来源：中国法律评论
发布日期：2026年05月20日
编者按
《民营经济促进法》是我国第一部专门促进民营经济发展的基础性法律，也是“两个毫不动摇”方针法律化、制度化的重要成果。该法实施一年来，其规范意义已经不止于宣示平等保护、优化营商环境和稳定发展预期，更在于将民营经济发展中长期存在的产权保护、账款支付、融资支持、公平竞争、政商关系等问题，纳入可解释、可适用、可落实的法治框架。如何在法律实施初期及时观察制度运行中的关键堵点，推动原则性规范转化为可操作的裁判规则、行政机制与治理方案，既关乎民营企业权益保护的现实成效，也关乎法治化营商环境的制度韧性。
本期专论以 “《民营经济促进法》实施一周年” 为主题，选取民营公司产权清晰化与民营企业账款支付保障两个具有代表性的议题，邀请相关专家展开深入探讨，以飨读者。
陈云良
广东外语外贸大学法学院教授
民营企业账款支付保障是缓解其流动性约束的核心议题。尽管现行立法确立了工信部门作为账款清欠治理的牵头地位，但现实中，工信部门因行政层级体制导致其横向监督乏力，属地管理体制导致其陷入双重代理的利益冲突，再叠加既有治理手段缺乏刚性威慑，致使工信部门账款支付保障职责存在被虚置的风险。为纾解上述障碍，必须超越平面的同级博弈，构建行政权力与司法权力协同发力的立体化治理框架。在行政系统内部，应激活并强化纵向行政监督，通过构建下级协调无效即强制上报的程序闭环与尽职免责机制，并辅以与政策资源挂钩的实体化督办纠正机制，打破地方保护的利益壁垒；在行政系统外部，应引入司法力量进行兜底保障，通过畅通检察机关行政公益诉讼的线索衔接与梯次干预，以及完善人民法院确认行政调解等非诉执行机制，形成对行政违约的刚性制约，推动拖欠账款治理向法治化转型。
本文将刊于 《中国法律评论》2026年第3期“专论”栏目 ，为阅读方便，脚注从略。如需引用，请参阅原文。
目次
一、问题的提出
二、困境展开：工信部门履职的现实障碍
（一）行政层级体制下的横向监督乏力
（二）属地管理体制中的部门利益冲突
（三）缺乏刚性约束力的治理手段
三、行政机关内部的纾解路径：纵向行政监督的制度展开
（一）条块关系中的纵向监督权理据
（二）下级报告与上级介入的程序构建
（三）上级督办与纠正机制的实体化
四、行政机关外部的纾解路径：司法机关的协同参与
（一）司法监督介入支付保障的法理依据
（二）检察机关行政公益诉讼的衔接
（三）人民法院非诉执行机制的完善
五、结语
问题的提出
因融资难和回款难而产生的流动性约束一直是影响民营企业发展壮大的结构性难题之一。为缓解民营企业流动性约束，我国在过去较长的一段时间内，无论是学术上的理论研究抑或实践层面的政策措施公布和施行，均更多尝试通过各种方式促进民营企业获得合理信贷以助力其融资获得。
伴随一轮又一轮利好民营企业合理信贷获得的政策措施实施，融资难的问题虽不容乐观，但已经有所改善。“民营经济组织在与政府或国有企业交易过程中，受交易地位上的不对等、权力缺乏监督以及救济路径不畅等原因的影响，民营经济组织的账款被长期拖欠的现象十分普遍。”故此，因回款难而产生的流动性约束是当前妨碍民营企业发展壮大的一大桎梏。
党的十八大以来，中央高度重视民营经济发展，在此背景下，民营企业账款清偿问题逐步进入政策施行的核心视野。以2016年7月《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》提出的“依法依规解决拖欠各类企业的工程款、物资采购款以及应返未返保证金等问题”为开端，企业账款清偿引发了社会各界广泛关注。
此后，从《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》要求的“完善拖欠账款常态化预防和清理机制”，到国务院常务会议先后审议通过的《清理拖欠企业账款专项行动方案》《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》，再到各地密集部署实施清欠专项行动，中央层面持续加码治理拖欠顽疾，在全国范围内形成了推动清欠工作的良好氛围。
除行政意义上对民营企业账款清偿的多轮次强调之外，近年来我国有关法律法规制定、修订也对此亦有规定。2017年《中小企业促进法》修订、2019年《优化营商环境条例》的制定对此均进行了相应强调。但囿于篇幅，以上立法在具体表达上仍局限于“企业有权要求支付拖欠账款”以及“国家机关、事业单位和大型企业不得拖欠企业账款”两个角度的原则式限定，存在明显的可操作性缺失问题。
以提高规范的可操作性为指向，《民营经济促进法》第69条规定“县级以上地方人民政府应当加强账款支付保障工作，预防和清理拖欠民营经济组织账款”。在《民营经济促进法》的明文之下，国务院通过的《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》）明确了县级以上人民政府负责中小企业促进工作的综合管理部门（即工信部门）对拖欠账款治理的综合协调、监督检查责任，由此确立了工信部门作为民营企业账款清欠治理的牵头部门地位。
但受行政体制惯性影响，工信部门对拖欠企业账款虽负有监督检查职责，然而在面对同级政府及其他职能部门拖欠民营企业账款时，往往因监督地位相对弱势而难以实现有效监督。此一职权配置与治理目标的不匹配，导致账款清偿支付保障机制在执行层面出现相应障碍，现实中的企业回款难问题并未因为牵头部门的确立而得到好转。
可见，工信部门对民营企业账款支付保障的职责是伴随着治理拖欠民营经济组织账款的迫切需求而设定的，但在行政权责配置未发生变革的背景下，工信部门作为牵头部门的法定职责在科层制内部面临着被虚置的风险。现代法治实践已充分证明，治理效能的提升不惟是立法赋权的任务，更应当遵循行政权力运行的内在逻辑。如果相应制度设计不顾既有的条块关系而展开，可能无法打破“清完又欠”的循环。
