来源：上海市法学会 东方法学
发布日期：2025年09月10日
认罪认罚从宽制度中值班律师参与模式分为咨询性参与、准辩护性参与和协助性参与三种类型，其特点是以法律帮助为核心，以有效法律帮助为标准，以保障认罪认罚的自愿性为重要目的。我国值班律师参与认罪认罚从宽制度存在问题：值班律师定位不明，执业权利受限，制度运行不畅，缺乏完善的配套制度。为保障值班律师有效参与，第一，要明确值班律师“法律帮助者”的定位。第二，要强化值班律师的诉讼权利，保障实质阅卷权，赋予单独会见权，落实量刑协商权，有限度赋予出庭权。第三，建立顺畅的程序运行机制，完善启动机制，明确衔接机制。第四，完善值班律师相应配套制度，分类设定有效参与标准，完善质量监督制度，健全政府购买法律服务制度，探索建立公设辩护人制度，优化财政支出方式和结构。关键词：值班律师认罪认罚从宽制度法律援助制度有效参与
一、认罪认罚从宽制度下值班律师有效参与概述
（一）
值班律师的概念界定
值班律师制度在世界多个国家和地区均有设立，类型多样，其概念本身也具有多种含义。值班律师在法理上可作广义和狭义两种理解。广义上的值班律师有以下特征：服务群体的固定性，主要以执业律师为主，兼具法律援助机构人员；工作形式的固定性，在司法机关常驻或在线上执业；服务对象的不特定性，和受助对象不签订委托合同，通常不做个性化服务；服务性质的公益性，多数服务完全免费；服务内容的基础性，主要限于法律咨询。本文所讨论的是狭义上的值班律师，即我国刑事诉讼法第36条、法律援助法第1条和《工作办法》第2条规定的“值班律师”，也即法律援助机构在看守所、人民检察院、人民法院等场所设立法律援助工作站，通过派驻或安排的方式，为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助的律师。从法律位阶角度看，值班律师制度具有法定性。从作用场域来看，值班律师主要参与刑事诉讼的审前阶段，其职责是在认罪认罚从宽制度和法律援助政府责任两种模式中形成的，特点是以法律帮助为核心，以有效法律帮助为标准，以保障认罪认罚自愿性为重要目的。
（二）
值班律师参与的制度背景
1.认罪认罚从宽制度下的值班律师制度
让被追诉人获得来自专业律师的辩护和法律帮助，以确保认罪认罚的自愿性，成为保证认罪认罚从宽制度正当性的重要支撑之一。在理想情况下，每一个需要认罪认罚的案件都需要获得这种辩护和法律帮助，但我国的法律辩护资源有限，难以支撑这一庞大的辩护需求。我国刑诉法规定的指定辩护仅面向几类特殊人群适用，也不适用于简易程序和速裁程序。委托辩护和指定辩护均无法覆盖全部的刑事案件。因此，值班律师制度在我国有发展的现实土壤，能够起保障被告人认罪认罚自愿性的重要功能。
2.法律援助“政府责任”模式
我国现行法律援助的运行呈现为“政府责任”模式，自2003年国务院颁布《法律援助条例》后该模式得到确立。该模式特点是政府在法律援助中起到决定性作用，承担绝大部分责任，同时享有绝大部分权力。值班律师作为法律援助的形式之一，也带有“政府责任”模式特征，主要表现为：在经费来源方面，值班律师补贴完全由当地财政承担；在资源配置方面，值班律师人员、资金、工作任务等均由司法行政机关和法律援助机关统筹安排；在监督考核方面，法律援助机构建立值班律师服务质量考核评估制度。“政府责任”模式有利有弊，优点在于短时间建立一支值班律师队伍，而弊端在于出于成本控制的需要，值班律师的法律帮助程度在深度上和广度上都较为有限，比如值班律师往往采用轮流坐班形式，向被追诉人提供的是一种“即用即走”的“柜台式服务”。
（三）
值班律师的参与方式
1.咨询性参与
提供法律咨询和程序选择建议有助于被追诉人充分行使辩护权。在刑事案件中，犯罪嫌疑人、被告人往往由于信息不对称处于弱势状态，难以了解侦查机关掌握的证据情况，不熟悉检察机关指控的罪名性质及后果，再加上紧张的心理状态，需要在律师提供法律咨询和建议、程序选择建议后，才能更加理性地做出选择。
