来源：法学学术前沿
发布日期：2025年11月24日
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备案审查与合宪性审查衔接的困境与出路
作者：周航，湘潭大学法学院讲师，法学博士，武汉大学党内法规研究中心研究人员，从事宪法、党内法规研究。
来源：《华政法学》公众号。
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【内容摘要】
备案审查与合宪性审查是我国确保宪法和法律权威、保障公民权利、维护国家法制统一的主要制度。备案审查与合宪性审查有类似之处，但在制度基础、审查标准等方面存在不同，二者的差异和相同点构成了两种审查制度衔接的基础。实现两种审查的必要衔接有制度基础和实践需求，有助于从整体上发挥两种审查制度的效能，但实现两种审查衔接在制度和实践中均存在有待进一步解决的问题。两种审查衔接不畅会导致备案审查中发现的合宪性问题难以得到妥善解决，不利于形成确保法治体系统一的系统性机制。从两种审查的关系、提升审查监督的治理效能来说，应当在两种审查衔接中坚持集中审查的合宪性审查模式，树立不同审查主体协同共治的理念，并以沟通协商机制实现协同。在衔接的具体路径方面要明确审查机构对合宪性问题的认定机制、构建两种审查制度衔接的程序机制，并以合宪性审查机构审查能力的提升确保衔接实效。
【关键词】
备案审查 合宪性审查 审查监督 审查衔接
自1979年全国人大常委会对地方性法规、自治条例、单行条例的违宪、违法问题开展审查以来，我国备案审查制度开始逐步完善。实践证明，备案审查对于保障宪法和法律实施、维护法治统一、保障公民权利发挥了积极作用。全国人大常委会于2023年底颁布了《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》），首次以立法性决定的形式明确了备案审查的相关问题，从2017年开始，全国人大常委会法工委（以下简称法工委）每年均公布备案审查工作报告，可以看出备案审查在法治国家建设中的地位。从实际功能而言，备案审查已成为我国确保法治体系统一的主场域。
现行宪法确立了由全国人大及其常委会监督宪法实施的制度，并初步明确了宪法监督实施机关的职责。2018年修宪将法律委员会更名为宪法和法律委员会，并明确了该委员会在合宪性审查方面的职责。这就以顶层设计、机构改革和制度完善的方式明确了合宪性审查的制度定位和职责承担机构。《决定》第5条规定：在备案审查中注重审查法规、司法解释等规范是否存在不符合宪法的内容，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。该条确定了在备案审查中推进合宪性审查的要求。2025年的全国人大常委会工作报告指出：“推动备案审查与合宪性审查有序衔接。”
从相关规定和实践来看，备案审查与合宪性审查存在密切关联，二者在功能、运行方式、审查机构等方面有类似之处。这就引出有待解决的问题：备案审查与合宪性审查的关系为何，尤其是两项制度的差异，以及决定这种差异的关键是什么？两种审查制度如何协同发挥作用？目前的制度设计和实践做法是否能充分发挥两种审查制度的效能？实现两种审查制度能共同致力于维护法治体系统一和宪法法律权威的路径如何设定？基于上述问题意识，本文拟首先明确两种审查制度的差异，在前提上厘清两种审查制度的定位和功能预设；其次分析我国现有制度和实践中两种审查衔接的现状，对其中的问题予以检视；再分析两种审查衔接不畅可能引发的问题；最后基于两种审查制度的现状和审慎改革的要求，提出实现备案审查与合宪性审查衔接的可能路径。
一、备案审查与合宪性审查的殊异重述
实务界和理论界对备案审查与合宪性审查关系的认知在一段时期内处于“混沌状态”。实务人员编写的释义认为，“备案审查制度是一项重要的宪法监督制度，是宪法监督的重要形式”，但又认为“备案是立法监督制度的一个重要环节，是备案机关行使立法监督权的基础”。与将备案审查定位为宪法监督制度不同的是，有学者认为，“两种审查确实存在密切联系，但不应混为一谈”，因为“合宪性审查一定是关乎宪法层面的争议，因此其审查基准必须仅为宪法规范”。实务部门在其他著述中又认为“规范性文件备案审查制度是中国特色的立法监督制度”。因此，实现两种审查制度的衔接首先要对二者的关系有科学的认知，否则难以确保相关制度设计的针对性。无论从理论和实际功能层面对两种审查的关系有多少种理解，作为宪法和法律规定的制度，脱离制度的理论阐释难以使人们窥见相关制度的全貌、实践指向和可能的完善方向。因此，关键是要从规范层面对两种审查制度的规范依据、制度定位和相互关系等问题予以明确。
（一）备案审查与合宪性审查的制度依据
宪法和相关法律文本规定的差异从根本上决定了两种审查制度在功能指向、关系定位和制度完善路径等方面的差异。
1.合宪性审查的规范依据。我国《宪法》直接与合宪性审查相关的规定，是全国人大及其常委会监督宪法实施的职权，合宪性审查的内容主要包括审查机关、审查对象，并在其他规范中明确了承担合宪性审查职责的机构。监督宪法实施“就是由宪法赋予的有权威的国家机关，对国家的实施进行监督，主要是国家立法和其他重要国家行为是否符合宪法进行审查判断，并纠正违宪行为。”而合宪性审查的关键是判断立法和其他公权力行为是否符合宪法，就功能而言，合宪性审查是监督宪法实施的主要内容。现行《宪法》规定，宪法是国家的根本法，具有最高法律效力，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，这就明确了宪法的最高地位和宪法同其他规范的关系，而要保证这种地位必须有相应的机制和机关承担具体的职责。现行《宪法》基于新中国成立以来行宪的经验教训和全国人大的行动能力，将监督宪法实施的职责更多赋予全国人大常委会，具体职权包括监督“一府两院两委”的工作，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。这些规定“不仅为纠正违宪的规范性文件提供了依据”，还“解决了在全国人大闭会期间如何监督宪法实施的问题”。