基于此，本文拟从工信部门履行民营企业账款支付保障职能的实然状态出发，在剖析其面临的横向监督乏力、部门利益冲突等体制性困境的基础上，尝试探索纾解之道：即在行政机关内部激活纵向层级监督，通过上级工信部门纠正下级政府的不当行为以阻断地方利益干预；同时在行政机关外部引入司法机关的协同参与，构建行政与司法联动的兜底保障。以上议题的完成，不仅能为《民营经济促进法》支付保障条款的落地提供具体制度的支撑，也是有效提升拖欠民营企业账款清偿效果的关键。
困境展开：工信部门履职的现实障碍
虽然《条例》赋予了工信部门在民营企业账款支付保障中的牵头职责，试图通过确立主责部门来破解治理难题，但在行政权运行的实定法框架与地方财政“紧平衡”运行的真实场域中，此一制度设计却遭遇现实障碍。工信部门虽有监督检查之名，却陷于有责无权的尴尬境地。工信部门履职困境并非单一因素所致，而是行政层级体制下的横向监督乏力、属地管理体制中的部门利益冲突以及治理手段刚性不足三重因素叠加的结果。
（一）行政层级体制下的横向监督乏力
我国行政体系的运作特征之一是等级分明的“命令—服从”关系清晰。在韦伯的概念下，科层制与自上而下的金字塔式权力结构相当，行政命令的有效性、政策执行的力度，乃至部门间的协调能力，在很大程度上取决于发起机关与目标机关之间的等级关系。具体到民营企业账款支付保障中，工信部门牵头负责所面临的横向监督乏力困境，正是科层制运行逻辑在特定治理场域中的直接体现。
一方面，受制于我国行政权力纵向配置的现实，工信部门监督地位的法定职责难以履行。 根据《条例》的规定，县级以上工信部门被赋予了“综合协调、监督检查”的职责。然而，工信部门的牵头地位更多是一种基于专业分工和职能关联的安排，并非建立在超越同级部门的权威之上。在现行条块结合、以块为主的行政管理体制下，本级工信部门与本级其他部门在行政级别上平行，互不隶属，共同受本级人民政府领导。
这意味着，当拖欠账款源于这些同级职能部门时，工信部门发出的督办通知、协调函或整改建议，在效力上还囿于沟通层面，并不具有强制力，其效力的实现有赖于相对方的自愿配合。即便工信部门基于职责进行督促，若同级部门进行消极应对或者变相抵制，工信部门往往束手无策，难以采取进一步的强制措施推动问题解决。
除此之外，由于我国行政体制横向层面的协调不足，工信部门的监督乏力也因此而生。在自上而下的清欠专项行动推动下，地方层面多成立临时性的领导小组或者联席会议以促进部门协同，但此种治理模式具有阶段性、临时性特点，不能形成稳定、可预期的常态化协调机制，不仅成本高昂、效率低下，而且具有很大的不确定性。
退一步而言，即便经过部门间的协调，欠款机关与民营企业达成支付协议，工信部门仍缺乏有效的履约保障机制，对于欠款机关违反支付协议的行为缺乏有效的制裁手段。刚性制度供给的缺乏，使得横向监督还停留在软约束层面，无法对潜在的拖欠行为形成有效威慑。
另一方面，横向监督乏力还源于我国行政体系中部门政治与政策偏好的客观现象存在。 我国地方各职能部门并非单纯、中立的政策执行工具，而是拥有自身的部门利益和处事逻辑。在地方政府债务居高不下的背景下，地方政府保障地方重点项目可能是地方财政及相关部门更紧迫的任务。相比之下，民营企业账款清偿，可能被视为非紧急或者可延后的支出项目。
工信部门基于优化营商环境和保护民营企业的顶层政策设计目标进行督办时，其账款清欠的诉求可能与欠款机关将有限预算付诸地方重大项目的现实相悖。在缺乏更高层级机关对此进行衡量的情况下，平级部门之间政策目标的竞争，往往是被认为承担更重要任务的部门占据上风。工信部门作为相对弱势的协调方，其监督意见容易被具有实质影响力的部门所消解。
此外，信息不对称也是工信部门横向监督难以奏效的重要障碍。一般而言，账款拖欠的形成涉及立项、合同签订、履行验收、结算审核、资金申请与拨付等环节，信息分散在发展改革、财政、审计、行业主管等多个主体。工信部门通常不深入参与前期流程，难以全面、及时、准确掌握账款拖欠产生的原因、责任归属以及债务主体的实际支付能力。
信息获得的劣势容易使工信部门在协调中陷入被动，导致其横向监督难以展开。例如，《条例》虽明文规定机关、事业单位应当于每年3月31日前将上一年度逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息通过网站、报刊等便于公众知晓的方式公开，但在现实中，受制于横向监督的疲软与地方本位主义的避责逻辑，主动且如实公布欠款信息的地方政府寥寥无几。
（二）属地管理体制中的部门利益冲突
中国行政管理体制的核心特征之一是属地原则，也即地方政府对所辖区域内的经济、社会事务负有全面责任，并拥有相应的资源配置权和政策执行主导权。在此一原则下，包括工信部门在内的地方各级职能部门，对其机构编制、人事任免、经费预算等相关事务的考核评价，均主要受制于本级党委和政府，呈现出“块块管理”的鲜明特色。
属地管理的制度安排目的在于强化地方主体责任，激发地方的积极性，但地方政府部门在执行具有潜在利益冲突的监督任务时，会陷入深刻的双重代理困境，也即部门利益与社会整体利益、地方短期目标与国家长期政策之间存在紧张关系，严重削弱了地方政府部门履职的独立性与有效性。
其一，纵向职能管理与横向属地管理的矛盾，导致了地方工信部门对本级政府的监管失效。 依据行政发包制理论，中央政府作为发包方，将经济社会事务的管理权限发包给地方政府，地方政府则拥有剩余控制权和剩余索取权。