2.准辩护性参与
在认罪认罚案件中，值班律师的参与偏重于维护被追诉人的利益，属于一种辩护参与，但是这种辩护参与相较于辩护人而言是不完全的，因而称之为“准辩护性”参与更为妥当。在犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场，这也是一种准辩性参与，因为认罪认罚具结书的出具和值班律师的签字，是经过控辩协商后被追诉人对认罪认罚结果的确认，包含着值班律师尽职履行准辩护性参与这一前提。
3.协助性参与
与前两类参与方式相比，协助性参与更侧重于值班律师对国家机关的协助性作用，包括帮助犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助，将犯罪嫌疑人认罪认罚情况及时告知办案单位等，并不具有对抗性。协助性参与应当始终以保护被帮助人的合法权益为基准，在此基础上考虑进一步便利国家机关的工作。
（四）
值班律师的参与特点
1.以法律帮助为核心
值班律师制度自诞生以来，参与方式几经变化，但始终没有改变以法律帮助为核心的要求。我国相应立法始终将值班律师提供的服务定义为“法律帮助”并围绕这一核心展开其职责设置。值班律师的法律帮助虽然大部分涉及辩护性参与，但无论从内容上还是权利保障上，与辩护人的辩护职能相比仍不全面、不完善，而且法律帮助也并非只包含辩护职能，还包含协助国家机关的工作。
2.以有效法律帮助为履职标准
2018年最高人民法院公布的《关于全面深入推进刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的通知》第3条明确了值班律师履职标准为“有效法律帮助”。《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第39条从司法审查机制的角度，确认值班律师的履职标准应为“有效法律帮助”。“有效法律帮助”标准在最高人民检察院2019年12月颁布的《刑事诉讼规则》第286条中得到贯彻。从现行法律规定来看，值班律师履行职责标准是“有效法律帮助”，但“有效”的具体标准法律尚无明确规定。
3.以保障认罪认罚的自愿性为重要目的
在认罪认罚案件中，“有效法律帮助”意味着要确保认罪认罚的自愿性。自愿性的前提和基础是真实性，即犯罪事实是客观存在的，且现有证据确实、充分，能够证明犯罪事实。值班律师作为维护被追诉人权益的一方，通过阅卷、会见当事人，可以较为全面地了解案情，对被告人是否实施犯罪有准确判断。自愿性要求明知性和明智性，即被追诉人在充分了解认罪认罚的性质和法律后果的基础上，理智地做出是否认罪认罚的选择，杜绝强迫认罪认罚。值班律师应当承担起就案件处理向办案机关提出意见的职责。为此，办案机关尤其是检察机关要注重听取值班律师的意见并记录在案。
二、我国值班律师参与认罪认罚从宽制度存在的问题
我国的值班律师制度作为一种“新生事物”，在“落地生根”的过程中难免出现一些“水土不服”的现象。在实际运行过程中，缺乏成熟的机制和完善的保障措施，值班律师甚至可能异化为公权力的“附和者”，从而引发各种各样的问题。
（一）
角色定位不明
1.值班律师身份定位之争——“辩护人”还是“法律帮助人”
值班律师的角色定位问题较为复杂，我国目前的法律文件一般将其表述为“为犯罪嫌疑人提供法律帮助”，多数的做法是值班律师只提供法律咨询和程序性建议，不作为辩护律师出现。理论界对此存在争议，有学者认为应当赋予值班律师以辩护人地位，也有学者认为值班律师角色定位是“准辩护人”。理论界和司法实务界对于值班律师身份定位的争议，为值班律师有效参与认罪认罚从宽制度造成了阻碍。本文认为值班律师的定位应是“法律帮助人”。