在合宪性审查职责承担方面，全国人大常委会以立法性决定的方式明确了宪法和法律委员会承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督等工作职责。这就使我国合宪性审查同时拥有宪定机关和承担具体审查职责的机构，如此能在一定程度上避免合宪性审查权的虚化。现有规定虽然部分涉及合宪性审查的对象、审查标准和处理方式等，但总体来看，合宪性审查的具体规则还有待进一步明确，这也是实现两种审查衔接所要着力解决的问题。
2.备案审查的规范依据及内容。相对于合宪性审查来说，备案审查的相关规定更加细致，《决定》首次专门规定了全国人大常委会备案审查的事项，国务院和地方人大多数也制定了专门的备案审查规则。在法律层面较为系统的规定备案审查始于2000年的《立法法》，虽然该法的规定为“适用与备案”，但在具体内容方面包括了审查，并明确了审查后如何处理的举措。在审查方式方面，2000年的《立法法》在审查方式上仅规定了依申请审查。十届全国人大常委会第六次委员长会议修改的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》首次规定了主动审查方式，“审查工作开始实行依申请审查与主动审查相结合的方式。”2015年修改的《立法法》规定审查机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，主动审查正式成为法定审查方式。2023年修改的《立法法》规定可以进行专项审查，并规定要建立健全备案审查衔接联动机制。《决定》第10条规定探索联合审查机制，并明确了该机制的适用条件，由此形成了备案审查的五大审查机制。
在审查标准方面，备案审查也更加系统，具体包括违反政治性要求、是否符合宪法、违反其他上位法、违反适当性要求等，并且在备案审查中适当性标准的运用比一般的合法性标准应更加慎重，“必须达到‘明显’的程度才应纠正”。可见，备案审查的审查标准更加多样，几乎涵盖了可能作为审查标准的各个方面，且在部分审查标准中形成了梯度化的审查强度。审查标准的重合之处为两种审查的衔接提出了要求，因为合宪性审查机构具有唯一性，备案审查机构在发现合宪性问题之时无权作出处理，此时必须交由合宪性审查机构处理。
在审查处理方面，《立法法》规定了刚性的改变或撤销措施，也规定了柔性的“沟通协商”机制。《决定》第14条进一步细化和完善了纠正和撤销决定，包括确认相关规范违宪、违法，并要求制定机关限期修改或废止；制定机关自行完善或清理；予以撤销；作出法律解释等。这些规定构筑了较为完善的备案审查处理机制，且相关措施处于不断完善之中。
（二）备案审查与合宪性审查的异同
由上文分析可以看出，合宪性审查与备案审查异同并存，这种差异和联系也决定了二者具有衔接的可能性和必要性。明确两种制度的差异及其决定性因素是推进二者衔接的基础。
1.两种审查的制度性差异。从词意来看，合宪性审查是依据宪法进行的审查，所作出的结论也只能依据宪法，否则就无所谓合“宪”。而备案审查包括备案和审查两个方面，前者是指存档备查，意在了解相关规范性文件的情况，后者是对规范性文件的制定情况依照一定的标准进行的检验。单从词意可以看出，两种审查制度存在差异，如果没有差异就没有必要规定两种不同的审查制度，而且也会造成概念的冗赘。
从审查依据来看，两种审查制度存在不同，这种差异是两种审查区分的关键。合宪性审查的依据首先是宪法规定、原则和精神，虽然宪法精神高度抽象，但依然“要从宪法文本中推导、论证和引申出来”。当然，宪法文本不能涵盖一国政治和社会生活中全部的根本性规则，如有论者认为“在我国宪法实践中生成，并且持久地被尊重和遵循的实践规范是我国的宪法惯例”能构成我国宪法的渊源，在戴雪看来，宪法惯例虽能规制“君主及其大臣的日常行为，以及受宪法监督的其他人的日常行为，但根本不是严格意义上的法律”，宪法惯例要能发挥作用“得求助于法律”，因为对于惯例的违反“几乎就让犯事者直接陷入与法院和国王法律相冲突的境地”。且对于有哪些宪法惯例和如何认定宪法惯例也存在高度争议。因此，宪法惯例不宜认为能构成法律系统中合宪性审查的依据，如果有必要结合可能的惯例进行审查，应当结合宪法文本的规定进行。此外，宪法的规定需要其他法律加以落实，由此引出的问题是，直接调整宪法关系的宪法性法律是否可以构成合宪性审查依据。但是，如果认为合宪性审查的依据可以包括宪法性法律，那么也可以推导出合宪性审查的依据包括其他法律，因为普通法律的制定依据或内容直接来源于宪法，甚至在两个方面宪法都直接加以规定，此时也能构成调整宪法关系的法律，只是同宪法的关联程度存在差异，但这将掏空合宪性审查存在的根基。因此，不能认定宪法性法律能构成合宪性审查的依据，但在直接涉及宪法且依据宪法性法律无法得出结论时，宪法性法律可以在合宪性审查中扮演论证理由的角色。备案审查的依据更宽泛，包括宪法在内的所有上位规范，党的政策，甚至还包括非正式法律渊源。从官方公布的审查实例来看，直接涉及宪法或直接依据宪法作出审查的事项尚未出现，更多是依据宪法之下的规范性文件开展的合法性审查。
从审查机构来说，合宪性审查机构只能是宪法和法律委员会，有权作出终局性决定的机关是全国人大及其常委会，审查机关和审查机构均具有唯一性。备案审查的主体更广，也更分散，包括全国人大审查机构、地方人大审查机构、各级政府的审查机构，还包括乡镇人民政府对村规民约的备案审查等。部分领域的审查机构存在重合，这为两种审查的衔接提供了条件和必要性，也要求实现两种审查的必要分离，因为如果不加区分，会导致两种审查出现混同，不利于充分发挥两种审查制度的功能和妥善解决相关问题。
