来源：上海市法学会 东方法学
发布日期：2025年09月11日
当前电子商业汇票业务持续发展的背后隐藏着与融资性票据混同发展的监管危机，根源在于未厘清电子商业汇票的“融资功能”与融资性票据的法律属性。央行为了促进电票流通制定了“224号文”。经过对其中“审查豁免政策”这一资信监管规定的审视与研究，可以发现该规定将使电票异化为融资性票据，且与原银保监会的监管立场及票据法相冲突。故应厘清电票的债权属性，坚持真实交易关系原则，补足对真实票据理论的认知偏差，借鉴国际票据信用评级体系，发挥票交所的信息整合功能，建立专业的第三方票据信用评级机制，并明确票交所在电票监管中的定位。
引言
随着《电子商业汇票业务管理办法》的颁布实施和电子商业汇票系统（Electronic Commercial Draft System，简称ECDS）的投入运营，电子商业汇票（简称“电子票据”或“电票”）逐渐成为企业间支付结算的常用金融工具之一。根据中国人民银行（以下简称“央行”）发布的《2022年支付体系运行总体情况》和《2022年金融市场运行情况》票据领域数据，我国票据业务量总体保持下降趋势，商业汇票业务量与ECDS业务金额持续增长。2022年，全国共发生1.01亿笔票据业务，交易金额为98.14万亿元。2022年商业汇票签发、背书、贴现、交易、再贴现业务规模合计突破190万亿元，较2021年增长了15%以上。2009年至今，电票覆盖率已达99%。ThomasK.Hahn提出，无纸化的商业汇票优势显著，不仅会大大降低票据发行成本，消除证书交付和验证费用以及信使未能按时交付证书的风险，而且会减少商业票据的非同步发行和赎回而产生的日间透支问题。
我国最早规定电票业务监管的规范见于2009年10月《电子商业汇票业务管理办法》。2011年6月，原银监会发布《中国银行业监督管理委员会办公厅关于银行承兑汇票业务案件风险提示的通知》，强化对票据资信的严格监管。2016年ECDS投入运营后，央行为充分发挥ECDS和电票业务优势，颁布了《关于规范和促进电子商业汇票业务发展的通知》（简称“224号文”）《票据交易管理办法》，要求增设电票业务，强化对电票业务的监管，但两文件均简化甚至直接取消对电票贴现环节真实贸易背景的审查，即提出“审查豁免政策”。2023年1月1日《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理办法》正式施行，我国电票业务监管制度逐步完善，一些重大业务风险得到有效监管和治理。但监管部门对电票资信的监管规定不协调，具体表现在两大监管机构对于是否审查电票真实贸易背景产生不一致规定。
电票监管规定不协调易使金融机构及其他票据当事人在实践中产生混淆，为被监管主体带来监管套利空间，同时易使法官产生误判，从而出现“同案不同判”现象。因监管政策上的不协调而引发的大量电票追索权纠纷中，法院对于无真实贸易背景的电票的效力认定存在争议。江苏省高级人民法院再审认为，具有真实的交易关系和债权债务关系是票据流转之必要条件。而山东省高级人民法院再审认为，票据法第10条仅为管理性规定，只要票据双方当事人认可取得票据支付了对价即具有效力。审判实践中不同法院所持观点的不同将会对判决结果和票据当事人的利益产生影响。对于持票人在行使电票追索权时，是否需证明其取得票据的基础关系真实存在，主要有以下两种观点：一些法官认为基于票据的无因性与流通性，持票人通过连续背书方式依法取得票据的，票据权利即为合法，其与票据前手之间的真实交易关系、债权债务关系无需再证明。因为票据无因性由票据流通性所决定，票据经签发后，票据法律关系即与基础法律关系相分离，票据的基础法律关系独立于票据法律关系。另有法官认为享有票据权利是行使票据追索权的基础，持票人应举证证明票据是合法取得，与其前手的基础关系真实。在多头监管之下，央行与原银保监会未实现监管互恰与协同，由此引致套利空间，引发多起电票纠纷。
当前学术界对电票贸易背景审查等监管问题已进行大量有益探索，但对于“审查豁免政策”出台的原因、电票在我国当前及今后一段时间内应当适用的监管方法与监管理念等研究不足，产生误导司法实践、增加监管困难等后果。由于监管主体的职能分工不同，央行是在国务院领导下制定和执行货币政策、提供金融服务的宏观调控部门，原银保监会则负责实施统一监管、维护金融稳定、保护金融消费者合法权益，监管机构在监管政策的选择上难免出现偏颇。因此亟须揭示对电票实施“审查豁免政策”的根源及可能产生的后果，厘清电票监管的理论逻辑，并提出既能抑制监管风险又可促进电票流通的监管防范路径。