在这一治理链条中，地方工信部门扮演着双重角色：一方面，基于法律的规定和上级“条条”的要求，其作为法律规定的执行者，负有落实《条例》规定、维护民营企业合法权益的法定职责；另一方面，基于“块块”的地方政府组织体制，其作为地方政府的组成部门，人事任免权、财政预算权、机构编制权皆归属于本级政府。
理论上，地方政府组成部门的“条条”和“块块”是统一的。但在现实的财政紧平衡约束下，二者往往背离，尤其是地方政府面临巨大的财政保运转、偿债及稳投资压力时，拖欠民营企业账款往往成为地方政府缓解短期现金流压力的策略性选择。
此时，工信部门如果严格履行监管职责，对本级政府或强势部门的拖欠行为进行实质性监督，无异于挑战本级政府的决策意志；而若选择沉默或形式化履职，则背离了《条例》的规定。在人事、财政等受制于地方政府的现实约束下，工信部门的理性选择往往是向“块块”利益倾斜，致使工信部门在面对本级政府主导的拖欠行为时，难以开展有效监督。
其二，部门利益深度嵌入地方整体利益中，致使工信部门在清欠工作中难以发挥实效。 在属地管理的权力场域中，部门利益并非独立的存在，而是深度嵌入到地方整体利益之中。对于工信部门而言，其核心的政治任务往往是推动本地经济增长、促进技术改造投资以及培育专精特新企业，以上目标的达成，高度依赖于本级财政的资金支持和发展改革等不同部门的项目配合。由此，为了争取更多的财政预算支持以及其他地方主管部门掌控的资源，工信部门必须在行政系统内部维持良好的部门关系，避免因账款清欠而与其他部门交恶。
除此之外，在当前中央强力推行防范化解地方债务风险以及严格管控地方政府隐性债务新增限额的宏观背景下，部分地方政府将拖欠账款当作隐性的融资手段，即通过延期支付拖欠的民营企业账款来要求民营企业为政府提供无息贷款，这不仅将地方财政的流动性压力转嫁给微观市场主体，更是在宏观层面积聚系统性财政金融风险、干扰国家整体化债大局的严重隐患。
工信部门作为地方政府发展经济中的关键角色，其对拖欠企业账款清欠的监督作用存在被地方整体经济发展逻辑所吸纳的可能。工信部门在拖欠企业账款清欠中的身份不再是纯粹的监管者，而是异化为为地方政府解释拖欠理由、安抚企业情绪的主体，使得《条例》设计的行政机关内部监督机制在实施层面被虚置。
其三，绩效考核导向下避责逻辑，诱发了行政系统内部的共谋行为，阻断了企业账款拖欠信息的向上反馈。 在晋升锦标赛的政治激励模式下，绩效考核是指挥行政行为的关键工具。尽管近年来营商环境评价中增加了“账款支付”指标的权重，但在地方政府的综合考核体系中，GDP增长、招商引资、固定资产投资等硬指标仍占据主导地位。
相比之下，清理拖欠民营企业账款往往不被地方政府负责人重视。故此，工信部门负责的账款支付保障在地方政府工作序列中的边缘地位，决定了其缺乏足够的政治资本去推动一项涉及多部门协调的棘手工作。但是，在属地责任制下，一旦地方出现规模式的企业讨债事件，工信部门便成了首先被问责的部门。为了规避风险，工信部门与欠款主体之间容易形成内在的“合谋”，也即在形式上美化清欠报表，将原本属于拖欠的款项解释为合同纠纷等形式理由，从而掩盖真实的债务风险。
实践中，部分地方政府甚至存在将无争议的欠款界定为“合同纠纷”以拖延支付时间、利用强势地位要求民营企业接受长周期的商业承兑汇票等隐性违约手段，以此完成考核指标。此一基于规避责任的行政合谋，不仅阻断了上级监管部门的信息获取渠道，更使得大量的拖欠问题在本级行政系统内部空转，成为阻碍民营企业账款清欠的一道隐性高墙。
（三）缺乏刚性约束力的治理手段
行政权力的有效运行，不仅依赖于组织法上的职权配置，更取决于行政行为法上执法工具的供给与效能。工信部门虽然被赋予了监督检查的法定职责，但是在具体的执法工具箱中，却缺乏具有强制力的刚性约束手段。工信部门在拖欠企业账款治理工作中无限的监管责任和有限的治理手段矛盾，导致了支付保障机制在末端执行环节陷入威慑失灵的困境。
一方面，工信部门在欠款支付保障中治理手段的约束力不足，导致其在面对违约主体时存在天然的威慑赤字。 《条例》第21条规定，工信部门通过监督检查、函询约谈、督办通报、投诉处理等措施清理拖欠的中小企业账款。但是，诸如函询约谈本质上是一种行政指导或行政契约的缔结过程，其生效基础在于相对人的自愿配合与内心认同。
在面对行政机关这一特殊的违约主体时，治理手段的约束力不足往往面临较为严重的效用递减。与参与市场竞争的商事主体不同，行政机关或其下属事业单位的合法性来源于法律授权与上级任命，而非市场信誉。
因此，拖欠账款机关对函询约谈、督办通报等软约束力措施的痛感，低于市场竞争主体。尤其是当拖欠行为基于财政压力而生时，行政机关更会基于功利主义的考量，优先选择承受内部约束力不足的函询约谈、督办通报等措施。可见，在缺乏较为强制的治理措施背景下，工信部门的账款支付保障的监督作用无法穿透行政机关的避责逻辑，不能真正发挥清欠实效。
另一方面，工信部门缺乏常态化的治理手段，容易致使支付保障工作陷入运动式执法的路径依赖。 由于企业账款清欠治理的手段缺乏刚性，支付保障工作难以发挥实效，在日益严峻的拖欠形势面前，支付保障工作被迫陷入了运动式治理的路径依赖。
体现在现实中，便是从中央到地方的各级政府频繁开展的清欠专项行动，意在通过临时的政治动员和高强度的行政压力，来弥补常规法律制度的效能亏空。例如，国家发改委于2025年12月3日公开表示，“单个合同或单个项目欠款50万元以下的，到2025年底要全部清理完毕。”
除此之外，我国政府还推行了“6.30台账”机制，也即以2024年6月30日为基数核定存量拖欠台账，实行“一欠一账、一欠一策”，强制明确还款来源、责任人与时间表，并设定了在2027年6月底前实现台账全面清零的绝对红线。强制式的政治动员下，借助自上而下的高位推动，工信部门的监督协调能力或许会得到短暂提升，清欠数据亦可能在短期内出现好转。