从审查机关的权力来源看，合宪性审查来源于宪法对自身最高法地位的确认和保障要求，全国人大及其常委会监督宪法实施的职责，以及民主集中制所内含的人大与其他国家机关之间产生与监督的关系，其权力直接来源于宪法。具体依据不仅包括宪法明示的“监督宪法的实施”的规定，也包括宪法对自身最高法律效力的宣示，这也决定了合宪性审查的对象不仅包括由全国人大直接产生的国家机关所制定的规范，还包括与全国人大在法律上不具有直接联系的主体所制定的规范和其他公权力行为。虽然现行《宪法》第100条和第116规定了备案，但“审查不是备案工作本身的内容”，备案与审查直接形成关联在一定意义上是普通法律对宪法发展的产物。备案审查的权力来源于下位法不抵触上位法、符合政治性及合理性等要求，审查监督权的配置取决于监督机关与规范制定机关之间的监督和领导关系，一般来说，审查机关与制定机关要么是上下级领导关系，要么是同一机关体系内的监督和业务指导关系，两种审查在此方面也存在差别。
2.两种审查的制度性关联。两种审查制度也存在密切联系，这构成了两种审查制度可以衔接的基础性条件。第一，在审查机构方面，合宪性审查职责由宪法和法律委员会承担，最终处理结果由全国人大常委会作出，备案审查由不同国家机关负责，全国人大常委会的备案审查由相关专委会和法工委承担，最终处理结果也由全国人大常委会作出。第二，在审查依据方面，两种审查均包括宪法，虽然在宪法和法律委员会成立后，协助合宪性审查的职责只能由宪法和法律委员会承担，但备案审查的依据也包括宪法，从推进合宪性审查和实现两种审查衔接的角度来说，将备案审查中的合宪性标准定位为对相关规范存在的问题进行全面审查，找出其中可能存在的与宪法相抵触之处为宜，也就是将备案审查中的合宪性审查定位为从备案审查向合宪性审查的过渡阶段。第三，二者在处理方式上类似，两种审查的处理方式均包括内部沟通、协商、提出书面审查意见和最终的撤销或改变决定。第四，从审查顺序来说，一般应当遵循先合法性审查再合宪性审查的要求，原因在于下位法要符合上位法，下位法往往比上位法更加明确，适用下位法可以有效约束审查机关的裁量权，这也是禁止向一般条款逃逸的要求，因此，通常“只有在没有上位法或适用上位法的规定无法得出审查结论时，才需要直接以宪法为依据对规范性文件进行审查”，且“应当秉承谦抑、克制、慎重的原则，避免轻易作出违宪判断”。这也决定了应当在必要时由合法性审查转变为合宪性审查。第五，就两种审查的功能而言，维护宪法的最高法地位就是为了形成以宪法为统领的规范秩序，合宪性审查直接指向这一目标；作为备案审查依据的宪法之下的下位规范不得同宪法相抵触，所有下位规范均“可以从同一个基础规范中追溯自己效力的所有规范，组成一个规范体系，或一个秩序”。从逻辑链条来说，最终可以转变为维护宪法权威，两种审查在此方面有类似的功能，这也是两种审查制度有必要并且可能实现衔接的前提条件。
综上，备案审查和合宪性审查在制度目标、审查方式、审查标准、审查处理方式、实际功能等方面存在类似之处，这构成了两种审查衔接的基础。而审查机构、规范依据、机构职权及其权威性等方面的差异决定了不可将二者混同，在特定问题上应当实现衔接，以充分发挥两种审查制度的效能。
二、备案审查与合宪性审查衔接的规范依据及实践图景
作为两种法定的审查制度，二者在何种情况下应当衔接、衔接的路径等应有明确规定，但目前的法律并未明确。作为制度的具体表现形态，相关审查实践和两种审查的衔接状况也是我们认识二者衔接状况的窗口。
（一）备案审查与合宪性审查衔接的规范依据
目前并无关于两种审查衔接的具体规定，但从功能角度看，部分法律已经有所涉及，并逐步从笼统规定走向相对清晰。《立法法》第108条规定全国人大常委会有权撤销同宪法等上位法相抵触的行政法规、地方性法规，有权撤销省级人大常委会批准的违背《宪法》和《立法法》的自治条例和单行条例。《立法法》第110条、第112条和《各级人民代表大会常务委员会监督法》第42-43条规定的依申请审查和依职权审查也是如此，依申请审查的申请主体认为法规、司法解释同宪法或法律相抵触，或存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人大常委会书面提出审查的要求或建议；审查机构认为上述法规、司法解释同宪法或法律相抵触，或存在合宪性、合法性问题的，可以进行审查。《法规、司法解释备案审查工作办法》第20条规定，对被审查的规范性文件中涉及宪法的问题，审查机构应当主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见，并及时反馈制定机关。这就明确了审查机构主动进行合宪性审查研究的要求。
更明确的依据是《决定》第5条的规定，该条规定了在备案审查中推进合宪性审查的审查对象、审查依据、审查方法、纠错方式，以及以备案审查推进宪法解释工作的程序和如何把握宪法规定与精神等事项。根据这一规定，备案审查机构在审查中应当主动审查法规等规范性文件是否存在合宪性问题，如果发现被审查规范存在合宪性问题，则应当通过柔性方式督促纠正。这为如何在备案审查中推进合宪性审查，如何以备案审查撬动宪法解释等宪法保障机制提供了依据。
虽然上述规则并未明确两种审查衔接的程序、判断标准等事项，但结合审查机构职权、审查标准可以看出，在备案审查中有推进合宪性审查的制度空间和必要性。《立法法》等规定说明在备案审查中会遇到合宪性问题，且不能回避，但法工委和宪法和法律委员会之外的其他专委会并非承担合宪性审查职责的机构，这些机构在遇到合宪性问题之时无法律意义上的审查权，但可以对合宪性审查建议作初步审查发挥过滤作用，提出合宪性研究意见等。因此，在备案审查中如果发现合宪性问题，即便最终认定不存在合宪性问题，也应当由备案审查转变为合宪性审查。于此情形下，必须对备案审查中合宪性问题的认定机制和标准、衔接程序等事项作出明确，这不仅确保衔接能有据可循，也能避免因“明确性不足引发权力滥用风险”。
（二）备案审查实践中两种审查衔接的情形
在公开资料中并无合宪性审查与备案审查衔接的案例。虽然在备案审查中存在引用宪法规定论证的情形，但并未依据宪法作出审查结论。作为维护法治体系统一的制度，备案审查会涉及宪法问题，有些年份的备案审查工作报告还专列“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”“加强对合宪性、涉宪性问题审查研究”等章节。基于此，本文拟结合备案审查工作报告、规范性文件备案审查案例选编等材料分析备案审查实践中两种审查衔接的状况及类型。
