第21条规定的“保护人民健康”“增强人民体质”，对保证公民的正常劳动、工作和生活具有十分重要的意义。在宪法学理论上，以上均是国家的义务和责任，意味着国家需要进行相应的制度跟进、配套和保障，这符合宪法学中关于人民与国家关系的基本原理。例如，《宪法》第19条第1款规定，国家既有为人民提供教育条件和教育保障的义务，也有保障教育方向、方针正确性的责任。
第五，用在世界人民的概念当中。例如“加强同世界各国人民的团结”等的表述。这主要从人类命运共同体的角度，表达了世界人民命运的休戚与共，团结的必要性和未来期许。
宪法中“人民”的概念是对一般语义上“人民”概念的特定化使用。现代汉语词典认为，人民是指以劳动群众为主体的社会基本成员。宪法中的“人民”是指特定的政治共同体即国家中的人民，正如有学者指出，社会主义国家人民主权理论中的“人民”是一个政治概念。宪法中的人民概念涉及人民在国家中的政治地位，在政治共同体中是权力的初始来源者和最终指向者，因此，宪法中的人民，只要涉及国家，就与国家的政权属性紧密地结合在一起。1949年10月以后，宪法中的人民概念一定要与中华人民共和国的政权融合在一起来理解，这可以说是宪法中人民概念理解和适用的政治前提。毫无疑问，《论人民民主专政》的发表，就是为中华人民共和国的建立在理论和政策上所做的重要准备。当然，即便在政治共同体的政治生活中，人民也需要主张自己多方面合法合理的权益。权利、权力这些概念兼具政治性生活与公共性生活属性。总之，宪法中的人民一定与国家、权利、权力等元素紧密相关，兼具政治属性和公共属性。无独有偶，在法国和日本也均有过到底是使用国民（nation）还是人民（people）的讨论。
（二）我国宪法上“城市”的表述及其制度拓展特征
我国《宪法》上直接表述“城市”的共有三处，分别是第10条的规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有......”以及第111条的规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织......”我国现行《宪法》制定于20世纪80年代，当时中国的城市化率比较低，城市在宪法中出现的频次较低是符合当时的实际情况的。辞源上，用“城市邑”的表述来指大都邑。现代汉语词典认为，城市是指人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。可见，一般意义上的城市包含人口集中、发展水平较高、工商业为主、具备周边地区中心地位等内涵。与一般语义上的“城市”概念相比，截至目前，我国宪法对“城市”的概念进行了使用限缩。
从条文来看，我国宪法中“城市”的表述均用在特定场景。一是指城市的土地，主要强调了土地对城市发展的重要性。1982年修改宪法把城市的土地统一收归国有。二是指城市的居民委员会，主要强调了城市发展中人的重要性。有学者指出，“城市”应当是一个“以人的城市化为皈依的概念”。中华人民共和国成立后，从1953年开始在城市建立居民自治制度。1982年修改宪法确立了城市基层群众自治的制度。以上两者，一个是土地这一最基本的物，一个是作为主体的人，这均是城市发展中最不可或缺的因素。宪法意义上，城市的功能在于，通过国家权力的规范运行及有效制约，实现城市治理的规范化、科学化，满足公民生存权及发展权的正当需求。市制是一项重要的宪法制度，健全市制对国家经济社会发展的意义，是其他地方制度不可比拟的。从宪法发展原理上看，宪法必须随着实践的发展而不断发展完善，这既是我国宪法完善的一个显著特点，也是我国宪法发展的一条基本规律，是我国宪法始终保持生机和活力的重要“密码”。笔者相信，宪法中的城市条款会随着中国城市化的新进程和实践而规定得更加丰富、完善，也可能会出现更加具有综合性内涵的城市概念及条款。