但是，此一借权式治理模式具有较强的政策治理色彩和不可持续性，一旦专项行动结束，由上而来的政治压力消失，工信部门的监管手段便会迅速回归疲软常态，拖欠问题随之会出现反弹，“边清边欠”的问题由此而生。并且，政治动员式的政策治理模式替代法律执行的治理逻辑，在深层次上侵蚀了支付保障的法治化根基，导致法律规范的确定性与权威性也被消解。同时，行政系统内部容易误以为账款支付并非一项必须严格遵守的法定式的常态化任务，而是一项可以根据政治风向进行弹性操作的临时性义务。
行政机关内部的纾解路径：纵向行政监督的制度展开
横向监督的乏力与部门利益的固化，共同揭示了同级约束在支付保障治理中的结构性难题。当监督者与被监督者同处一个利益共同体时，单纯依赖同级政府内部的自我纠错已难以奏效。破解这一困局，必须超越平面的同级博弈，在行政系统内部寻求纵向维度的制度突破。
行政组织法的层级组织原理为上级介入提供了坚实的法理基础，而“条条”管理的独立性与专业性则能有效制衡“块块”的利益固化。为此，激活并强化纵向行政监督，构建下级强制报告与上级实质介入的闭环机制，可以打破地方保护主义，在行政系统内部疏通工信部门支付保障的现实梗阻。
（一）条块关系中的纵向监督权理据
在既有的横向治理结构因同体监督的内生缺陷而几近瘫痪之际，寻求行政系统内部的纾解之道，必须将视线从平面的同级约束转向立体的层级控制。由此，当“块块”管理因地方利益、层级壁垒等多因素导致监督软化时，激活并强化“条条”系统自上而下的纵向监督权，便具备了内在的必要性与合理性。
其一，就行政管理的基本原理而言，纵向监督是层级组织原则的必然延伸与适用。 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关。此一明确的层级组织原则，不仅意味着行政任务自上而下的逐级下达，也蕴含上级对下级行政行为合法性与合理性的监督责任。
具体到账款支付保障中，《条例》虽未详细规定上级工信部门对下级政府拖欠行为的直接监督程序，但其确立的“县级以上人民政府负责民营企业促进工作综合管理部门”的职责体系，本身就是一个从中央工信部延伸到县级工信部门的业务指导与监督系统。上级工信部门依据法律法规和国务院的授权，对下级工信部门的业务工作进行指导、监督和考核，自然涵盖了对清欠职责履行情况的督查。
当本级工信部门因体制原因难以有效监督同级政府时，其上级部门基于更超脱的地位、更高的行政权威以及更全面的政策视野介入，是行政组织法内在逻辑的延伸，旨在维护法律和政策在纵向上的统一实施，维护自上而下政令的畅通与特定行政目标的实现。
其二，就监督功能的比较优势而言，纵向监督具有超越地方利益与提供专业判断的独特价值。 横向监督的乏力，根源在于监督者与被监督者处于同一利益共同体中。而纵向监督的介入，能够在一定程度上超越特定的地方利益格局。上级工信部门，特别是省级以上部门，其政策目标与绩效考核主要着眼于全局性的民营企业发展环境、市场秩序维护与国家法规的统一实施，而非一地的财政短期平衡或项目投资进度。由上级业务主管部门实施监督，能够带来更为客观的视角，有效制衡地方保护主义倾向，打破因属地管理形成的封闭性利益闭环。
基于“条条”的专业理性，可以对地方政府基于地缘利益作出的决策进行矫正。同时，纵向监督体系承载着更强的专业化能力。上级部门能够整合更广泛的法律、财务与行业专家资源，对错综复杂的账款拖欠问题进行更为权威和专业的认定与分析。由此而来的专业判断能力，可以弥补基层部门在复杂问题处理上可能存在的知识局限，增强监督意见的说服力与科学性，减少被监督方以多种理由进行推诿的空间，从而提升监督的精准性与公信力。
其三，就制度效能的现实转化而言，纵向监督能提供横向协调所匮乏的权威与资源杠杆。 工信部门履行账款支付保障的既有困境表明，缺乏足够权威支撑的监督或协调难以奏效。纵向监督的核心效能在于其引入了更高层级的行政权威。
在中国现行行政运行逻辑中，来自上级业务主管部门的正式督办意见，下级政府必须予以高度重视并启动内部应对程序。此一由层级差所自然产生的权威性，能将特定问题从部门事务提升为需要地方政府主要领导协调处理的重要事项，从而有效激活地方政府内部的行政资源与解决动力。
此外，纵向系统掌握着如产业扶持资金、试点项目安排、企业资质认定等较为重要的政策资源分配权力。虽然不宜简单地将清欠与所有资源分配直接挂钩，但作为一种潜在的、制度化的约束，上级部门对下级政府清欠绩效的评估，在一定程度上可以影响下级政府或部门在其他重要政策领域的支持力度，在实质上形成激励相容的约束机制。可见，基于纵向管理体系形成的权威，是平级部门间完全不具备的，有助于为解决拖欠问题提供更具操作性的压力传导机制。
（二）下级报告与上级介入的程序构建
明确纵向监督的理据仅为解决问题提供了方向，而将其转化为现实的治理效能，则取决于信息能否真实、完整、及时地从下级传导至上级。在属地管理体制下，拖欠账款等信息常被“块块”的利益壁垒所过滤或封锁，导致上级监督因情况不明而难以精准发力。因此，构建一套权责清晰、流程刚性、激励相容的程序性机制，使下级报告与上级介入得以制度化运行，是激活纵向监督的根本所在。
首先，应当以本级工信部门的协调无效作为纵向监督法定的、强制的启动标准。 纵向监督并非取代或架空地方政府的自我管理职能，其正当介入应建立在本级工信部门已经按照《条例》的规定履行横向监督义务的基础上。因此，程序设计的首要环节是设定清晰、客观的触发条件。