1.仅涉及宪法规定、原则或精神。2018年的审查工作报告提到有全国政协委员建议对收容教育制度进行合宪性审查。法工委经审查后认为该制度的依据为全国人大常委会通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，全国人大常委会“制定该《决定》主要是为了补充修改当时的刑法和治安管理处罚条例的有关规定，制定程序和内容均符合宪法规定。”只是“随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进，特别是2013年废止劳动教养制度后，情况发生了很大变化”，故法工委“建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度”。2021年报告指出，有地方性法规规定行政部门为调查计划生育违法事实，可以要求当事人进行亲子鉴定，法工委经审查认为亲子关系涉及宪法规定的国家尊重和保障人权的要求，以及婚姻、家庭、母亲和儿童受法律保护，“亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定，属于公民基本权益，受宪法法律保护，地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容，也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施。”2023年报告指出，有的市辖区议事协调机构发布通告，对涉某类犯罪重点人员采取惩戒措施，对涉罪重点人员的配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制。有公民对此提出审查建议，认为这些限制措施实际上属于“连坐”，应停止执行。审查机构认为“连坐”规定“违背罪责自负原则，不符合宪法第二章关于‘公民的基本权利和义务’规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神。”2025年7月公布的案例中，法工委收到全国人大代表对五个城市出租汽车管理条例中关于从事出租汽车经营服务的驾驶员应具有本市户籍的规定提出的审查建议。审查建议提出，五个城市地方性法规以本地户籍作为出租汽车驾驶员准入门槛，构成就业歧视。法工委审查后指出，由于各地发展不均衡，一些地方根据户籍规定控制人口规模，具有合理性。但随着经济社会发展和户籍制度改革，依法纠正身份歧视等就业歧视体现了我国宪法平等权规定的时代内涵和精神。
2.同时涉及宪法和其他规范。2020年的审查工作报告多次提到合宪性问题。一是全国政协委员建议对征收民航发展基金进行合宪性审查，法工委认为民航发展基金不属于宪法规定的征收或征用，不存在与宪法相抵触的问题，但民航发展基金依据的是国务院文件和部门规章，与修订后的《预算法》的有关规定不符。二是有地方性法规规定，各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学。法工委认为这一规定与宪法关于国家推广普通话和国家通用语言文字法等法律的规定不一致。三是司法解释规定依照户籍标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金，有公民对此提出合宪性审查建议，认为计算标准不一致导致司法审判实践中出现不公平现象，与宪法规定的公民在法律面前一律平等，以及《民法总则》（现已失效）规定的平等、公平原则不符，法工委认为司法解释规定的赔偿标准“并不违反宪法规定的法律面前人人平等原则和民事法律规定的平等公平原则，具有一定的合理性”，但是，“随着社会发展进步，国家提出城乡融合发展，城乡发展差距和居民生活水平差距将逐步缩小，城乡居民人身损害赔偿计算标准的差异也应当随之取消。”2024年的报告提到，有的地方政府规范性文件规定因犯罪受刑事处罚人员不得享受最低生活保障政策。法工委经审查认为，“我国宪法第四十五条第一款中对‘中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利’作出明确规定；最低生活保障制度是实施宪法有关规定的一个具体体现，属于有关保障民生的兜底性制度安排；对于没有劳动能力、没有生活来源的各类人员，包括曾受刑事处罚人员中具有此类情况的人员，应当属于城乡最低生活保障覆盖范围的人员；如果将涉罪有关人员排除在城乡最低生活保障范围之外，与宪法有关规定的原则和精神不符，也与国务院有关行政法规的原则和精神不符。”
总体观之，备案审查的部分案例已经涉及合宪性问题，审查论证过程和审查依据要么列举宪法的规定，要么笼统说宪法原则和精神，还有的涉及基本权利的时代精神和内涵，也有的将宪法和法律等规范并列。但相关案例同在备案审查中推进合宪性审查的要求尚存在较大差距。
三、备案审查与合宪性审查衔接的问题检视
虽然备案审查与合宪性审查衔接已经有制度依据和零星实践，但既有制度存在不明确之处，相关实践也未能充分体现两种审查的区别，在公开的备案审查案例中即便涉及宪法问题，在审查依据和审查结论也未能体现合宪性审查特征。
（一）两种审查衔接的依据检视
在法律对合法性和合宪性审查不加区分的情况下，囿于合宪性问题可能涉及政治敏感性等观念和备案审查机构行动能力的制约，在处理涉宪问题时备案审查机构可能只进行合法性审查。因为包括法律之下的规范性文件较之宪法更为具体，更有利于审查机构开展审查，由此可能导致的结果是合宪性审查失去在实践中存在和发展的空间及必要性，更会使两种审查无法实现协同发展。
