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来源：中伦视界

发布日期：2026年03月17日

2026年3月12日，《生态环境法典》正式颁布，政府生态环境监管迈入“法典化”时代。本文从环保督察制度入典、县级分局执法权法定、生态环境损害赔偿制度完善、监管依据“一法统管”四大要点展开解读，助力政府部门提升监管效能与依法履职能力。

作者丨 邹鲲高天鸽

2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称 《法典》 ），自2026年8月15日起施行。这是我国第二部以“法典”命名的法律，是对现有生态环境法律制度机制和规范的系统整合、编订纂修、集成升华。本文以政府监管视角切入，对法典亮点进行解析，以期为政府部门监管、执法等工作提供有益帮助。

要点一：环保督察制度科学“入典”，党规国法协调统一

党的二十大报告将“人与自然和谐共生的现代化”上升到“中国式现代化”的内涵之一，再次明确了新时代中国生态文明建设的战略任务，并特别突出强调责任追究及相应制度建设的重要性。生态环境保护督察制度作为一种综合治理方式，在我国五十余年的实践中不断纵深发展，从“专项督企”到“复合督政”再到“党政同责” [1] ，取得的成效有目共睹。但无论是2019年《中央生态环境保护督察工作规定》，还是2025年《生态环境保护督察工作条例》，核心制度依据始终处于长期依赖党内法规或政策文件规范的状态。为使制度定位不断适应我国生态环境保护现代化发展的大趋势，在已经取得的生态环境治理绩效和制度基础上，环保督察制度科学“入典”能够明确环保督察制度的“法律地位”，实现生态环境法治体系内部法治逻辑与政治逻辑的协调统一。

《法典》涉及生态环境保护督察制度共三条，其中第十七条明确督察实施主体，第二十八条明确制度定位、督察范围、督察结构，第二十九条明确被督察对象、督察整改、追责问责。三条规定构建起环保督察制度的基本框架体系，格局虽未重大变动，但就政府监管应对而言，中央与省级两级督察体制对权责协同、整改效能、法治规范均提出了更高要求，在全流程常态化监管、跨省（市）督察整改联盟、“回头看”闭环等方面均需提升效能，从被动应对督察转向主动对标法典、依法履职尽责是生态环境治理现代化的必然路径。

建议各级生态环境主管部门严格遵循《立法法》等各项规定，落实合法性审查及廉洁性评估制度。定期开展自查自纠工作，依法依规严格审批，坚决杜绝“先上车后补票”的审批方式。针对涉及生态环境的规划、设计方案等需要决策的事项，要经过技术领域、法律领域专家论证并形成书面意见，并积极公开征求相关民众意见建议，做到决策的科学化、民主化，不可盲目决策。同时，充分发挥政府法律顾问、公职律师与专业律师的作用，最大程度预防、控制并有效避开问责风险。

要点二：县级分局执法权法定，显著提升基层执法效能

《法典》第五十三条明确赋予县级生态环境分局独立的执法权，职权范围涵盖“现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚”。这是我国生态环境执法体制的重大突破，更是破解基层执法痛点、提升生态环境治理效能的关键举措，具有鲜明的实践导向和法治意义。

此前实行的环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，旨在通过解构县级生态环境主管部门的独立地位，以增强环境执法的独立性，减少地方保护主义的影响。但实践中，县级生态环境分局多作为市级生态环境部门的派出机构，缺乏独立执法主体资格，行政处罚等执法行为需以市级部门名义开展，导致“看得见的管不着，管不着的看不见”的治理错位，大量基层环境违法行为因审批环节繁琐、响应不及时而未能得到有效处置。现《法典》明确县级生态环境主管部门的独立执法权地位，生态环境主管部门需据此调整执法资源配置，优化纵向权力划分，强化横向综合执法能力。

面对《法典》赋予县级分局独立执法权的新要求，主管部门应据此调整执法资源配置，优化纵向权力划分，强化横向综合执法能力。能力建设方面，需聚焦基层执法短板，通过人才引进、在职培训、政府购买法律服务等方式，充实基层执法人员力量，提升执法人员的法律素养、专业能力和实操水平。制度规范方面，需结合本级实际，制定明确工作流程，健全法治审核、案卷评查等内控机制，防范执法风险。协同联动方面，在职责交叉领域，县级生态环境主管部门需与同级公安、市场监管、自然资源等部门建立联合执法机制，实现信息共享、案件移送、联合处置，破解跨领域、跨部门执法难题，推动生态环境执法工作规范化、长效化，真正把法典赋予的独立执法权转化为守护绿水青山的实际效能。