当本级工信部门对发现的拖欠问题，已依法履行了告知、催办、协调等职责，拖欠方仍未履行支付义务或未达成切实可行的支付方案时，应认定本级工信部门履行横向监督义务无效。在本级工信部门的前期履职工作构成了完整的履职闭环基础上，向上级报告就不再是下级部门可以自由衡量的“选择”，而应转化为法定义务。通过此一具有强制性要求的规定，可以在制度层面成为本级工信部门抵御地方政府的不当干预。
其次，应当以独立的信息报告机制，确保核心信息穿透地方整体利益的壁垒。 传统行政体系中，职能部门向上级业务部门报告涉及本地重大负面情况时，往往需经本级政府办公厅（室）审核或报备。此一流程设计在常规事务中有助于地方政府统筹地方事宜，但在清欠监督的场景下，却容易致使拖欠账款信息被修饰、延迟甚至截留。
为此，应当为账款支付保障设计独立的专报通道。就专报的形式而言，本级工信部门应当采用特定文号与格式的清欠专报，将之与日常工作报告区分。就专报的流程而言，应由本级工信部门主要负责人签发后直接报送上级工信部门，无需经本级政府批准。就专报的内容而言，本级工信部门在专报中，应当将拖欠事实、协调过程、拖欠方的回应以及本级工信部门协调无效的内容完整地报送给上级工信部门。
通过独立的信息报告制度，可以最大程度保证原本信息无误地向上传达。同时，为了确保信息报告机制不被虚置，还需配套建立上级部门的信息核验与问责机制。上级工信部门应通过随机抽查、与审计财政数据交叉比对等方式，对下级报告信息的完整性与真实性进行监督，对故意瞒报、漏报或伪造报告内容的，应追究相关人员的法律责任，以便更好地实现纵向监管的介入。
最后，应当采取实体化的尽职免责机制，以更好地对本级工信部门及其工作人员予以激励。 任何制度的最终运行都取决于执行者的个人选择。“政府内部不仅要求上下级间激励相容，也要求工作目标和官员自身利益之间激励相容。”在账款支付保障避责主义盛行的背景下，本级工信部门更多倾向于选择沉默应对。因此，要激励本级工信部门及其负责人启动对本地方政府产生可能风险的报告程序，就必须从制度上重新衡量风险与收益的平衡，将报告义务与个人与部门的责任豁免紧密挂钩。
就此而言，应当建立本级工信部门及其工作人员的尽职免责机制，只要本级工信部门能够证明其已履行了法定的排查、协调、催告职责，并在协调无效要件成就后，按规定向上级提交了专项报告，即视为其已完全履行在该环节的法定监督职责。此后，无论该拖欠问题是否得到解决、是否引发舆情或诉讼，不得以此追究该工信部门及其负责人监管不力或处置不当等责任。
就免责的认定而言，应由上级工信部门在核实报告程序合规之后作出，以便更好地将拖欠账款的责任锁定在拖欠主体。由此，本级工信部门及其履行职责的行为逻辑不再依赖于地方政府的利益取向，而是取决于是否严格遵守向上报告的程序规定。
（三）上级督办与纠正机制的实体化
虽然本级工信部门的强制报告制度有助于解决账款清欠的上下级信息不对称难题，但是纵向监督的最终效力，更体现在对拖欠行为的实质纠正上。如果上级部门的介入仅停留在拖欠信息上报的形式层面，还不足以穿透地方利益的坚硬外壳。为此，必须将纵向监督权的实体化配置作为具体的治理手段，也即赋予上级工信部门督办账款清欠的运作形式和操作内容成为改变下级政府行为的约束力量，从而构建起一套令行禁止的纵向治理闭环。
首先，应当将督办行为界定为具有拘束力的内部监督行为。 督办行为不应被视为普通的工作沟通或指导，而应被定性为上级行政机关基于法定监督职责，对下级行政机关的违法或不当行为作出的、要求其采取特定纠正措施的监督行为。
就上级工信部门督办账款支付保障的行为而言，其权力来源具有法定性。上级工信部门督办权源自《条例》赋予的上级工信部门对下级政府及其相关部门履行支付情况进行“监督检查”的概括性职权，职权的行使在个案中体现为督办行为，这亦成为督办行为区别于单纯建议的关键。
就上级工信部门督办行为对象的特定性与义务的具体性而言，督办必须针对特定的拖欠主体，并明确提出要求履行的具体义务内容、事实依据与规范上的理由。就上级工信部门督办效果的确定性而言，督办行为一经依法作出，下级机关与上级工信部门之间便产生特定的法律后果，也即下级机关负有在法定期限内启动调查、作出处理并向上级机关进行答复的程序性义务。
其次，应建立督办结果与上级可控政策资源之间的制度化挂钩机制，形成驱动履约的实质性杠杆。 权威不仅来自命令本身，更来自命令发布者所掌握的、对命令接受者至关重要的资源。相较于下级，上级工信及其关联部门掌握着产业扶持资金、项目试点资格、企业资质认定推荐等对地方经济发展具有重要影响的政策资源，欲使得上级工信部门督办行为具有更充分的强制力，应探索建立支付信用与政策支持联动机制。
具体而言，应当将下级机关对督办事项的履行情况，作为上级部门在审核其辖区内项目企业申报相关资金、资质、试点时的重要参考因素或前置审查条件。例如，对督办后仍恶意拖欠、整改不力的地方，上级工信部门可按规定程序，在一定期限内暂停受理其关于企业资质的推荐，或对其进行限制。
除此之外，上级工信部门还可以向同级有关部门建议在其职权范围内对恶意拖欠账款的下级政府及部门予以相应限制。此一做法并非简单的胁迫，其法理基础在于，一个连法定支付义务都屡屡违反而得不到纠正的地区，其营商环境存在明显缺陷，上级部门在分配公共资源时，对其申报予以审慎考量，具有合理性，可以将较为抽象的守信要求转化为地方政府可感知、关乎其发展利益的成本，从而形成强大的内在履约激励。
最后，应构建从纠事到问责的递进式程序闭环，将监督压力最终传导至决策与执行者个人。 对组织行为的最终约束，往往需要落脚到对个人的责任追究。督办机制若缺乏最终的问责威慑，其并不能真正发挥实效。