《决定》较之《立法法》有了较大突破，明确了在备案审查中如何对合宪性问题开展审查，也经由《决定》等规定可以进一步明确两种审查存在区别。但也有不足，首先，这一规定依然较为原则，其具体内涵和在备案审查中推进合宪性审查的程序可能有待在经验积累的基础上进一步完善，但相关规则不完善终究难以实现制度目标。其次，按照《立法法》和《决定》等规定，专委会和法工委负责审查工作，法工委负责对报送备案的全部法规、司法解释进行审查，专委会负责对其职责范围内的规范性文件进行审查，备案审查建议统一由法工委审查，专委会收到的审查建议应当转送法工委审查。法工委实际承担的审查职责更广，且法工委设有法规备案审查室专门承担审查职责，备案审查室已运行二十余年，审查经验较为丰富。于此情形下，法工委的行动能力较之专委会更强，但法工委并非法定的合宪性审查机构，这也会导致在备案审查中推进合宪性审查存在困难。最后，备案审查机构不仅包括全国人大的审查机构，国务院、地方各级人大常委会、地方人民政府均承担备案审查职责，《决定》只规定了全国人大审查机构在备案审查中推进合宪性审查，但其他备案审查机构职责范围内的规范性文件也可能存在合宪性问题，现有规定不利于两种审查实现全面衔接。
（二）实践中两种审查衔接存在的问题
作出一项审查决定（包括柔性处理方式）的完整过程应当包括审查主体、审查程序、说理过程、处理方式和作出处理的依据等。前述涉及宪法的审查案例并不符合这些要求，但可以为我们分析实践中的不足之处提供素材。
1.既有的审查多将宪法作为说理依据，而非审查依据。引入宪法可能是为了论证有关规范性文件具有正当性，避免作出违宪判断，这符合我国一般不作否定性结论的审查理念和实践。但这一做法会弱化宪法在审查中的作用，宪法在此情形下只作为合法性审查的支撑而存在，真正基于宪法的审查也并未展开，于此情形下也难以启动合宪性审查。
2.将合法性与合宪性混同。上述审查实例多数通过合法性审查也能加以解决，引入宪法可能造成两种审查的混同。如在处理《某自治区民族教育条例》关于使用民族语言文字教学的规定的审查中，法工委认为“宪法和国家通用语言文字法已经对推广国家通用语言文字作出明确规定，2015年新修订的教育法规定包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学，有关法规中的相关内容应予纠正。”从审查意见的依据来看，既包括宪法也包括其他相关法律，这就无法有效区分该审查的性质，在两种审查一并进行时也就无衔接的必要。
3.上述案例虽然涉及合宪性争议，但几乎均由法工委进行审查，公开资料中未能体现合宪性审查机构的作用。上述案例的实质为合法性审查，且在审查中也涉及宪法，在涉及宪法问题时若只有法工委的审查，相关审查结论的权威性难免存疑。基于机构职责的限制，法工委作出审查时可能会回避合宪性争议，其他审查机构基于层级和机构性质的制约，更可能会对宪法问题避之不及，即便作出审查，其正当性也会存疑，如果运用宪法进行审查，不仅超出了这些机构的职权和行动能力，也会突破宪法和有关法律的规定，这本身就与宪法的规定不符。如此也会导致即便有合宪性问题，也难以启动审查程序。
4.对于涉宪争议的说理极为简略。宪法说理和解释充分与否在相当程度上决定了对涉宪问题回应的效果，但现有审查中关于宪法的说理并不充分，有的在涉及合宪性问题的审查中只是罗列宪法的规定，还有的甚至只是说明相关争议涉及对宪法相关规定的理解，如2023年对“异地用检”问题的说明中，法工委明确该问题为“合宪性、涉宪性问题”，但在说明宪法依据时只是说“根据宪法和有关法律的规定、原则和精神”，具体涉及宪法的哪些规定并未明确。前述对司法解释和因犯罪受刑事处罚人员不得享受最低生活保障政策的审查也是如此，这一规定涉及宪法上的平等权，户籍等特定身份是否构成区别对待的理由，“平等权规定的时代内涵和精神”在不同发展阶段是否应适用不同的审查标准和强度，不同时期对平等权的理解和合理保护方式是否存在不同，对抽象的平等权规定必须明确其具体内涵才能开展有效审查。适用宪法时说理不充分终究不利于推进合宪性审查，对于合宪性问题如果仅列举宪法条文而不作充分说明，对于更为抽象的宪法原则和精神没有抽绎出其内涵，难以实现经由宪法说理推进基于宪法的审查的要求，也会导致合宪性审查无法实现精细化。
（三）两种审查衔接不畅的不利影响
确保两种审查制度同向发力、实现有序衔接，有助于构建更加严密和系统的审查监督体系，两种审查衔接机制不完善、衔接不畅会对我国审查监督的实效和推进合宪性审查产生不利影响。
1.合宪性审查难以实质性启动。保障宪法实施的方式具有多样性，但从比较法的视野来看，“作为宪法的保障制度而起到最为重要之作用的，便是违宪审查制度。”但在实践中“许多应当通过法律机制解决的宪法问题被过度政治化，从而压缩了法律化实施的空间”，也使“有权机关不敢作出具有法律效力的宪法判断”。唯有合宪性审查切实运行，宪法才能经由自身确定的纠错机制确保宪法能有效约束包括立法权在内的公权力，实现以法治化方式实施宪法。备案审查目前在相当程度上承担了维护宪法权威的职责，这也是将备案审查视为我国宪法监督制度的重要原因。但作为宪法监督最主要方式的合宪性审查权只能由全国人大及其常委会享有，宪法和法律委员会协助开展合宪性审查，其他审查机构不具有直接的合宪性审查权。只有真正基于宪法，并进行充分说理和对宪法作有效解释的合宪性审查才能确保宪法在维护自身权威时能实质性发挥作用。
虽然包括国务院部门在内的不同主体多次提起合宪性审查建议，但严格意义上的事后合宪性审查并未启动，自宪法和法律委员会成立以来，多是以对法律草案进行合宪性审查的方式确保法律的合宪性或进行合宪性确认。合宪性审查能否有效启动依赖于多种因素，但由于合宪性审查和备案审查的相似性，备案审查过程中能发现合宪性问题，若无有效的衔接机制，将可能导致审查监督只停留在备案审查层面，这无法实现在备案审查中推进合宪性审查的目标。
2.难以在区分两种制度的基础上完善相关制度。如果两种审查制度不存在区别就无须两套制度并行，否则就应当让两种制度在各自预设的轨道上运行，并在必要时实现衔接。将合宪性审查蕴含于备案审查中，并以备案审查代替合宪性审查，难以在解决实践问题的基础上推进合宪性审查制度建设，也会使合宪性审查成为非必需品。我国合宪性审查制度尚处于发展完善之中，如果没有实践需求，在实践中发现问题、总结规律，就没有动力推进合宪性审查制度走向完善。备案审查已经有较长时期的运行，能在实践中发现合宪性问题，实现两种审查的衔接有助于以实践需求推进合宪性审查，也有利于在总结实际经验的基础上推进合宪性审查制度进一步发展。合宪性审查的推进也有助于促进备案审查高质量发展，备案审查制度已经较为完善，实现更高水平的审查监督是我国备案审查制度发展的重点。此外，如果将宪法监督实施的重任都加诸备案审查之上，会成为备案审查不能承受之重，也不利于备案审查的发展。