（三）我国宪法中“人民城市”的多层内涵
习近平总书记指出，只有坚持宪法的国家根本法地位，坚决维护和贯彻宪法规定、原则、精神，才能保证国家统一、法制统一、政令统一。笔者理解，维护和贯彻宪法应该包括宪法规定、原则、精神的“三位一体”。因此，“人民城市”的宪法内涵也应该从这三个层次和维度去理解。在宪法规定、宪法原则和宪法精神三层规范体系中，宪法规定显然最为具体，而宪法精神最为抽象，宪法原则居中。从概念的明确性来看，宪法规定最为清晰，而宪法精神最不确定，宪法原则同样居中。“人民城市”既体现在宪法规定、宪法原则中，也是宪法精神在城市治理领域的直接体现。“人民城市”的宪法内涵在宪法规定体系中得以清晰阐释；宪法原则较为抽象，在更为宏观的视角体现了人民城市理念的基本内核，即党的领导和法治保障；宪法精神最为抽象，指导宪法原则，宪法精神和宪法原则共同构成宪法规定的基础和依据。
第一，“人民城市”在宪法规定的维度。如前文所述，宪法中“人民”的概念丰富多维，“城市”的表述抓住了关键要素而且具有制度拓展性，基于“人民城市”所呈现的“人民的城市”偏重结构特征，“人民城市”在宪法规定的维度主要包含以下几个层面。
一是在坚持“人民民主专政”的国体不动摇的基础上，运用好“人民代表大会制度”的政体。人民民主专政保证了国家的一切权力属于人民，使得国家政权获得最广泛的政治力量。在贯彻人民城市人民建、人民城市人民管的过程中，通过人民代表大会广泛地动员和组织人民依照宪法和法律的规定行使治理城市的权力，通过各种途径和形式管理城市建设和发展事务，实现共同建设、共同享有、共同发展。
二是丰富完善人民在城市场景中的权利体系。其一，尊重人民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权。人民通过多种途径参与城市建设，是坚持以人民为城市治理主体的题中应有之义。支持和鼓励人民通过各种方式参与城市建设和城市管理，凝聚人民群众的集体智慧，充分发挥人民在城市治理中的主体作用。其二，回应公民基本权利在城市场景中的新要求。城市的迅速发展较大地改变了公民基本权利所赖以存在的外部条件，对公民基本权利保障产生了新的挑战。例如，在平等权保障方面，城市中心城区与偏远郊区存在发展的代差，等等。因此，在城市场景中，平等权对城市协调发展提出了新要求。其三，保障未列举权利和新兴权利。当前中国日益进入城市型社会，且城市不断向着“智慧城市”演进。在城市化、科技化、智慧化的社会演化下，宪法中的未列举权利和新兴权利的证成、确认需求会日益凸显出来。在数字时代，人权受到了前所未有的挑战，尤其在个人隐私、算法歧视、公众知情权与信息公开以及数据掌控不对称等方面遭遇诸多挑战。因此，在城市治理中，亟须注入“数字人权”价值，在数字化城市运行场景中保护公民权利不受侵害。尤其是在超大型城市治理中，数字治理技术发达、人口规模庞大、社会多元化等多重因素叠加，使得数字人权保障更显迫切。
三是积极探索城市机构改革。推进城市治理，顺应人民对美好生活的新期待，离不开城市政府及工作人员治理观念的转变，以人民群众最关心的问题为导向，健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，建设服务型政府；与此同时，在与人民群众切身利益密切相关的城市治理领域，需要构建一套完善、高效的人民群众监督评价体系；当然，人民对美好生活的追求不仅限于对物质利益的追求，社会公平正义也是人民群众的关切与期待。在基于不断满足人民群众对美好生活的期待而进行的政府治理实践中，会不断催生关于打造服务政府、监督政府、公平政府而进行的机构改革需求。现代化城市建设是一个长期的过程，需要构建一套科学的评价体系。将人民满意作为评价人民城市治理水平的最终评判标准，要建立健全相关的城市治理评估制度机制，将人民群众的获得感、幸福感、安全感引入评估制度体系。
