来源：行政涉法研究
发布日期：2025年09月10日
【裁判要旨】
1. 行政协议的无效认定依据
行政协议的效力判断，应优先适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定（ 第七十五条 ），同时可参照《民法典》关于合同无效的规定（ 第一百五十三条 ）。若协议内容存在“重大且明显违法”情形，损害国家利益或社会公共利益，应认定为无效。
2. “ 招拍挂 ”是土地出让的强制性要求
《土地管理法》第五十四条及其实施条例第十七条、第十八条明确规定， 国有土地使用权出让 除依法可协议出让外，必须通过招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式确定使用者。任何规避“招拍挂”程序、变相减免土地出让收入的行为，均属违法。
3.“ 以土地换项目 ”“先征后返”的土地出让合同无效
行政机关以“招商引资”名义，通过“先征后返”“土地换项目”等方式变相减免土地出让收入，违反《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔 2006 〕 100 号）等强制性规定，损害国家土地出让收入和公共利益，属于重大且明显违法，土地出让合同应属无效。
4. 协议无效不适用解除制度
行政协议自始无效的，不存在解除问题。原告请求解除无效协议，缺乏法律依据，法院应直接确认协议无效。
5. 违约责任以协议有效为前提
协议无效则不存在违约责任。原告坚持主张违约责任的，法院应依法释明，告知其可变更诉讼请求为确认协议无效并主张损害赔偿。若原告拒绝变更，法院应驳回其诉讼请求。
6. 另行主张损害赔偿的权利
原告如因协议无效遭受损失，可另行通过法定途径（如国家赔偿或民事赔偿程序）主张权利，不属于重复起诉。
【裁判文书】
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（ 2024 ）鲁行终 114 号
上诉人（原审原告）济宁市某某供应链管理有限公司 ，住所地山东省济宁市北湖省级旅游度假区。
法定代表人杨某。
委托代理人闫甜甜，北京市盈科（济宁）律师事务所律师。
委托代理人夏凯，北京市盈科（济宁）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）菏泽市定陶区人民政府 ，住所地山东省菏泽市定陶区。
法定代表人刘某。
委托代理人张广举，山东陶城律师事务所律师。
委托代理人苏传林，山东陶城律师事务所实习律师。
上诉人济宁市某某供应链管理有限公司因诉被上诉人菏泽市定陶区人民政府 解除行政协议 一案，不服山东省菏泽市中级人民法院（ 2023 ）鲁 17 行初 134 号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明 ： 2022 年 1 月 27 日，原告济宁市某某供应链管理有限公司与被告菏泽市定陶区人民政府签订《项目投资建设合同书》，合同主要内容为：甲方菏泽市定陶区人民政府，乙方济宁市某某供应链管理有限公司。一、乙方在甲方境内化工园区投资建设危险品运输车辆停车场项目。二、乙方项目投资总额为 1000 万元人民币。三、乙方项目建设周期：项目建设自 2022 年 3 月 1 日起，至 2022 年 6 月 1 日建成，在施工条件允许的情况下，建设周期预计为 3 个月。四、土地。 1 ．甲方为乙方项目提供用地 34.33 亩，办理国有土地出让手续。 34.33 亩土地的实际用地边界和范围详见附图。 2 ．土地出让金由乙方按照土地评估价格全部缴纳，停车场验收合格后 10 日内，按照每亩土地高出 3 万元部分的金额标准，甲方一次性支付给乙方作为扶持资金。 3 ．办理土地污染状况调查和社会风险稳定性评估手续、报告编制、专家评审等费用由乙方承担。合同还约定了甲乙双方的责任、违约责任、合同修改终止解除的条件、方式、以及争议解决的方式等。
合同签订后，原告开展了部分前期工作，在菏泽市定陶区登记成立了某某（菏泽）物流有限公司，对约定的项目地表清障，进行了项目风险评估、咨询评估，对项目内进行了地质勘察，进行了项目设计，在约定的土地上进行了土方填垫（公证丈量为 114471? ，就地取土 7785.8? ，异地取土 3661.3? ，经评估鉴定费用 140376.17 元），现场安装了变压器一台等。