一、现实困境：对“审查豁免政策”之审视
《2022年支付体系运行总体情况》和《2022年金融市场运行情况》数据显示，商业汇票业务量和ECDS业务金额持续增长，在票据市场中显示勃勃生机。然而要实现电票的持续健康发展不能仅停留在繁荣的表象，内在风险的治理与防范更应引起重视。通过审视央行出台的电票“审查豁免政策”，能够发现该政策引发的一系列连锁反应，表现为电票监管政策的不协调、票据资信监管薄弱、监管机构职能缺乏联动性等问题，增加了票据市场主体的忧虑和监管资源压力。
（一）
监管规定不协调
1.资信监管规定不协调
电票监管标准的不协调，突出表现在央行与原银保监会对电票贴现是否应审查真实贸易背景的规定不一致，因此，全面强化金融监管成为我国新一轮金融体制改革的重要任务。我国票据市场对于电票的监管一直以来备受真实贸易背景的困扰，商业汇票业务作为一项支付结算工具，依附于贸易而产生，其承兑与贴现均须具备真实贸易背景。表1汇总了央行与原银保监会对票据流转的不同审查要求。央行主导电票业务推广，贸易背景审查是出于维护票据交易安全和金融秩序的考虑，考虑到严格审查电票承兑、贴现时的真实贸易背景可能影响交易效率，从而阻碍电票业务流通，故央行作出审查从宽及豁免之决定。“224号文”首次明确电票承兑可以简化部分材料的审查要求，电票贴现则可免除对相关合同、发票等资料的审查。因此不少金融机构将“224号文”对审核要求的简化视为票据承兑和贴现的最新要求，平移适用至其他供应链金融业务中。2016年以后，监管机构对因未严格审核贸易背景办理票据承兑或贴现业务的处罚层出不穷。在司法实践中，因票据基础关系不真实，或作为金融机构在办理贴现业务时，未按规定进行审查，而认定金融机构构成重大过失，无法获得票据权利的案例也经常出现。对于金融机构是否只需按照“224号文”的底线要求进行审核即可免责，在监管要求和司法审判中并未形成完全一致的理解和意见。
表1 监管机构对票据承兑及贴现的不同审查要求
央行规定的贴现审查豁免显然是为了开展电票贴现业务的权宜之计。但实际上该豁免规定在票据法中并无相应依据。这一豁免政策在实际执行中也极易使电票陷入纯融资性票据的模糊地带。而纯融资性票据是企业为短期融资而签发的融资性商业票据，其在我国票据法中至今未取得合法地位。
2.监管手段亟待更新
监管机构在对真实贸易背景审查的控制上缺乏有效手段。审查真实贸易背景的主动权由银行或企业掌控，监管机构的具体监管方式是在票据当事人开票时审查贸易合同，事后要求企业补备发票，贴现时也要求审查商品贸易合同和发票，并从合同、发票和电票三者的日期和金额之间的对应关系来控制贸易背景的真实性。但实际上，随着当前贸易结算方式越来越复杂，即使以上形式要件全部真实，也难以完全验证一笔票据交易背后基础法律关系的真实性。
上海票交所于2022年6月推出了新一代票据业务系统，该系统在功能上实现了票据等分化签发和拆包流转，引入企业信息报备、贸易背景登记、支付信用查询等多个板块功能，在ECDS与中国票据交易系统（CPES）基础上实现了迭代升级，尤其是新增贸易背景登记功能，印证了当前对票据审查真实贸易背景仍有其必要性与合理性。但新一代票据业务系统对于企业以张冠李戴的合同和发票应对银行审查，或编造虚假合同和发票，或用循环交易的办法来掩盖虚假融资等情形仍然无法做到全面防备，贸易背景审查的监管手段在多样化的监管风险面前略显无力。在我国票据信用建设有待完善的背景下，无法完全取消贸易背景审查制度在票据中的运用。故有必要构建一套既能保证票据交易安全，又能加快票据信用建设，并促进融资性票据在我国本土化发展的机制。
（二）
监管机构职能缺乏联动性
我国电票的监管体系为央地双层监管机制，以央行为主、原银保监会为辅的集中式票据监管模式。2022年央行、原银保监会发布的“4号令”明确了两机构对票据市场的监管责任。而央行与原银保监会之间却缺少政策互动与协同，如央行执行的宏观审慎政策只在中国人民银行法中得以规定，银行业监管法规中未见其踪影。2023年十四届全国人大一次会议通过了国务院机构改革的决定，在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局（以下简称“金融监管总局”），由金融监管总局统一负责除证券业之外的金融业监管工作，并承担起央行原有的金融控股公司监管权和金融消费者保护职责。新一轮金融监管体制改革之后，电票在国家层面的监管主体由“一行两会”变为“一行一局一会”，地方监管主体即地方金融监督管理局，监管模式变为以央行为主、金融监管总局为辅的集中式监管模式。