四是坚持城市基层民主自治制度，发挥城市居民自治组织沟通协调作用。基层治理是国家治理的最小单元，城市治理的重要组成部分，城市社区更是党和政府联系、服务市民的“最后一公里”。应该重视居民自治组织在“人民城市”建设中的管理、服务功能，更好地发挥其协调、沟通作用，健全城市社区管理和服务体制，有效提升城市居民对社区事务的自治能力，有力保证党和政府能够及时通过城市社区回应人民诉求。
第二，“人民城市”在宪法原则的维度。关于宪法原则，宪法学主流观点一般认为，其包括坚持中国共产党领导、人民主权、社会主义法治、尊重保障人权、权力监督与制约、民主集中制等原则。综合起来看，“人民城市”在宪法原则维度上的内涵可概括为以下两个方面。
一是坚持和加强党对城市工作的全面领导。我国的国家权力体系是分工制，而非分权制。中国共产党是国家权力体系中的核心，享有对国家权力以及分工的领导权。在中国共产党领导下，进行了两次国家权力分工来实现国家治理的制度设计与运行。毫无疑问，城市治理体系和治理能力现代化这一目标的实现也离不开党中央的集中统一领导，由党中央把握城市建设的宏观方向和顶层设计，可确保人民城市建设沿着中国特色社会主义的正确方向前进。
二是在法治轨道上尊重和保障人权、优化和完善权力分工体系。随着科技的发展、经济社会发展水平的提高，城市中的人权体系会日益丰富和完善，除了宪法层面的扩展，以宪法为依据制定法律是尊重和保障城市场景中的人权的主要渠道。为了更好地保障城市场景中的人权，需要不断优化完善中国共产党领导下的二次权力分工体系，不断进行广义组织法层面的机构改革。
第三，“人民城市”在宪法精神的维度。宪法精神原本并不是宪法学主流教科书中的常见固定概念，近年来学界有不少学者进行了专门研究，但对于什么是宪法精神，学界目前的研究可谓见仁见智。笔者主张，宪法精神主要是指宪法的根本宗旨。从世界各国宪法来看，人民是各国宪法最根本的宗旨，可谓为了人民而建构国家，为了人民去规范权力。新时代以来，中国宪法理论回答了“宪法为了谁”这一根本价值问题，归结起来就是“实现国家富强、民族振兴、社会进步、人民幸福。因此，“人民城市”在宪法精神维度上的内涵应该是国家不断满足人民对美好城市生活的需求。当然，人民美好的城市生活在宪法中会具象为人民在城市场景下的各种权利和利益，为此除了需要人民应尽的劳动付出，国家亦需提供相应的条件和保障，因而会形成相应的制度，这些具体内容主要体现在关于“人民城市”的宪法规定当中。
总之，“人民城市”在我国宪法中具有丰富的规范内涵。一是基于人民美好城市生活的需求在宪法中的确认和保障。从某种意义上说，这既是宪法的政治共同体属性功能的使然，也是宪法对城市生活中人性尊严丰富多层内涵的尊重。二是宪法在城市生活的场景中进一步彰显了人民在中华人民共和国所具备的主人翁的政治地位。在宪法框架下，“人民城市为人民”是新中国城市建设的基本立场，“人民城市人民建”是依靠力量。三是宪法描定了对中国城市治理与发展实践的开放性、创新性、争先性等的基调。进而城市制度的宪法发展也持有规范上的开放性。四是在中国宪法上完成了对“人民城市”的规范建构和制度保障。事实上，关于“人民城市”的朴素理念暨人民对美好城市生活的期许性，国外学者也有共鸣。例如，英国学者埃比尼泽·霍华德于1898年出版的《明日的田园城市》一书就被认为吹响了人民城市的号角。可以说，“人民城市”的朴素理念一定会在全球产生共鸣、共识，但基于中国的政治体制优势、中国宪法特殊强大的制度整合功能等因素，刚好在中国宪法中完成了对“人民城市”的规范建构和制度保障功能。无疑，这也构成了我国宪法对“人民城市”的独特理论贡献。