2.司法实务中“见证人化”现象
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《法律援助值班律师工作办法》将值班律师的法律地位定位为法律援助的一种，类似“急诊科大夫”的角色，明确了其提供的是临时、初步、低限度的法律帮助，但实践中值班律师常常不能充分履行其职责，出现“见证人化”的现象。主要原因在于值班律师对于行使法律赋予其的诉讼权利缺乏动力，履职缺少必要条件等。
（二）
权利行使受限
由于值班律师在认罪认罚从宽制度中的角色地位不明晰，未将其与普通律师同等对待，因此也没有赋予其同普通辩护律师相同的辩护权利。值班律师的会见权、阅卷权、量刑协商权以及出庭权四项权利在行使时均受到不同程度的限制，导致值班律师的辩护职能被架空。
1.会见权虚置
值班律师与被追诉人会见是认罪认罚案件中极其重要的环节，是行使辩护权最基本的方式之一。《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》中规定了值班律师可以同被追诉人进行会见，看守所应当提供便利。然而，对于会见的方式、手续、提供便利的程度则语焉不详。实际上，值班律师除了在被追诉人签署具结书时与之会见，其他时间会见都比较困难，即使会见，也往往有检察机关人员在场，加之案件审理过程的加速化，使得会见时间被大大压缩，值班律师单独会见被追诉人很难实现，往往处于十分被动的地位。而会见权被虚置容易导致值班律师对案情了解不充分。
2.阅卷权行使随意
在我国司法实践中，因认罪认罚案件事实较为清晰，值班律师侧重于向被追诉人提供程序性法律服务，对案件事实触及不深，其阅卷权往往被忽视。我国司法传统以案件笔录为中心，在这种审判模式下，如果不赋予值班律师阅卷权，其所掌握的案件信息就会因碎片化而失去真实性，继而导致值班律师在提供咨询和建议时缺乏必要的针对性。如何将值班律师的阅卷权从“纸面上的权利”变为“实际获得的权利”是当前必须解决的主要问题。
3.量刑协商权空泛
量刑协商是认罪认罚从宽制度的核心阶段，被追诉人放弃无罪答辩的权利以换取量刑宽缓的优惠。在这一过程中，由于被追诉人缺乏关于定罪量的刑法律知识，需要在值班律师帮助下与检察机关进行协商。目前我国法律只规定了值班律师有权参与量刑协商过程，对量刑协商的内容、方式没有具体规定。在这一程序中，值班律师与检察机关之间的互动不足，没有经过充分的磋商交流，缺乏严谨的量刑协商构造，未进行有力的交涉性辩护。目前，我国亟待搭建面对面的平等协商平台，防止值班律师功能空间被压缩。
4.出庭权缺失
我国法律文件中明确了值班律师在出庭辩护方面不享有权利。考虑到认罪认罚案件争议较小，庭审过程简单快速，对律师出庭服务的需求度低，因此，我国将出庭权排除在了值班律师的诉讼权利之外。如今认罪认罚从宽制度案件适用范围广、涉及的诉讼利益更加巨大，对于值班律师出庭辩护的需求更为迫切，尤其在适用认罪认罚从宽制度的重罪案件中，赋予值班律师出庭权尤为必要。
（三）
程序运行不畅
1.启动机制不完善
当前关于认罪认罚从宽制度中值班律师参与程序的启动主体和启动程序缺乏统一规定，导致实践运行中做法不一、效果差异大。实践中在启动值班律师制度时，一般是由公安机关、检察机关向司法行政机关发出需要值班律师参与案件的通知，司法行政机关进行指派，但是缺乏具体明确的流程细则，容易出现各机关相互推诿的情况，增加了值班律师制度启动难度。
2.衔接机制不明晰
值班律师同普通法律援助律师以及委托律师之间的衔接问题并没有厘清，存在诸多操作盲区。首先是，值班律师在履职过程中发现被追诉人符合法律援助的申请条件时，如何与法律援助律师进行交接的问题；其次，认罪认罚案件中被追诉人反悔、否认实施犯罪时，在转化普通程序审理过程时，值班律师是否可以继续参与到案件中去。这些细节问题尚有待进一步明确规定。