因涉案项目危险化学物品停车场是化工园区所必须的配套设施，涉及化工园区合格验收，至 2022 年 6 月停车场没有依约建成，被告相关工作人员与原告法定代表人杨某进行了微信联系（当时处于新冠防疫期间）督促，原告在微信联系时表示要建 66.9 亩。 2022 年 8 月 16 日，菏泽市化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组向被告发出督办函。 2022 年 8 月 26 日，定陶区自然资源局发布菏定自然告字［ 2022 ］ 22 号国有建设用地网上挂牌出让公告，被告工作人员专门将此相关信息向原告进行了告知，原告没有办理相关参加土地竞拍的手续。 2022 年 9 月 16 、 17 日，被告分别通过微信及ＥＭＳ向原告发送《〈项目投资建设合同书〉补充合同》及限期签订通知，就相关补充事项向原告发出要约，并告知原告如不能按期签订，《项目投资建设合同书》自 2022 年 9 月 19 日自动解除。原告没有表示同意。 2022 年 11 月 16 日，被告向原告发送了《关于解除项目投资建设合同的通知》，告知原告《项目投资建设合同书》自 2022 年 9 月 19 日解除，并告知原告收到通知后 7 日内与被告方洽谈、办理合同解除所涉事宜。因合同解除的有关事宜没有协商一致，原告提起本案诉讼，请求： 1 ．解除原、被告签订《项目投资建设合同书》； 2 ．被告赔偿原告各项损失暂定 350 万元。
另查明， 2022 年 6 月 2 日，被告委托山东省某某房地产资产测绘有限公司对原告在涉案土地上的土方及在建工程进行了测绘并由菏泽市曹州公证处予以公证。
原审法院认为 ： 1 ．关于合同效力。涉案合同是被告为完善其辖区内化工园区配套设施而与原告签订的招商引资合同，是被告为实现公共利益和行政管理目标而为，属于行政协议。法院审理行政协议案件，应当进行合法性审查，对于行政协议存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条、第十八条规定，建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得；但是，法律、行政法规规定可以以划拨方式取得的除外。国有土地使用权出让、国有土地租赁等应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［ 2006 ］ 100 号）第一条第三款规定，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，确保土地出让收支数据准确无误。对未按照合同约定足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。要完善制度规定，对违规核发国有土地使用证的，收回土地使用证，并依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。已经实施政府非税收入收缴管理制度改革的地方，土地出让收入纳入政府非税收入收缴管理制度改革范围，统一收缴票据，规范收缴程序，提高收缴效率。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（财综［ 2006 ］ ** 号 ** 年 12 月 31 日）也作了类似规定。根据以上规定，本案中，原被告双方签订的《项目投资建设合同书》约定“土地出让金由乙方按照土地评估价格全部缴纳，停车场验收合格后 10 日内，按照每亩土地高出 3 万元部分的金额标准，甲方一次性支付给乙方作为扶持资金。”实质上是在土地使用权出让前已约定土地出让金返还的方式排除其他竞买者，违反了公开公平出让土地使用权的原则。且双方约定的扶持资金直接指向土地出让金，亦损害国家利益，应属《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第四项规定的“其他重大且明显违法的情形”，该约定内容应确认无效。而项目建设前提必须是先取得国有土地使用权及其规划许可，由于上述关于土地出让金约定内容无效，其他相关约定便失去了基础，也使其他合同条款无法实施，无法实现合同目的，合同整体应一并确认无效。 2 ．关于原告 350 万元赔偿诉求。合同无效至始无效，不存在违约问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定，行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。第二十二条规定：“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”原审法院根据上述规定向原告进行了释明，原告书面表示坚持本案诉讼请求，拒绝变更，其诉讼请求应予驳回。据此，判决 驳回原告的诉讼请求。
济宁市某某供应链管理有限公司不服提起上诉 ，请求撤销原审判决并改判支持其诉讼请求。理由如下：原审判决认定涉案《项目投资建设合同书》无效，属于认定事实和适用法律错误。上诉人与被上诉人签订的《项目投资建设合同书》系双方真实意思表示，内容未违反法律的强制性规定，合法有效。《项目投资建设合同书》签订后，被上诉人始终未按照约定办理涉案土地“招拍挂”及出让手续，属于根本违约行为。《项目投资建设合同书》因违约行为导致解除，被上诉人应赔偿上诉人造成的各项损失。