四、我国宪法对“人民城市”的制度保障体系
关于“人民城市”，我国宪法在具备了较为丰富的规范内涵的基础上形成了富有中国特色的制度保障体系。当然，诠释这一制度保障体系需要具备三个思维。
一是体系思维。体系化乃法学的基本思维，是法学达成其学科使命的基本致力方向。如前文所述，宪法中关于“人民城市”的规范内涵体现在多个条款中，本身就构成了一个较为复杂的规范体系，而且这个体系是开放性的、发展性的，同时需要放在更大的宪法规范体系中思考和诠释。习近平总书记指出，城市工作要树立系统思维。以宪法中的规范体系为基础建构起的“人民城市”制度保障体系需要面临和解决的第一个实践问题，就是如何坚持统揽全局的系统思维，增强城市治理的系统性、整体性、协调性。
二是法教义学思维。法教义学通过对复杂的规范进行类型化，建构统一的知识体系和思考框架，并设定分析案件的典范论证步骤，为法规范的适用提供统一的、标准的概念和结构，从而为实践问题的解决提供确定性的指引。如何以宪法中关于“人民城市”的开放性、发展性的规范体系为依据建构起动态发展的、实践面向的宪法制度保障体系，教义学思维必不可少。通过宪法教义学，一是可以在宪法规范体系的开放性、发展性中诠释出确定性、核心性的规范内涵；二是面对城市治理的复杂多变性，可以为宪法保障制度体系的建构确立基本的框架和标准。
三是问题导向思维。有学者指出，关于国家治理现代化和法治中国建设的理论构想，不是抽象的玄思，而是须以现实存在的问题为导向。中国特色的城市发展与治理既需要充分了解国外的经验以及教训，又不能照抄照搬；面对的是中国科技和经济社会发展的日新月异，面对的是人民不断增长的美好城市生活需求，因此，只有坚持问题导向思维，才能合理地诠释“人民城市”的宪法规范体系，从而科学地建构宪法制度保障体系。
在上述三个思维下，对“人民城市”的宪法保障制度体系可从以下四大方面思考。
（一）宪法依据适用
“人民城市”的宪法规范体系包括宪法精神、宪法原则、宪法规定在内的“三位一体”，共同构成作为宪法保障制度基础的宪法依据。宪法精神、宪法原则、宪法规定三者在宪法依据制度中的层次、地位及功能并不相同。从规范适用的意义上说，分成三个层次，即先适用规定，当规定不足恰或不明确时适用原则。我国现行《宪法》制定于1982年，城市治理与发展的场景与40余年前相比发生了翻天覆地的变化，因此，“人民城市”的宪法规定体系在城市治理与发展的鲜活实践中难免存在不足恰的情形。当宪法原则中也无明确的对应或指向时，就诠释宪法精神以寻求宪法依据。当然，适用宪法规定并不意味着不考虑宪法原则；同理，适用宪法原则也不意味着不考虑宪法精神。宪法规定、宪法原则、宪法精神三者之间是具体、抽象、再抽象的关系，没有脱离宪法精神的宪法原则，也没有脱离宪法原则的规定。例如，宪法规则中规定了人民的生活、健康、教育等权益，其对应的就是宪法原则中的尊重和保障人权，而宪法中的人权原则对应的就是不断满足人民对美好城市生活的需求的宪法精神。
即便是对“人民城市”的宪法规定，在具体适用时也要进行类型化分析和处理。其一，根据城市治理与发展的具体实践场景，适用最直接对应的宪法规定。例如，无直接对应的宪法规定，就从接近的宪法规定中类推使用。其二，有些情形下适用一个宪法规定即可，有些情形下需要适用多个宪法规定。例如，城市中人民的民主权利，其对应的规定除了居民委员会条款，还包括选举、言论等诸多条款。其三，可能会出现宪法规定须结合宪法原则甚至宪法精神才能实现完整适用的情形。例如，城市中人民的住房权益，除了比较接近的《宪法》第39条等条款，还需要结合宪法中的人权原则以及人民对美好城市生活的需求满足的宪法精神。