为此，一个实体化的督办机制必须包含清晰的问责启动与移送程序。当下级政府无正当理由，逾期不履行督办文书确定的义务，且经过催告后仍不改正时，上级工信部门的角色应当从督促履行升级为调查问责。此时，上级工信部门应依据核查事实，形成载明违规事实、违反规定、相关人员责任线索的正式报告，移送至有管辖权的纪检监察机关、组织部门或同级党委督查部门。
移送的依据在于，对于拒不执行上级部门依法作出的监督决定、损害政府公信力以及营商环境的行为，可能构成《公职人员政务处分法》规定的“不履行或者不正确履行职责”情形。通过此一制度化的移送渠道，可以将行政业务监督与党政纪监督、组织监督贯通，将履行支付义务的责任与地方主要领导、分管领导及具体经办人员的政治责任、纪律责任关联起来，从而在根本上触及地方政府的行为逻辑。
行政机关外部的纾解路径：司法机关的协同参与
工信部门在行政系统内部面临的横向监督乏力与纵向利益固化等体制性困境，使得单纯依赖行政自我纠错机制难以有效破解回款难的顽疾。当内部救济渠道穷尽而拖欠行为依旧持续时，必须打破行政科层的封闭性，在行政体系之外寻求独立的监督与救济力量。
（一）司法监督介入支付保障的法理依据
上级工信部门的内部纵向监督是账款支付保障的关键一环，但当行政机关内部的纵向监督机制因层级共谋、地方保护或者资源制约而未能有效纠正拖欠行为时，寻求行政系统之外的监督与救济力量便成为必然选择。
司法权作为国家权力的重要一极，其介入民营企业账款支付保障工作，并非对行政权的僭越，而是植根于现代法治国家基本架构的正当之举。尤其是随着《民营经济促进法》的颁布与施行，司法审判在保障民营企业合法权益、追究行政机关违约责任迎来了更为坚实的规范基础。
司法实践中，最高人民法院在《民营经济促进法》刚施行10天，就以判例的形式确认行政机关未履行向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同义务的法律责任。故此，民营企业也需坚定信心就欠款机关拖欠账款提起诉讼。具体而言，司法权力介入民营企业账款支付保障的法理根据深植于行政机关自我纠错的内生局限、司法最终解决的宪制安排以及公共利益维护的客观需求之中。
首先，就权力制衡与权利救济而言，行政系统内部监督与纠错机制存在的固有局限，构成了司法权力作为外部制衡力量介入的逻辑起点。 无论是横向监督还是纵向督办，本质上都属于行政权内部运行的体现。行政权力内部监督的模式虽然具有效率高、专业性强的优势，但是其效力深度依赖行政体系的自我运作，具体到清理拖欠账款问题上，内部监督容易陷入多重困境。
就利益关联性而言，当拖欠源于地方政府的整体财政安排或主导性的施政决策时，不仅统计监督形同虚设，上级监督也可能因需要顾全地方稳定、发展大局等更为宏观的政治考量，容易在“下不为例”的宽宥心态下，不施加真正刚性的纠正措施，甚至可能形成上下级之间心照不宣的容忍。
就科层之间的封闭性而言，行政体系具有天然的封闭性与自我保护取向，更倾向在系统内部消化矛盾、规避外部审查与问责。对于可能损害政府形象的拖欠问题，行政系统内部具有足够的动机对之进行遮蔽，进而致使拖欠问题被无限期拖延。司法系统作为宪法框架下独立行使审判权的机关，其地位的中立性、程序的对抗性以及裁决的权威性，可以使其有效穿透行政科层的封闭壁垒，打破可能存在的内部利益平衡。
其次，从法治秩序的维护角度而言，司法介入是司法最终解决原则在政府履约领域的逻辑延伸与具体体现。 司法最终解决原则是现代法治的基石性原则，意指一切法律纠纷，原则上都应该诉诸法院，由司法机关作出终局裁决。
拖欠企业账款清偿本质上属于债权债务纠纷，政府拖欠企业账款，在形式上构成民事合同违约，但其背后往往关联着财政资金使用、公共项目管理等行政权力的行使。当拖欠状态持续，且行政内部的救济渠道无法有效解决时，纠纷的性质便从纯粹的民事违约转向了行政机关不依法履行法定支付义务的行政违法。此时，若司法不能有效对民营企业予以救济，无异于宣告政府在特定领域享有豁免权。
最后，从法益保护的维度来看，当前较大规模的账款拖欠并不仅是个别的债权债务纠纷，而是侵蚀营商环境、损害市场诚信、危及经济安全的社会公共性问题，为司法机关以维护公益为目的的介入提供了紧迫且充分的理由。 如果拖欠只是零星个案，传统私益诉讼即可应对，但现实情况是，政府的账款拖欠已经是较为普遍的态势存在。故此，账款拖欠侵害的法益不再仅是特定企业的财产权，而是不特定多数民营企业的生存与发展权益、是公平竞争的市场秩序、是政府公信力这一重要的社会公共资源。
在此背景下，若仍仅依赖个体企业自行提起耗时耗力的私益诉讼，不仅维权成本高昂、举证困难，而且大量企业出于对政商关系恶化的担忧而不敢且不愿进行诉讼，导致普遍性违法行为因无人追诉而持续发酵，形成“破窗效应”。维护宏观秩序与公共利益为直接目的的司法介入，特别是检察机关行政公益诉讼的规模化纠错功能，能够以不特定多数受害企业的同类权益诉求，实现对区域性或行业性拖欠痼疾的集中矫正。
（二）检察机关行政公益诉讼的衔接
在行政系统内部的纵向监督因利益固化或体制惯性而失效的极端情形下，作为法律监督机关的检察机关，应当以公益诉讼提起主体的身份介入，发挥其作为公共利益代表的兜底保障功能。需要明确的是，检察机关的参与并非要求检察机关介入所有的政企债务纠纷，而是针对那些长期拖欠、恶意拖欠且经行政协调无效，进而严重破坏区域营商环境、损害政府公信力的系统性违法行为，构建一套从“检察建议”到“提起诉讼”的梯次干预机制。