3.无法形成确保法治体系统一的系统性机制。在我国，合宪性审查机关之外的其他国家机关也承担了确保所适用的规范合宪的职责。宪法实施监督也需要不同国家机关和法律实施机制形成合力才能充分发挥制度功效，如合宪性审查如果缺乏有效的宪法解释也难以充分发挥作用，因为“在所有经验领域当中（并非只有在规则的领域），一般化语言所能提供的指引是有限的，这也是语言固有的本质。”而合宪性审查与宪法解释存在天然的联系，也只有在合宪性审查实践中的宪法解释才更具针对性。如果能在备案审查中对涉宪问题开展审查，并阐明相关审查事项的宪法和法律依据，无论特定审查事项是否为真正的合宪性问题，均能在相当程度上撬动宪法解释。在无法经由衔接程序启动合宪性审查时，会导致结合具体事项开展宪法审查和进行宪法解释难以实现，此时无法形成系统性的法治监督体系。
即便认为备案审查能够发挥宪法监督功能，能以合宪性标准开展审查，也存在问题，备案审查由不同层级和不同类型的审查机关负责，“在多重审查中，审查内容和工作方式的差异极有可能导致不同的审查机构对同一规范的审查会得出不同结论。”此外，作为改革中的大国，地方可能会以探索性立法等方式突破现有法律的规定，对于此种情形，审查机构并未一概予以否认，往往认为地方的相关“规定属于在不违背上位法基本原则的前提下，根据具体情况和实际需要作出的规定，属于经济特区法规的权限范围，应当允许探索。”变通性立法在没有明确上位法依据之时，如果要论证其正当性只能依据宪法。基于合宪性审查依据和审查机构的唯一性，在备案审查中发现存在合宪性问题时，如果能实现两种审查的衔接就能实现更高层次的法治体系统一要求。
四、推进备案审查与合宪性审查衔接的前提和基础
作为两种不同的制度，合宪性审查和备案审查应当在各自的场域发挥作用。构建可行的两种审查衔接机制有助于形成整全性的审查监督体系。构建衔接机制首先要明确两种审查制度能实现衔接的基础，以及作为构建衔接路径基本指引的理念，总体来看，在推进衔接过程中必须坚持集中型的合宪性审查模式，协同发挥不同审查监督主体的作用，并以沟通协商机制作为推进审查衔接的工作方法。
（一）形成集中型的合宪性审查模式作为实现衔接的前提
由何种机构承担确保法治体系统一的职责取决于该国的政体、审查机构在国家机构中的定位，以及不同国家机构的行动能力。我国实行单一制，在央地关系中强调中央的统一领导；在国家机构中实行民主集中制，行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人大产生，对它负责，受它监督。习近平总书记强调“充分发挥人大在立法工作中的主导作用”“健全人大对‘一府一委两院’监督制度”，对其他国家机关备案审查活动的监督是健全人大监督制度的题中之意；由于审查监督决定着被审查规范的存废，属于广义的立法，这就决定了在审查监督过程中也应当发挥人大的主导作用。就我国多元备案审查来说，更有必要实现人大主导，由相对超然和更具权威的人大主导能在一定程度上协调审查标准，有助于落实人大的宪制地位和确保人大有效行使职权。
与合法性审查不同的是，合宪性审查的标准具有唯一性且在法律体系中具有最高性，基于民主集中制的要求和维护中央权威的需要，合宪性审查不仅要求人大主导，而且要形成集中的审查模式。因此，在合宪性审查中必须由单独且具有权威的机关作出审查。我国《宪法》规定全国人大及其常委会承担宪法实施监督职责，宪法和法律委员会承担合宪性审查职责，这就塑造了我国合宪性审查的集中审查模式。合宪性审查职责的落实需要有法定事由，中国特色社会主义法律体系已经形成，但基于社会情况的复杂性和人理性的有限性，即便在立法时充分关注到社会现实和宪法，也难免存在疏漏。宪法和法律委员会可以依职权和依申请进行审查，但无法完全掌握相关情况，备案审查的审查范围和审查标准具有广泛性，可以在审查中发现相关规范可能存在的合宪性问题，通过衔接机制能提升合宪性审查机构的信息掌握能力和对宪法问题认定的精准度。在两种审查的衔接中，必然涉及备案审查事项是否真正存在合宪性问题，此时即便是由其他审查机构审查的事项，人大审查机构基于其在解读立法原意方面的专业性、职权配备的完备性、依托于代议机关所造就的政治地位较高等方面的优势，也能发挥作用。
备案审查多是以科层制方式运作的机构承担具体职责，这有助于通过专业性的经验积累、明确的组织目标和上下级意志传输完成“非个人的功能性目标”。但如果备案审查机构依托自己的组织资源、信息掌控度、行动能力等优势，即便有衔接机制，也会导致合宪性审查机构的职责无法落实；或者即便人大有相应的行动能力和组织资源，但在信息不对称之时也可能使衔接机制异化为强化其他审查机构结论正当性的平台。在此情形下，集中的合宪性审查模式也难以贯彻，并会导致我国的合宪性审查难以实现充分发展。因此，必须在两种审查衔接中实现人大主导和集中审查，对于备案审查中存在的合宪性问题通过合理机制移交合宪性审查机构审查，在符合法定条件时，由全国人大常委会作出最终的撤销决定，以确保合宪性审查制度的刚性。
（二）推进不同审查主体协同共治作为衔接的基本目标
合宪性审查机关和机构具有唯一性，但这不是说其他审查机构在合宪性审查中不能发挥作用。从域外经验看，不同国家机关有权参与到合宪性审查和宪法解释之中，这一过程被称为协调性宪法对话，“不同的宪法实施主体通过参与合宪性审查对宪法问题进行沟通对话，解决纠纷，达成共识，维护宪法秩序，也可以避免宪法审查机关的专断。”这也是一部“正义的宪法是应是一种满足平等自由要求的正义程序”的体现。