宪法依据制度的意义在于围绕“人民城市”的制度建设、法治保障提供根本法上的依据，同时对之形成基本的制度功能上的拘束，一句话概括，就是“有依据，须依据”。适用宪法依据制度的场景主要包括与人民直接相关的制度，如基本权利制度、基层群众自治制度等，还包括国家基本制度在城市治理与发展过程中的具体拓展运用，如城市中国家机构的改革等。在宪法保障的制度体系中，宪法依据制度要为其他制度提供前提基础，所以需要尽量诠释出明确的宪法依据。同时又要根据具体的实践场景，而存在一定的灵活解释空间。例如，城市中人民的权利体系既需要以现有的宪法规定为规范依据，又更应该坚持开放性的态度，以尽可能多地诠释出能满足人民美好城市生活需要的未列举权利和新兴权利。
（二）依宪科学立法
习近平总书记指出，坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。《全国人大常委会2024年度立法工作计划》明确指出，要“坚持依宪立法”“全面贯彻宪法规定、宪法原则、宪法精神。学者们主张，将依宪立法原则作为最高国家立法机关立法行为的基本准则。笔者认为，依宪立法既是坚持依宪治国健全宪法全面实施的体制机制的基础环节与主要内容，也是完善以宪法为核心的法律体系的必然要求，还是启动合宪性审查的前置工作。包括宪法规定、宪法原则、宪法精神在内的“人民城市”宪法规范体系，即便通过足恰诠释形成了确定性的宪法依据制度，基于宪法规范的原则性，其实施的基本路径也主要是立法活动。通过立法构成的我国宪法对“人民城市”制度保障体系中的依宪立法制度，具体又可分为以下四种层次类型。
一是落实立法任务。这是指“人民城市”宪法规范已经形成明确的立法任务，需要通过立法活动去落实。事实上，能够构成明确的、直接的立法任务的主要针对的是比较确定性的宪法规范，这指向“人民城市”宪法规定的大部分内容，具体包括关于人民权利类的宪法规定，如涉及人民生活、教育、健康的权利；还有关于国家机构职权类的宪法规定，如为打造服务政府、监督政府、公平政府而进行的机构改革的相关内容；以及涉及具体制度类的宪法规定，如围绕城市居民委员会制度而形成的法律完善甚至地方立法的要求、任务等。需要指出的是，上述三种情形均构成立法机关的立法任务，但是立法的紧迫性、即时性等是不一样的，立法任务的确立应该以满足人民美好的城市生活需求为宗旨。因此，涉及人民权利类的法律以及为了实现人民美好城市生活权益诉求而形成的有关机构改革、制度完善等立法任务形成优先级；在人民权利类中，与人民物质生活和文化生活最密切相关的内容又形成直接优先级任务；在机构改革和制度完善类中，也将与人民物质生活和文化生活的关联度作为立法任务确定的主要考虑因素。
当然，在特殊情形下，不仅是宪法规定，宪法原则甚至宪法精神可以形成直接的立法任务，这主要基于1982年《宪法》制定之时，关于“人民城市”的一些内容尚没有形成明确的宪法规定。然而当前的实践存在切实的法律需要，通过对宪法原则、宪法精神的足恰诠释，可以为明确的、即时性的具体立法任务找到宪法依据。
二是实现立法引领。这是指宪法规定中比较抽象的内容以及宪法原则、宪法精神在一般意义上不会产生直接的、明确的、即时的立法任务，但是考虑未来城市治理与发展实践的需要，上述“人民城市”宪法规范也可形成立法引领，即指向将来的以及在某些条件具备或情势要求下形成的关于立法的方向性、指向性的内容。例如，尊重和保障人权的宪法原则以及美好城市生活的宪法精神均会形成一定程度、一定范围的立法引领。当然，这种立法引领也可能因为修宪在形成了明确的宪法规定的前提下转化为具体的立法任务。