（四）
配套制度不力
1.队伍建设薄弱
在实践中，队伍建设的落后阻碍了制度发展的脚步，主要体现在值班律师队伍数量和质量两个方面。一方面，在认罪认罚从宽制度中，案件面对最突出的矛盾就是值班律师在数量方面供不应求。案件数量和值班律师数量之间的不对等问题导致值班律师不得不将大量案件“打包处理”。这种处理方式难免缺乏个案的特殊性和针对性，容易引发司法不公的后果。另一方面，值班律师执业水平无法满足被追诉人的需求。究其原因，值班律师基本上由年轻的实习律师担任，难以在有限时间内把握案件的关键信息和争议焦点，法律服务效果不佳。此外，当前值班律师缺乏如何有效量刑协商相关方面的专业培训，在履职过程中呈现出水平不一的辩护效果。因此，目前亟须建设一支能够实现高效辩护的值班律师队伍。
2.待遇保障不足
我国法律对值班律师的补贴标准进行了规定，其经费补贴要根据当地的平均工资确定，各个地区结合本地实际情况进行发放，但是在实践操作中仍缺乏统一的细则，在各地补贴方式和实际补贴数额方面存在较大差异，导致值班律师缺乏经济动力和办案积极性，对认罪认罚案件的重视程度不足，影响其提供法律服务的质量和效果。
3.考评机制缺失
考评机制的缺失导致值班律师辩护质量参差不齐。实践中，值班律师提供的法律服务质量不统一，原因在于没有一个统一的质量标准作为参考。我国的法律规定虽然贯彻着“有效辩护”的理念，但是缺乏辩护效果的“负面清单”，值班律师通常不清楚哪些行为会导致辩护结果无效。如果发生“无效辩护”的情形，即低于国家设置的考评标准，值班律师承担何种责任以及对如何被追诉人进行救济都是应当探究的问题。
三、认罪认罚从宽制度中值班律师有效参与的完善进路
（一）
明确值班律师是行使辩护职责的法律帮助者
值班律师的角色定位问题是探讨职责完善的本源性问题，直接影响到值班律师制度的走向，进而影响到认罪认罚从宽制度的运行实效及人权保障。因此，值班律师的角色定位也一度成为值班律师制度的前提问题和核心问题。
1.学界争议梳理
对于值班律师的定位主要有“辩护人说”和“法律帮助者”说两种观点，核心区别在于前者认为值班律师应当视作辩护人，而后者则认为值班律师应是法律帮助者。“辩护人说”将值班律师的法律帮助职能归入到辩护职能的一种，而证成其为辩护人。“法律帮助说”则论证值班律师提供“一次性、一站式”的法律帮助与辩护律师存在本质区别。本文认为，“辩护人说”的观点值得商榷，将值班律师定位为“履行辩护职责的法律帮助者”更为妥当。
2.“辩护人说”之反思
本文认为，认定值班律师为辩护人或者准辩护人的理由在理论、立法、逻辑层面并不充分，现有的司法资源也难以支撑这一构想的实现。首先，值班律师并不具备成为辩护人的合意基础。值班律师并不能与被追诉人形成任何委托关系，而是一种相对松散的服务关系。值班律师服务对象不特定，和当事人没有利益关系。其次，从体系解释和文义解释的角度看，值班律师也并不属于辩护人。现行刑事诉讼法没有将值班律师列入诉讼参与人行列，值班律师享有的诉讼权利也少于辩护人。刑事诉讼法第173条、第174条都使用了“辩护人或者值班律师”的表述。再次，从“辩护职能”到“辩护人”的演绎路径存在逻辑错误。
3.值班律师属于广义法律援助律师
本文认为，辩护人履行辩护职能并不代表履行职能的都是辩护人，履行辩护职能仅是辩护人的必要非充分条件。最后，将值班律师视为辩护人不符合经济合理性。现有的律师资源不足以支撑起值班律师辩护人化制度的设计。将值班律师定位为“行使辩护职能的法律帮助者”显然更符合现实。
（二）
强化值班律师的诉讼权利
1.保障实质阅卷权
落实值班律师实质阅卷权，能够避免控辩双方之间的“信息鸿沟”。具体而言，首先应当拓宽值班律师的阅卷范围，允许值班律师不仅可以对纸质案卷材料进行查阅复制，也可以通过查阅复制相关录音录像，及时排查是否存在非法证据，其次应当及时更新完善电子卷宗库，值班律师持《提供法律帮助通知书》申请调阅，以此提高阅卷的效率，及时掌握案情。最后，还可以尝试赋予值班律师在侦查阶段的阅卷权。