一切国家机关均有保障宪法实施的职责，其他审查机构在法理层面也有协助宪法和法律委员会开展合宪性审查的义务，只是在此过程中必须坚持人大集中审查的模式。从提升审查实效来看，不同审查机构参与合宪性审查也是必要的，有效审查并非浅层次的文字对照，还必须对立法意旨、相关规范的实施状况、各地方的实际有充分了解，并对审查者的审查技艺、开展审查的意愿有较高要求。通过两种审查衔接开展的合宪性审查所具有的优势是其他主体提请审查或由合宪性审查机构主动进行审查所不具备的，特定机构主导下不同审查机构参与审查有助于充分解决各层面的社会问题，及时回应多元价值需求。
从我国国家权力运行来看亦是如此，我国不实行西方式的对抗性监督。在我国，无论是政策制定还是监督均体现了合作共治的理念，习近平总书记强调：“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”不同审查机构合作推进合宪性审查有助于提升审查质效。从国家机构职能分化和专业分工来看，在两种审查衔接中形成不同审查机构参与共治模式也有其必要性，我国的审查监督由不同机构体系负责，“当这些机构间因为某些偶然的问题而需要达成合作时，任何一个机构所遵循的运作规则都很难自然而然地成为合作多方共同认同的规则。”此时有必要形成不同审查机构合作共治的工作格局。党规与国法均已规定了备案审查衔接联动机制，该机制要求各审查机构在移交处理、征求意见、会商协调、信息共享等方面加强协作配合。基于两种审查的类似之处和衔接的要求，形成不同类型和不同层级的备案审查机构与宪法和法律委员会的衔接联动机制具有可行性，在审查事项移交处理、意见反馈、审查研究意见对接等方面形成联动。如此可以形成合宪性审查和备案审查协同共进、相互促进的工作格局，并提升我国审查治理的实效性。
（三）将沟通协商机制作为现实衔接的主要工作方法
改变或撤销是我国审查监督中的刚性机制和最终处理方式。实践中，“对于需要纠正的规范性文件，审查机关通过与制定机关沟通协商、向制定机关提出书面审查意见，大部分问题均能得到妥善解决。”内部沟通与协商符合我国非对抗性的监督模式，也使审查意见经沟通协商机制和制定机关的配合成为事实上的终局性意见，实现不同审查主体的协同共治和两种审查衔接应当贯彻沟通和协商为主的工作方式。
沟通与协商不仅是我国审查监督中解决问题的方法，也取决于审查现状。全国人大的备案审查职责由宪法和法律委员会与法工委承担，最终的决定只能由全国人大及其常委会作出，审查机构不具有完整意义上的审查权。法工委更加特殊，“工作机构可以认为是一种半职能性机构，它可以行使一定的法律职权，但不可以独立名义发布执行性的文件、指示和命令，它是为职能机构提供服务的。”2023年《立法法》修改之前，法工委的审查结论甚至只能被称为研究意见，而非审查意见，在职权上同专委会存在差别。审查机构的职权配置决定了其意见若要发挥作用，就必须取得其他机关的配合。《立法法》等规定，专委会、法工委应当加强沟通协作，遇有重要问题时可以共同研究和协商；并可以召开联合审查会议；也可以要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。这是不同审查机构和规范制定机关之间寻求共识，确保审查结论正确性的过程，因为“法律判决的正确性的衡量标准，说到底是判决过程对那些使公平判断成为可能的交往性论辩条件的满足程度”。沟通协商式的商谈在我国审查实践中能最大限度凝聚共识，并塑造公共理性。
备案审查机构在审查过程中向其他审查机构寻求帮助也是一种沟通，此过程中如果有相应的机制加以保障，就能有效提升备案审查的效能。就备案审查与合宪性审查衔接来说亦是如此，这种衔接不仅是将备案审查中的合宪性问题交由法定机构处理，也包括备案审查机构在衔接中同合宪性审查机构的沟通、协商，提供自己对为何认为相关规范存在合宪性问题的看法，通过沟通协商机制准确认定是否存在合宪性问题和阐明宪法含义，也能为开展合宪性审查“脱敏”，避免以合法性审查取代合宪性审查，也能经由沟通协商机制使我国的合宪性审查成为汇聚和形成“公共理性的范例”。
五、备案审查与合宪性审查衔接的路径选择
在明确存在的问题和两种审查制度总体特征的基础上，应当在合宪性问题认定机制、衔接程序、合宪性审查机构能力提升方面有所突破，以确保两种审查能真正实现衔接。
（一）完善合宪性问题的认定机制
如上所述，决定合宪性审查与备案审查不同的要素包括二者的审查依据存在差异，两种审查衔接的前提是被审查规范存在合宪性问题，这也是《决定》第5条规定在备案审查中落实健全宪法解释工作程序，准确把握和阐明宪法规定和精神的要求。
1.以宪法解释（阐释）推进合宪性问题的认定。宪法和法律委员会开展的宪法解释和其他审查机构上对宪法的阐释和说明，是实现衔接的要求，且“法律解释也包括有监督的意思在内”。由于宪法规定的抽象性，这决定了由合宪性审查机构开展宪法解释乃必然之选。备案审查机构从职权、行动能力等方面看，并不适合开展依据宪法的审查，但审查中的解释指向相关规范的存废，尤其是结合我国的柔性处理机制来看，制定机关多数会自行决定相关规范的废止还是修改，此时，这种解释会对相关规范的存废和修改产生实质性影响。作为一种行使权力的行为，此种审查活动中对宪法的阐释定位为宪法理解更为妥帖。因此，备案审查机构在遇到合宪性问题时必须结合被审查规范所涉及的宪法问题对宪法的相关条文作出阐释，这一阐释虽无法律效力，但对于协同发挥不同机构科学确定宪法含义和提升合宪性审查质量具有积极意义，因为基于审查标准的多元性、法律和社会现实的复杂性，许多问题可能并非只具有单一属性，这就需要发挥不同审查机构的优势。宪法和法律委员会应当对经由衔接程序移交的合宪性审查事项作出宪法解释，通过阐明宪法含义认定是否真的存在合宪性问题。