三是延拓立法空间。这是指在“人民城市”宪法规范体系没有形成针对某一领域的立法任务、立法引领，而且短期内不太可能通过修改宪法而产生明确的、具体的立法任务、立法引领的情形下，依据“人民城市”的宪法精神而形成的可延伸、拓展立法的空间。也就是说，通过宪法形成了指向将来的立法委托，只要不违反宪法精神、宪法原则、宪法规定，即便找不到直接的宪法依据，根据未来发展的实际需要，也存在可能立法的空间。
四是构成立法拘束。这是指“人民城市”宪法规范体系对立法活动形成的应为、限为和禁为的制度拘束力。在传统法教义学的视野中，立法者是规范的创造者，而在现代成文宪法下，立法者同样是规范的遵守者。其一，“人民城市”宪法规范体系对立法内容、立法要求等形成了明确的、确定的指示。这种情形即属于宪法对立法者提出了制定出“最可能好的规范”的诫命。要求立法者制定的法律应当是有用的、有效的，应当是高效的，而不是低效甚至无用的。其二，依据“人民城市”宪法规范体系所进行的立法活动不得与有关条款的确定性蕴含相抵触。因此，立法者作为宪法的遵守者，首先要履行不违反宪法的消极义务。其三，特殊情形下的立法禁止，这主要是指形成了宪法保留，即只能在宪法层面实现规范实施，而不能以法律形式体现。例如，对人民在城市生活场景中的民主和人身等权利的限制只能在宪法层面进行。
（三）权利保障义务
“人民城市”的最核心内涵是国家不断满足人民对美好城市生活的需求，“人民城市”宪法规范体系的关键要旨也在于将人民对美好城市生活的需求落到制度实践中。人民对美好生活需求的满足在宪法意义上主要就是在城市空间中人民的利益表达和权利的综合保障，这主要指向我国宪法规范建构的城市权利体系。谈到宪法中的权利，理论上普遍认为，所有的权利既有“积极”的相关义务，也有“消极”的相关义务。因此，“人民城市”宪法规范体系中的权利保障也存在针对国家的积极义务和消极义务两种情形，当然，人民对美好生活的需求主要指向的是国家的积极义务。
一是多维权利中的国家积极义务。我国宪法从来没有成为单纯约束国家权力的基本法。因此在权利保障中，特别是针对满足人民美好城市生活意义上的权利，国家负有明显的、明确的积极义务。2025年7月，中央城市工作会议指出，城市工作“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”。针对“人民城市”宪法规范体系中的权利保障，主要包括六个场景和方面。其一，活力创新是“人民城市”的发展动力。培育发展新质生产力是活力创新人民城市的重要体现。新质生产力的发展离不开法治保障。因此，在城市场景下，如何通过法治保障城市的创新发展活力至关重要。这需要国家从观念层面、价值层面、结构层面、制度层面提供全方位的制度保障。其二，社会民生是“人民城市”的核心内容。为了提高城市的社会民生水平，国家应当促进高质量充分就业，完善社会安全网建设，增加社会保障性住房，丰富文化生活设施，提升教育医疗水平等，让人民充分享受城市发展的成果。为此，就形成了针对上述场景中民生类权利保障的明确的国家义务，涉及劳动权、住房权、文化权、受教育权、健康权等多项权利。其三，生态环保是“人民城市”的条件基础。“人民城市”的建设需要建立在一定的条件基础之上，而环境是最基本、最重要的要素。同时，当前应当积极建设绿色、低碳城市。这就形成了环境权的保障诉求。其四，韧性安全是“人民城市”的安全保障。现代化城市由于城市规模庞大、人口结构多元、治理事项繁杂，形成了一个复杂的有机体。在城市有机体运行中，既能高效运转，为城市生活提供各种便利，也蕴藏着各类风险，存在侵害公民权利之虞。