被上诉人菏泽市定陶区人民政府答辩称： 原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求判决驳回上诉，维持原判。
本院对双方当事人进行了调查听证，二审查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为 ：本案的争议焦点为涉案《项目投资建设合同书》应否解除以及上诉人主张被上诉人违约给其造成的相关损失是否应予支持。
一、关于涉案《项目投资建设合同书》应否解除的问题。 解除行政协议应当以该协议合法有效为前提。如果行政协议自始无效，则不存在协议解除问题。因此，解除行政协议必然涉及对协议效力的审查。对于行政协议的效力判断，首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时行政协议作为体现双方合议的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为存在重大且明显违法情形的，该行为属于无效行政行为。根据《中华人民共和国民法典》第一百五十三条的规定，违反法律、行政法规强制性规定的民事法律行为无效，但该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。对于涉及土地占有、使用、出让等问题，《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条、第十八条规定明确规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，并且，除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。同时，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［ 2006 ］ 100 号）第一条规定，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。 本案中，上诉人与被上诉人签订的涉案《项目投资建设合同书》属于行政协议，约定的主要内容为，“乙方在甲方境内化工园区投资建设危险品运输车辆停车场项目土地。 甲方为乙方项目提供用地 34.33 亩，办理国有土地出让手续， 34.33 亩土地的实际用地边界和范围详见附图。土地出让金由乙方按照土地评估价格全部缴纳，停车场验收合格后 10 日内，按照每亩土地高出 3 万元部分的金额标准，甲方一次性支付给乙方作为扶持资金。”。上述内容实际是 以土地换项目，排除其他竞买者，规避“招拍挂”程序，并以先征后返的形式变相减免土地出让收入，违反了前述规定，损害了国家利益和社会公共利益，属于重大且明显违法的情形，应属无效。 原审法院认定上述内容无效将导致合同目的无法实现，故合同整体应一并确认无效，并无不当。上诉人主张涉案《项目投资建设合同书》合法有效，并要求解除合同，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
二、关于上诉人主张被上诉人违约给其造成的相关损失是否应予支持的问题。 也即，原审法院的裁判方式是否合法正当。 违约责任的承担应以存在合法有效的行政协议为基础。行政协议无效与行政协议解除将产生不同的法律后果。诉讼过程中，如果出现《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条规定的情形，人民法院应当将行政协议效力问题作为焦点问题审理，同时向原告释明继续按照原诉讼请求继续起诉的法律后果，避免由于认定行政协议无效而回避对违约问题的实体审理，径自驳回诉讼请求，避免由于法院认知和当事人心理预期产生差异造成裁判突袭。在人民法院已经履行释明义务后，原告仍拒绝变更诉讼请求的，判决驳回原告的诉讼请求。此时，如果原告重新起诉，请求法院确认行政协议无效的，法院依然应当受理原告的起诉，并不属于重复起诉。 本案中，原审法院经审查发现涉案《项目投资建设合同书》属于无效行政协议，故依据上述规定向上诉人进行了释明，上诉人书面表示坚持本案诉讼请求，拒绝变更诉讼请求，因此，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，符合法律规定。上诉人如认为涉案《项目投资建设合同书》无效给其合法权益造成损害的，仍可另寻法定途径进行救济。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费 50 元，由上诉人济宁市某某供应链管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱毅伟
审 判 员 马 红
审 判 员 李莉军
二〇二四年四月八日
法官助理 温贵能
书 记 员 马 英