2.赋予单独会见权
会见权是值班律师最基础的权利，应当保证值班律师与被追诉人能够及时会见，便于值班律师全面掌握案情，更直观地了解被追诉人的主观意愿。因此，应当建立值班律师进入看守所的绿色通道，设置专门的会见室；同时也可为值班律师提供法律援助公函，当值班律师有会见被追诉人的需要时，可持公函要求会见，没有特殊原因被申请机关应当立刻安排会见，并且应当保证会见的秘密性。
3.落实量刑协商权
被追诉人与公诉机关之间的量刑协商是整个认罪认罚从宽制度的核心环节，协商型司法模式的灵魂是实现控辩平等。在此阶段，值班律师的角色至关重要，不应仅作为见证人存在，而应当实质参与到其中，以维护被追诉人利益为宗旨，针对控方提出的量刑意见进行分析论证，结合被追诉人的个人意志提出自己的观点。值班律师应当着眼于案件整体，以实现辩护最优化为目标，应当积极收集量刑证据，形成专业化辩护策略，综合分析案情，形成一份专业的量刑辩护方案。检察机关应当最大限度地为值班律师参与量刑协商提供便利条件，例如，设置专门的协商室，形成控辩双方面对面进行协商的方式，给予值班律师充分的时间发表意见，并将协商过程记录在案。保证值班律师无法到场时可通过远程视频设备实质参与量刑协商。
4.有限度赋予出庭权
我国值班律师队伍建设落后，人员供给不足。出于诉讼经济和效率方面的考虑，如果全面赋予值班律师出庭权，将极大增加诉讼成本。但是，从推动值班律师制度朝更高目标发展的角度出发，为保障被追诉人庭审中的诉讼权利，应当适度赋予值班律师出庭权。具体可以分为两种情形：一是在可能判处3年以下有期徒刑的认罪认罚案件中，值班律师可以出庭见证庭审过程，但是不能发表辩护意见，被追诉人在庭审过程中出现程序性事项需要帮助时，值班律师为其提供服务。二是在可能判处3年以上有期徒刑的认罪认罚案件中，值班律师享有出庭辩护权，在庭审中可以围绕案件事实、被追诉人选择认罪认罚程序的自愿性进行阐述，对检察机关提出的量刑建议作出全面分析，帮助法官进行法庭调查。
（三）
建立顺畅的程序运行机制
值班律师的角色定位与辩护权利予以明确规范后，为使得整个程序运行更为顺畅，需要从值班律师制度的启动机制与衔接机制两个方面提出完善思路。
1.完善启动机制
为进一步优化值班律师参与案件的流程，可以采取“零门槛”的强制启动机制，将值班律师介入案件的时间提前至被追诉人认罪认罚之前。值班律师需要向被追诉人解释认罪认罚从宽制度的内涵，告知相应的权利和后果，若被追诉人选择认罪认罚程序，则由值班律师继续提供帮助，在现场监督侦查机关的讯问行为，并承担后续一系列工作。若被追诉人拒绝适用认罪认罚从宽制度，但在后续司法程序又愿意认罪认罚，侦查机关或者司法机关应当立即通知值班律师与被追诉人取得联系。
2.明确衔接机制
首先要解决的是值班律师与普通法律援助律师的衔接问题，值班律师在参与过程中一旦发现被追诉人符合法律援助条件，则应当告知被追诉人可以申请法律援助，由其选择法律援助还是值班律师提供的服务，若选择法律援助，则值班律师应当阐明法律援助申请的程序，并且与法律援助律师做好交接工作。其次是要解决值班律师与委托律师之间的衔接问题。如果被追诉人自行委托了辩护律师，此时若值班律师已经帮助被追诉人进行了一部分流程，则表明其不再需要值班律师帮助，值班律师应当将前期调查的案件材料交予委托律师，加快司法进程。第三，当被追诉人对适用认罪认罚程序持反对意见时，则应当转化为普通程序审理，协助被追诉人做好程序转换工作。
（四）
完善值班律师相应配套制度
1.分类设定值班律师的有效参与标准