因此，国家应当履行积极保障义务，通过完善应急法治、切实履行公共基础设施建设和维护义务、制止危害城市安全的违法行为等方式，不断提高城市的韧性。其五，崇德向善是“人民城市”的精神根脉。保护城市文化多样性既是守护文明根脉的历史责任，也是建设现代化人民城市的重点任务。因此，对于城市历史文化的传承、城市风貌的管理保护，均需国家履行积极保障义务，落实在城市“规、建、管”的各个环节。其六，智慧高效是“人民城市”的未来面向。随着数字技术的发展，城市向着数字化、智能化、智慧化不断迈进，从而进入智慧城市时代。在数字城市中，人民对正义的要求不再只局限在物理空间层面，还拓展到数字层面，数字正义成为人民所必需。这就要保障公民的个人信息不被滥用，要求政府、企业等收集个人信息应当合法合规，并保障公民的信息异议权和信息删除权；同时，公民可基于学术研究、生产生活等合法目的公平利用公共数据；而且算法应当公平、透明，不得歧视公民，公民对算法应具有知情权和异议权。
二是过程阶段上的国家消极义务。国家的消极义务指向的是个人的防御权，要求国家权力要保持理性克制态度，从而减少对公民权利侵害的可能性。人民对美好城市生活的追求底线在于个人的基本权利不受侵犯。国家机关应当恪守权力的边界，不得随意侵犯公民的城市权利，具体可以从过程控制和救济机制两个层面控制。其一，在过程控制方面，要求控制和规范权力的行使。城市是现代工商业的聚集地，政府和商事主体之间的关系是城市中重要的关系之一。如何保障商事主体的权利是城市治理的重要议题。各地都在推行的“大综合一体化”建设，既是通过组织变革提高行政执法的效能，也是通过将权力集中在综合执法部门规避多头检查、重复检查等现象，继而减少执法频次、执法乱象，规范执法行为，保护商事主体的城市权利。其二，在救济机制方面，为公民主张权利提供相应的救济渠道。例如，城市更新是打造宜居城市、满足人民追求美好生活的必然要求，但城市更新实质上是城市社区内部空间利益的再分配，涉及多元化的利益需求，在“政府—公民—公民”之间形成了复杂的利益格局，难免产生利益的纠纷、权利的冲突。对于纠纷的解决，应当建构多元化纠纷解决机制，畅通救济机制，保障公民权利的诉求能够在法律规定的范畴内得以满足。
（四）合宪审查兜底
合宪性审查是宪法实施和监督制度的主要内容和重要机制，2018年修改宪法之后，合宪性审查制度在我国得到了积极有效的推进。合宪性审查工作贯彻到立法各方面、各环节，实现了审查对象全覆盖、审查主体全链条和审查程序全过程，不断完善推进合宪性审查工作的思路、机制和方式方法，包括积极推进法律草案的合宪性审查工作，开展涉宪性问题的事先审查和咨询工作，在规范性文件备案审查中加强合宪性、涉宪性问题的审查研究。从逻辑上讲，依宪立法制度是“人民城市”宪法保障制度的主要载体，在立法前、中、后以及依宪依法针对权利保障的制度政策的形成、执行和实施均存在合宪性审查的必要和可能，因而合宪性审查制度成为“人民城市”宪法保障制度具备合宪性、合法性、适当性的兜底保障。针对“人民城市”宪法规范体系的合宪性审查制度，包括以下三个层面的理解。
一是整体上应采取积极性的基调、适度宽松的基准。基于“人民城市”的美好城市生活指向进行的立法和制度政策，大多会呈现出积极性的面相，因此，此类立法和制度政策应以合宪性推定为主、违宪性推定为辅。在确保人民利益不受影响甚至受损、社会秩序得以正常维护的前提下，应给予超大城市现代化治理一定的立法探索和制度政策拓展空间。在新兴领域、科技领域、新质生产力等领域中，创新和技术进步是推动超大城市发展的关键因素，立法往往难以迅速适应这些领域的快速变化。因此，立法和制度政策需要保持一定的灵活性和前瞻性，以便为新技术、新业态、新模式的发展提供相对适中的法律环境，鼓励创新并允许在一定程度和范围内不触及底线的试错。