首先，就受案范围的界定而言，应当将严重、普遍的政府拖欠行为明确纳入行政公益诉讼的“公共利益”范畴。 政府拖欠工程款或采购款不仅是涉及特定企业的私益的民事违约。在《民营经济促进法》以及《条例》的规范框架下，行政机关支付义务已从契约责任上升为法定职责。当拖欠行为以规模化、长期化的状态呈现时，其所侵害的法益便发生了质变。
当拖欠涉及不特定多数的民营企业，而非单一企业的孤立个案；欠款机关拖欠期限严重超出法定付款期限，而无正当理由；拖欠行为源于地方或部门内部的违规政策、惯例或行政指令，而非偶发的财务调度困难，拖欠行为所侵害的便不仅是特定企业的财产权，更及于公平竞争的市场秩序、法治化营商环境以及政府公信力等典型的社会公共利益。依据《行政诉讼法》第25条，检察公益诉讼以“国家利益或者社会公共利益受到侵害”为法定前提。是故，检察机关的公益诉讼介入便具有了法定基础。
其次，就衔接机制的构建而言，应当建立工信部门与检察机关双向线索移送与会商机制，打通行政监督与检察监督的制度壁垒。 在现实中，工信部门通过企业投诉、专项排查、统计监测等渠道掌握着大量政府拖欠账款的台账信息，而检察机关则拥有法律监督的权力，若两者之间若缺乏制度化的连接渠道，则工信部门的信息优势无法转化为检察监督的案件来源，检察机关的法律监督权也因信息不对称而难以精准发力。
为此，应当从两个方向构建衔接机制。 一方面，确立工信部门的线索移送义务。 对于经横向同级工信部门监督无效、纵向上级工信部门督办无效，且符合规模化、长期化或制度化标准的案件时，工信部门应当及时将相关证据材料移送同级检察机关备案审查。移送材料应标准化，载明涉案行政机关、拖欠金额、拖欠时长、已采取监督措施及效果、社会影响评估等要素。
另一方面，明确检察机关对行政监督的协同保障职能。 对于工信部门在调查取证过程中遭遇同级政府或强势部门阻挠、妨碍监督的情形，检察机关可以依职权介入，通过调阅卷宗、询问当事人、现场核查等方式协助固定证据，为工信部门的行政监管提供支持。此外，检察机关在办理其他案件或通过其他渠道发现的拖欠线索，也应将线索反向移送工信部门，以便工信部门掌握拖欠账款有关信息。
再次，就诉前程序的设计而言，必须发挥检察建议的纠偏功能，构建柔性督促与刚性威慑相衔接的干预机制。 “作为检察机关提起行政公益诉讼的必经前置程序，诉前程序的意义在于为行政机关提供了自我纠正的机会、节约了司法资源、彰显了检察权谦抑性品格”。检察建议作为诉前程序的载体，并非单纯的柔性劝告，而是一种兼具法律严肃性与政治约束力的监督形态。
在实践逻辑中，检察建议之所以具备独特效能，在于其双重威慑结构：一方面，检察建议是法律监督的正式文书，意味着案件已进入司法审查的预备阶段；另一方面，检察建议的落实情况已被普遍纳入地方绩效考核与法治政府建设评价体系，对行政机关形成实质性的政治约束。
当工信部门移送线索或检察机关自行发现符合公益侵害标准的拖欠案件时，检察机关应当向负有支付义务或监管职责的行政机关发出《检察建议书》。需要明确的是，该建议书不应停留于对拖欠事实的简单复述，而应从“不依法履行法定职责”的角度，系统论证其行为违反《条例》的具体条款、对法治政府建设的损害以及公共利益受损的程度。
检察建议应当设定明确、合理的整改期限，并明确告知逾期不整改将面临被提起公益诉讼的法律后果。诉前程序的核心目标是以诉讼为后盾但不轻易启动诉讼，而是通过纠偏的方式推动行政机关主动履行支付义务，实现不经诉讼的治理效能。
最后，就诉讼请求的构造而言，必须以判令履行法定职责为核心，实现从宣示性的确认到实质性救济的转型。 若欠款机关在收到检察建议后，无正当理由逾期拒不履行支付义务，或仅作书面回复而实质付款为零，检察机关应当启动诉讼程序。实践中，相当数量的公益诉讼案件止步于“确认被告行为违法”的宣示性判决，但这对于亟待资金回笼的民营企业而言，无异于画饼充饥。
因此，检察机关在提起公益诉讼时，核心诉讼请求应当明确为判令被告在一定期限内履行法定支付义务，即将《条例》设定的及时支付义务通过司法判决具体化、强制化。此一诉讼请求的直接依据是《行政诉讼法》第72条规定的“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”与确认判决仅停留于对过去违法状态的评价不同，履行判决直接作用于行政机关未来的行为，赋予法院对支付期限、金额乃至资金来源进行裁量指引的可能空间。
判决履行的制度功能在于将抽象的法定义务转化为具有执行力的给付内容，通过发布明确且具体支付义务的司法判决，不仅能够推动个案债务清偿，也将彻底阻断行政机关以“已作答复”“正在研究”等程序托词规避实质责任的推诿空间，更能倒逼地方政府在预算安排与支出顺序上主动适配法定支付义务，形成以个案裁判牵引制度完善的长效约束。
（三）人民法院非诉执行机制的完善
拖欠民营企业账款清欠的治理，不仅面临实体债务认定与责任归属的难题，即便债权经行政协调、仲裁乃至司法判决获得确认，进入执行阶段仍可能遭遇阻力。行政机关作为被执行人的特殊身份，使得常规的民事执行手段往往难以获得实效。财政资金的性质界定、预算安排的法定程序、非专项资金的甄别困难，共同构成了执行环节的主要障碍。
破解政府作为被执行人的困局，需要在常规诉讼路径之外，构建一套低成本、高效率的非诉执行通道，通过司法确认行政调解、激活适用督促程序以及将工信部门协助执行义务法定化，可以更好实现拖欠企业账款清欠的执行。
其一，就确权通道而言，应推行“行政调解+司法确认”模式，赋予无争议债权文书强制执行力。 传统诉讼模式下，民营企业需经历一审、二审乃至再审的漫长程序，耗费巨额的时间成本与维权费用。而大量政府拖欠案件并非事实不清或法律关系复杂，症结在于行政机关支付意愿不足或预算安排滞后。