目前值班律师的法定履职标准是单一的“有效法律帮助”，没有针对不同职责设定不同的参与标准，这容易导致在评判值班律师工作质量时出现“一刀切”。分类设置不同的参与标准，能够帮助值班律师更合理地分配工作的时间经理，提升工作效率。在准辩护参与方面，由于对于被追诉人的权益影响最大，标准自然应当最高，值班律师必须充分阅卷、会见，对案件有全面、充分的了解之后，向被追诉人释明认罪认罚的性质和法律规定；在确保被追诉人自愿认罪认罚的前提下，积极参与量刑协商，并发表意见。在协助性参与方面，主要起到沟通、桥梁作用，值班律师帮助犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的，一般需要认定其符合法律帮助的条件，就可以为其转交申请。咨询性参与对被追诉人的权益影响也有限，要求值班律师的解答必须基于事实和法律，对于案件事实以外的一般性法律问题，可以不用阅卷；但如果涉及案件的法律咨询和程序选择建议，值班律师必须确保在充分阅卷和会见前提下提供相应法律帮助。
2.完善值班律师有效参与质量监督制度
质量监督对于发现案件问题、提升服务质量具有重要意义，应当加强并完善。值班律师参与过程中均应当接受质量监督。针对目前值班律师形式化的问题，从提升质量监督的科学化、精细化角度出发，可以从以下方面着手：第一，吸纳多元化的评估主体，尤其是发挥社会律师的同行评估与高校专家评估的作用；第二，细化评估指标，提升评估的量化、具体化，进而提升可操作性；第三。注重利用科技手段，建立法律援助案件质量控制系统，实现全程可追溯的动态监督。
3.健全政府购买法律服务制度
从市场化的配置资源方式考虑，应当进一步健全政府购买法律服务机制。所谓政府购买法律服务，是由政府利用财政资金，通过市场机制，按照一定程序，交由符合条件的社会法律服务机构、人员承担，由政府支付费用的制度安排。法律服务提供者履行义务的依据来自合同约定，而非行政指派；政府在其中是监管者、担保者的角色，有别于垄断者的角色。如此，值班律师可以免受来自政府内部行政从属关系的影响；政府也可以通过公开招标这种竞争机制来选择质量更优、价格更低的服务提供商。
4.探索建立公设辩护人制度
从行政化配置资源的方式出发考虑，可以建立公设辩护人制度。公设辩护人的身份应当是国家公职人员，并应当具有一定的专业化技能和司法实践经验，为符合条件的犯罪嫌疑人或者被告人提供刑事法律援助。从域外和我国已有的一些实践来看，公设辩护人具有辩护人和公务人员的双重属性。与辩护律师相比，在享有的辩护权利上并无区别，但其可以提供更为全面的辩护服务，同时又属于公务员正式编制，有固定工资，区别于值班律师的“办案补贴”，完全不受市场因素的干扰。因此，公设辩护人制度也被视为国家承担法律援助责任的直接体现。
5.优化财政支出方式和结构
值班律师办案补贴低是其法律帮助形式化的重要原因，由此，加大财政投入以提升薪资待遇似乎成了必然选项。诚然，我国法律援助投入和法治发达国家相比仍存在不小差距，增加法律援助的财政投入仍然需要重视和坚持。但同样不可忽视的是，我国法律援助经费增速近几年一直保持着高位增长的状态。法律援助的案件范围进一步扩大，财政负担也必将进一步加大。加之我国人口众多、区域情况复杂，发展的各项任务都很繁重，不能只寄希望于财政投入这种通过输入增量缓和矛盾的办法，更要从存量入手，优化法律援助经费支出方式和结构。应当采用“复合式”的案件补贴，值班律师既有固定的补贴，也会根据案件数量进行额外补贴。这样能够更好地平衡成本控制和质量保证之间的关系。除此之外还可以设置专门补助和奖金，面向全程提供以及经常提供法律帮助的值班律师，以提高其工作积极性。此外，我国法律援助经费支出结构也需要优化，加大对刑事案件的投入比例、精简机构，减少不必要的过程性支出。
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