二是坚持立法和制度政策的底线不触碰。这主要是指对公民权利可能会产生过度、不合理的限制的立法要禁止，对国家或公共权力的授权、委托、赋能失去了比例妥当性、合乎目的性的立法要禁止，等等。当然，制度政策的制定更是如此。
三是实践中要做类型化处理。其一，对于公民权利类的立法应采取宽松审查标准。城市治理的核心价值取向是以人民为中心，超大城市作为巨大人口的聚集地，更应解决好教育、医疗、环境、社会保障等民生领域以及公民基本权利的相关问题。满足人民相关领域日益增长的要求，提高人民生活品质，自然会对法治建设提出新的更高要求。因此，在这些事项上，立法应当及时、细致、明确、准确、客观地反映人民意愿，回应人民的正当需求，这无疑也是宪法尊重和保障人权原则的具体立法体现。其二，对于制度类的立法和政策制定采取中度标准。制度类的立法所包含的因素、情形比较多，往往混杂了权利和权力等多种因素，因此应该采取开放、审慎以及预防型法治的基调。其三，对于国家权力或公共权力类的立法和制度政策采取严格标准。国家权力或公共权力具有天然的扩展性和高权性，即便面对“人民城市”，形式上呈现出正面的性征，但是面对任何可能出现的立法和政策扩权还是要非常谨慎，以防实践中出现违反立法初衷的结果。
五、结 语
城市是现代经济活动和人类文明的集聚地，其为文明创造和现代经济持续增长提供了动力。发展中国首先要发展城市这一中心，并在城市发展的过程中为国家的整体现代化提供持续强大动力。1949年3月5—13日，党的七届二中全会在西柏坡召开。全会着重讨论了党的工作重心的战略转移，即工作重心由乡村转移到城市的问题。毛泽东同志在报告中指出：“二中全会是城市工作会议，是历史转变点。”新中国成立后，于1962年、1963年、1978年分别召开了三次城市工作会议。在2015年12月20—21日举行的中央城市工作会议上，明确提出“人民城市”的重要论述。在2025年7月14—15日举行的中央城市工作会议中明确了城市工作的目标定位是建设现代化人民城市。
“人民城市”理念体现了习近平新时代中国特色社会主义思想对城市工作的根本指引。不管是作为治国理政的总章程，还是作为国家根本法形成的依据力，以及人民宪法的本质属性，我国宪法均应该也能够为“人民城市”提供制度保障。我国宪法将“人民城市”从一般意义上的理论承载到宪法中的规范体系，从抽象到具体依次体现在宪法精神、宪法原则、宪法规定等三个层维。在对权利的尊重、保障和扩容，机构改革完善和制度补强等方面构成的宪法规定，是作为宪法原则的党对城市工作的领导、在法治轨道上尊重和保障人权和优化和完善权力分工体系的具体落实，两者又在规范意义上体现了不断满足人民对美好城市生活需求的宪法精神。以“人民城市”宪法规范体系为基础，又构成了富有中国特色的宪法保障制度体系。宪法依据制度作为制度体系中的基础环节形成依据力，形成了富含特色的适用规则；依宪立法制度是落实宪法规范依据力的制度主通道、实践主场景；合宪性审查制度成为“人民城市”宪法保障制度具备合宪性、合法性、适当性的兜底保障。
从一般意义上“人民城市”的重要理论论述到宪法中规范体系的诠释，再到以规范体系为基础建构了富含中国特色的宪法保障制度，形成了一个关于“人民城市”从政治话语到法治建构，从抽象理论到制度实践的闭环体系，彰显了宪法在“人民城市”建设中能真正起到的独特法律功能，也让“人民城市”的法律实践充满制度期待。当然，这又会引出在宪法制度框架下进行城市的系统治理、精准治理、精细治理、敏捷治理、数字治理、民生治理等一系列的制度建构与完善。