针对此类无实质争议的债权债务关系，应当构建一条去诉讼化的快速确权通道。具体而言，工信部门在受理企业投诉、核查拖欠事实的基础上，组织欠款机关与民营企业进行调解。双方对欠款金额、支付期限等核心要素达成一致后，签署具有民事合同或行政协议性质的还款协议。此时，无须企业就该协议另行提起违约之诉，而是直接依据《民事诉讼法》及相关司法解释，共同向人民法院申请司法确认。
人民法院经审查认为协议内容合法、不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，应当依法作出确认裁定，裁定一经作出，即与生效判决具有同等的强制执行力，一旦行政机关未按协议履行，企业可径直依据该裁定申请法院强制执行。此一机制可以将原本可能耗时数年的诉讼对抗，压缩为非诉审查进而直接执行的线性流程，以降低权利救济的制度成本。同时，司法权通过对行政调解的效力背书，将行政机关的还款承诺固化为不可撤销的法律义务，有效防止了行政机关利用优势地位在调解后反悔或拖延。
其二，就督促程序的激活而言，应当适度扩张支付令在政府欠款治理中的适用范围，并严格限制异议权的滥用。 《民事诉讼法》规定的督促程序，本是为解决债权债务关系明确、无其他债务纠纷的案件所设计的便捷通道。然而长期以来，支付令在针对政府主体的案件中适用率较低，根本原因在于行政机关往往以多种理由提出书面异议，人民法院据此裁定终结督促程序，支付令即告失效，制度功能由此被架空。
为改变过往现实难题，需要建立工信部门与人民法院之间的信息互认机制。工信部门在清欠工作中经核查确认的无分歧欠款数据、行政机关在协调过程中已书面承认的债务事实，应当作为人民法院审查支付令申请的核心证据。当人民法院依据行政机关自认的事实发出支付令时，应当对行政机关异议权施加必要限制，异议理由若仅涉及支付能力而非债务本身，不应视为足以阻断支付令效力的有效异议。
其三，就执行信息的打通而言，必须将工信部门的协助执行义务法定化、具体化，打破因财产信息不对称导致的执行僵局。 当前，人民法院执行以行政机关为被执行人的案件，面临的最大障碍是信息不对称。法院执行查控系统主要覆盖商业银行、不动产登记、车辆管理等领域，对于行政机关开设的各类财政专户、非税收入汇缴户、项目资金结余户乃至实有资金账户，往往难以实现精准锁定。
在此背景下，建立工信部门协助法院执行的联动机制有必要。工信部门承担清欠工作的牵头职责，具备协调同级财政和审计部门的行政便利。人民法院在执行立案后，可依法向工信部门发出协助执行通知书。工信部门应当利用其在清欠工作中掌握的债务底数、预算执行情况及资金沉淀信息，协助法院甄别被执行机关的资金是否有特定用途或者是不可执行的专项经费。在必要时，工信部门还可建议同级政府启动财政统筹支付机制，将分散在各部门的非急需、非专项资金归集起来，优先履行生效法律文书确定的债务。
其四，就长效威慑的构建而言，应当将非诉执行与预算约束、信用惩戒深度嵌合，形成不能欠、不敢欠的制度闭环。 执行难在表面上是技术问题，深层则是地方政府对债务清偿重视程度的直接反映。为此，应当从两个维度建立常态化约束机制。
一方面，预算约束的司法延伸。对于产生司法强制执行记录的行政机关，财政部门应当在编制下一年度预算时，依据生效法律文书确定的债务金额，强制扣减其相应的一般性支出额度，专项用于偿还历史欠款。“地方政府要尽最大能力加快偿还拖欠民营经济组织账款；用好新增地方政府专项债等政策”。
为此，还应当建立司法确权账款与宏观化债政策的实质性挂钩机制，也即将人民法院生效裁判确定的且拒不执行的拖欠账款总额，作为刚性扣减中央化债申报额度的核心负面指标，以利用系统性金融化债工具倒逼地方政府硬化预算约束。
另一方面，信用惩戒的纵深拓展与跨部门联动。现实中，虽已有部分地方政府因拖欠账款被法院列为失信被执行人，但惩戒往往仅停留在限制主要负责人交通出行等个体层面，威慑力依然有限。
为此，必须进一步打破信息孤岛，将人民法院的非诉执行信息与“信用中国”平台进行实时且强制的对接，对失信的欠款机关予以信用曝光。在欠款未清偿之前，不仅要严格限制其新建楼堂馆所、购置公务车辆，更应将“信用中国”的违约记录作为上级政府或部门否决重大项目审批、财政专项转移支付的硬约束条件。
同时，人民法院应将执行情况及信用惩戒信息实时通报上级工信部门与同级人大常委会，纳入法治政府建设考核与营商环境评价体系，形成以数据为支撑、以考核为牵引，形成常态化的执行压力传导机制，使拖欠主体在决策拖延账款支付时考虑真实的成本。
结语
拖欠民营企业账款的治理，不仅是纾解民营经济组织流动性困境的经济命题，更是检验法治政府建设成色与公权力诚信度的政治试金石。工信部门在支付保障机制中的履职困境，根源于弱势职能部门难以对同级强势公权力实施有效监管的矛盾。单纯依赖横向协调与柔性督促，难以走出“边清边欠”的治理怪圈。
为此，应超越传统科层逻辑，在行政权与司法权两端共同发力。支付保障机制的完善过程，在本质上亦是国家治理向规范化治理转型的缩影。唯有将政府的支付义务从道德化的政治呼吁升格为可诉、可执行的法律强制，才能真正重建政府与市场之间的契约信任，为民营经济高质量发展提供稳定、可预期的法治化营商环境。 中
《中国法律评论》
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出版：法律出版社
期刊号：CN10-1210/D
出版时间：2026年
册数：全年6册装
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2026年《中国法律评论》（全六册）
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