要点三：生态环境损害赔偿制度入典，生态损害期间损失及公益损失索赔常态化

健全生态环境损害赔偿制度是生态文明体制改革的重要组成部分，是破解“企业污染、群众受害、政府买单”不利局面的有效手段。2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》出台标志着生态环境损害赔偿制度的初步建立。2020年《中华人民共和国民法典》则将生态环境损害赔偿制度上升至法律层面，明确规定了生态环境损害赔偿责任。2022年《生态环境损害赔偿管理规定》进一步细化了程序规则。2025年初，生态环境部联合最高法、最高检等11家相关单位联合印发《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，旨在进一步提高生态环境损害赔偿工作的规范性和可操作性。前期探索试点等实践积累了一定经验，但在生态环境相关立法中始终未明确过“生态环境损害”的概念，也未从法律阶层明确生态环境损害赔偿制度的地位。导致执法司法实践中的生态环境损害赔偿行政磋商与生态环境损害赔偿诉讼、生态环境公益诉讼、海洋生态环境损害国家代表诉讼等工作的开展出现一定混乱。

《法典》在总则第二章第二节监督管理制度中 [2] 明确国家完善生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼制度，维护国家利益、社会公共利益。第一千零七十三条 [3] 中规定了赔偿权利人、磋商前置、提起诉讼的内容。值得注意的是，在有限的条款规定中，该条第二款仍对“检察机关对赔偿权利人索赔职权的监督机制”做了明确规定，这意味着生态环境损害赔偿将作为更加常态化的要求，各级政府需结合本地实际，制定生态环境损害赔偿实施细则，细化启动标准、索赔流程、赔偿方式、修复验收等具体规定，完善其与行政处罚、刑事追责、公益诉讼的衔接机制。特别是在县级生态环境分局具备独立执法主体资格的情况下，线索移交与任务分工亟待明晰。如何衔接同步推动应赔尽赔、全面赔偿的法定要求，作为权利人，履职自主性将面临更高的要求与监督。

要点四：监管依据“一法统管”，类案同罚的执法监管由繁趋简

原《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》等单行法众多，其他行政法规、部门规章、地方性法规和规章以及各类规范性文件大多基于不同管理目标、时期、领域分别制定，在法律依据繁复纷杂的背景下，法律适用成为生态环境执法领域的一大痛点，亦对执法人员的法律理解及专业性要求极高。实践中，积累了大量零散的执法解释、咨询复函等，为避免各层级规范性文件叠床架屋、竞合冲突等问题，《法典》对原有规范体系进行整合与制度创新。

《法典》将生态环境规划、生态环境分区管控（“三线一单”）、环境影响评价三大核心源头管控制度，上升为全领域通用的法定规则，明确生态环境规划的上位法效力，界定其作为各类专项规划、区域发展规划编制的前置依据，明确其作为建设项目审批、日常环境监管的法定前置条件，强化对生态环境敏感区域、重点领域的源头管控；同时规范规划环评与项目环评的衔接流程，明确二者的适用边界与协同要求。修改方面体现了一法统管的总体思路，排污许可、排污口管理、总量控制、约谈制度、突发生态环境事件应急等方面全要素皆进入“统管”状态；另一方面，该修改也体现了过罚相当原则，针对同一违法行为的不同情节、不同后果，罚则差异化明显，不仅新化学物质污染风险管控、电磁辐射和光污染防治等均纳入执法监管，放射性污染防治、环境监测数据造假等领域处罚标准也显著提升。

这些保留与修改对执法监管提出了更高的要求。第一，各级生态环境主管部门需全面更新执法权责清单，及时对执法依据进行“增、删、并、改”；第二，厘清与其他有关部门（如自然资源、林业、农业）在生态环境修复、农业面源污染等方面的监管职责，建立信息共享和案件线索移交机制；第三，梳理更新配套规范性文件，如不予处罚清单、裁量基准规定、“一案双查”规范、文书模板等；第四，重视新旧法适用及溯及力问题，对于相关法律适用规则等统一原则，充分发挥集体讨论及法制审核的作用；第五，重视个案调整问题，针对在办案件进行比对梳理，避免出现因法典出台而导致的个案明显不当问题。除此之外，执法人员还应当注意执法事项的多样性变化，增加碳排放数据核查、照明设施监管等新型领域的知识储备，充分利用监管的信息化、数字化、智能化条件，积极学习典型案例与实务经验。

《法典》的颁布实施，对政府监管工作提出了全新要求，既是规范监管行为、提升治理效能的重要契机，也是破解监管难题、防范执法风险的重大考验。相信各级政府部门的“环保铁军”必定将法典的法治刚性有效转化为监管实效，推动生态环境治理体系和治理能力现代化，更加筑牢生态环境保护法治防线。

[注]

[1] 张跃新,荆珍. 我国生态环保督察的法律规制研究[J]. 华北理工大学学报(社会科学版),2023,05:7-13.

[2] 第三十二条　国家完善生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼制度，维护国家利益、社会公共利益。

[3] 第一千零七十三条　违反法律规定，污染环境、破坏生态等给国家造成损失的，由设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构与责任人按照有关规定进行磋商，要求其承担生态环境损害赔偿责任；磋商未达成一致的，可以向人民法院提起诉讼。

前款规定的地方人民政府、部门、机构不进行磋商，或者磋商未达成一致且不提起诉讼的，人民检察院可以对责任人依法向人民法院提起诉讼。