2.沟通协商机制对于认定合宪性问题的价值和方法。沟通和协商方式在合宪性问题认定和准确理解宪法方面也有适用空间。规范性文件的制定本身就可能是直接对宪法进行阐释的过程，且不同的制定机关在本地区和本部门对于如何实现有效治理方面存在独特优势，规范性文件存在合宪性问题的原因包括制定机关无法准确把握包括宪法在内的上位法的要求。这也决定了以沟通和协商方式发挥不同审查机构的优势是精准认定合宪性问题的必然之选。在两种审查中，审查机构对同一问题可能存在不同的看法，在某些情形下，备案审查机构对问题的认定和解决更具优势，所以有必要建构在合宪性问题认定方面不同审查机构的协同运行机制。基于我国审查监督机制运行的特征和方式，可以考虑构建在审查衔接中合宪性问题认定的沟通和协商机制，搭建有效的沟通渠道，在两种审查衔接中实现常态化的信息交流，弥合不同审查系统之间的分野，形成合力。因此，应当明确衔接中沟通和协商的程序、主体、沟通所形成的意见如何对待等，如实地调研、要求备案审查机构说明情况、交换意见等程序机制，参与认定的审查机构，经沟通形成的意见如何发挥作用等。但是，沟通协商机制虽然能在相当程度上解决合宪性问题，但“‘沟通’与‘协商’的解决方式遮蔽了运作过程，未能以人民看得见的方式实现纠错效果。”因此，在经过沟通协商无法形成共识之时，应当由合宪性审查机构在综合各种信息的基础上作出判定，以确保在存在合宪性问题时能启动审查，并最终由审查机关作出刚性处理决定。
（二）构建两种审查衔接的程序机制
即便发现被审查规范存在合宪性问题，如果没有明确的衔接程序机制也难以经由备案审查启动合宪性审查。从两种审查制度的特点来说，这种程序机制主要包括两方面：一是，备案审查机构对合宪性问题的移交程序；二是，合宪性审查机构的接受程序。
对于备案审查与合宪性审查的衔接程序来说，首先是法工委与宪法和法律委员会的衔接。法工委承担了各种法规和司法解释的审查工作，从法规制定依据来看，制定机关享有较大自主权，行政法规的制定依据包括宪法，还可以根据全国人大及其常委会的授权决定规定本应由法律规定的事项；地方性法规制定主体可以在不同宪法等上位法相抵触的前提下，基于本行政区域的实际需要作出规定；经济特区法规等还可以作出变通规定；前述对司法解释的审查表明，其可能直接涉及宪法。因此，法工委应当将存在合宪性疑问的被审查规范移交宪法和法律委员会处理。具体程序包括法工委如果发现被审查规范存在合宪性问题，应停止审查，针对所审查规范的事实、制定依据、是否为变通规定、实施状况，以及法工委对相关宪法条文的理解等形成移送审查报告，移交宪法和法律委员会处理。其次是其他审查机构所发现的涉宪问题，如果是《立法法》第110条规定的国家机关作为审查主体，可以直接向宪法和法律委员会依照前述法工委的移交规则处理；如果是其他部门和地方审查机构，则应当层报中央备案审查机构，在中央备案审查机构审查后形成移交审查报告，送交宪法和法律委员会处理。
对于接收移送合宪性审查的宪法和法律委员会而言，其必须接受移送审查报告并展开全面审查。宪法和法律委员会在审查过程中认为移送合宪性审查的规范存在同宪法相抵触或合宪性问题的，可以向制定机关提出书面审查意见，也可以同移送审查的备案审查机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出审查意见。合宪性审查机构在审查过程中也可以自行或同其他相关的备案审查机构开展联合调研，以充分了解实际情况。当然，对相关规范性文件审查的沟通意见和审查意见必须以合宪性审查机构的名义作出。
此外，还必须建立公开和反馈机制。公开和反馈是实现对移送合宪性审查的事项进行监督和促使合宪性审查机构充分、依法履职的必要条件。公开和反馈机制主要包括：一是公开和反馈的对象，包括向移送机构反馈和向社会公众公开；二是公开和反馈的方式上，对于移送的备案审查机构来说可以通过内部程序反馈，公开可以通过中国人大网等网络平台、审查年度报告、审查案例选编等方式公布；三是公开和反馈的内容，移送进行合宪性审查的备案审查事项是否存在合宪性问题、认定的理由、认定的方式、最终的处理结果等。
（三）提升合宪性审查机构的审查能力
精准把握备案审查中的合宪性问题，推进合宪性审查依赖于合宪性审查机构的能力。“法政治上对宪法保障的要求，也就是对相应机构的要求”，因此，不仅应确保备案审查机构“能移送”，还要保证合宪性审查机构“接得住”“审得清”。党中央提出推进合宪性审查、成立宪法和法律委员会的时间均较短，如何有效落实合宪性审查机构的职责有相当多的问题尚处于探索之中。从我国合宪性审查发展和备案审查的经验来说，应当包括内部建设和外部建设两个方面。合宪性审查机构自身建设方面主要包括：一是可以成立专门的内部机构协助宪法和法律委员会开展合宪性审查活动，以专门人员的经验积累和审查技艺提升来确保审查效果；二是专门性机构虽然可以协助提升审查水平，但毕竟不等于审查机构本身，因此可以在宪法和法律委员会的委员中吸纳法学专家，尤其是有立法和审查经验的宪法学家，提升审查机构的专业能力和理论水平。
就外部建设来说，可以成立合宪性审查专家委员会。《全国人民代表大会组织法》为宪法和法律委员会成立专家委员会提供了规范依据，该法第36条规定各专委会可以根据工作需要，任命专家若干人为顾问；顾问可以列席专委会会议，发表意见；顾问由全国人大常委会任免。专家委员会并非审查机构的组成部分，其人员构成具有相对的独立性，这就“可以有效提升审查人员的多样性，通过民主参与和程序完善能起到适当去中心化的作用，进而实现对审查活动的监督”。
就合宪性审查专家委员会发挥作用的方式来说，可以考虑从以下两方面入手：第一，基于审查事项的特殊性，在处理移送合宪性审查事项中，必须有专家委员会参与；第二，在说理论证方面吸收专家委员会的意见，通过专家委员会提供专业意见，能在一定程度上提升合宪性审查的说理论证水平和审查能力。
六、结语
实现不同审查监督机制协同发力，是推进合宪性审查和确保备案审查高质量发展的必然之选。形成两种审查制度的衔接有助于明确合宪性审查的推进路径，避免将合宪性审查置于备案审查之中，且能经过备案审查的“预审”和“过滤”为合宪性审查减负，避免在合宪性审查机制有待健全和审查机构的审查能力需要进一步提升之时涌入大量审查事项，为制度的逐步完善提供准备时间。因此，在后续的制度完善中，立法者应当明确两种审查的区别，制定具有可操作性的衔接规则，审查机构在实践中也应当提升自己的审查能力，仔细甄别合宪性问题，为实现两种审查衔接提供实践经验。