此次改革为进一步理顺职能、服务发展奠定了基础，但并未妥善处理好横向与纵向两个维度的监管协同缺陷。在横向监管层面，“一行一局”各自负责的宏观审慎管理与微观审慎监管之间的联动性备受考验，央行与原银保监会本就存在统计数据分散之壁垒，之后将更难触及金融机构的微观数据。并且央行的两大职责被金融监管总局吸收后，央行更加置身于金融机构监管之外，“一行一局”既未就金融消费者和投资者保护达成协同机制，在电票监管领域也未形成统一意见，对于电票资信监管规则未达成共识。在纵向监管层面，上海票据交易所作为全国统一票据交易基础设施，是依据央行批复设立的企业法人，也是为监管机构分担监管压力的重要角色，承担票据交易、登记托管、清算结算、信息服务和央行货币政策再贴现操作等职能。但票交所在法理上面临如何对外行使“管理”职责的问题。票交所自律管理规范的效力来源于央行的规章、规范性文件或批复，然而问题在于这一做法是否构成行政授权，票交所是否属于适格的被授权主体。票交所制定自律管理规范只是得到监管部门的许可，而这在事实上是缺少法理基础的，难以形成普遍意义上的规范拘束力。因此，要完善电票市场的监督管理体系，促进电票的长足发展，有必要梳理清楚包括票交所在内的监管主体的监管权来源、属性及边界问题。
综上，电票监管机构协同及其在监管政策上的选择问题共同导致了电票监管风险，产生监管套利空间。监管政策不协调的主要争议指向“电票承兑及贴现环节是否应审查真实贸易背景”的资信监管问题；监管机构不协同则主要指向“监管机构职能差异”的问题，央行基于电票贴现业务的开展而作出的审查豁免政策既与票据法等规范中的法理不契合，又与原银保监会的监管立场相违背。故有必要深度剖析央行采取审查豁免政策的根本原因，并提出防范电票监管风险的优化路径。
二、症结分析：“审查豁免政策”存在问题的原因
央行提出“审查豁免政策”的根本原因在于混淆了电票的融资功能与融资性票据的本质属性，外加监管机构在政策上的联合性和协同性不足，对真实票据理论的认知偏差，以及监管政策与监管理念的协同孱弱，使得监管机构制定的电票监管政策杂糅了部分融资性票据的监管色彩，从而极易引致监管套利空间。
（一）
对电子商业汇票本质的误判
1.电子商业汇票与融资性票据存在本质区别
商业汇票作为我国实体经济重要的短期支付工具和融资工具，具有较强的灵活性和流通性。电票面世后基本涵盖了纸质商业汇票（简称“纸票”）的全部功能，实现了签发流转的数据化，实体签章被电子签章所取代，人工传递也被互联网传输替代，电票的诸多特性突破了纸票时代的时空限制。王志诚教授认为，电票的签发、提示及付款，皆以电子方式完成，其存在形式、交付方式与纸票虽有形式上的差异，但其功能与纸质票据实无二致。在票据融资方面，电票比纸票具备更为优越和便利的条件。电票的无因追索特性、便利的电子化形态及成本优势使其成为天然的利用核心企业商业信用融资的理想工具，近年来得到了政策的大力支持。央行为拓宽电票在全国范围内的流通，活跃票据市场，鼓励中小微企业与民营企业的发展，下发的“224号文”以及《票据交易管理办法》均明确贴现申请人在贴现环节无须再提交发票、合同等材料。而原银保监会则严守票据法第10条规定，在电票流转中严格审查票据真实交易关系和债权债务关系。监管机构在监管政策上的不协调，使相关电票纠纷案件的解决一度陷入僵局。监管政策不协调的原因在于监管机构对电票与作为商业本票的融资性票据属性上的认知存在一定程度的混淆。
电票与融资性票据主要存在以下四个方面的区别：一、票据类别不同。电票属于商业汇票，融资性票据有广义与狭义两层含义，广义上是指商业本票、银行本票、商业汇票等有价证券，狭义上则仅指国际上通行的商业本票。二、电票具有同时存在的资金流和商品流，融资性票据仅有资金流，故对融资性票据的监管无须审查真实贸易背景，此为区分电票与融资性票据的主要依据。三、法律地位不同。票据法规定的票据包括银行汇票、商业汇票、银行本票和支票，且已先后在不同程度上实现了电子化，央行与原银保监会出台的相应规章制度间接承认了电子化票据在我国票据市场的地位。但作为商业本票的融资性票据在我国票据市场始终没有得到承认和接纳。四、本质属性不同。电票在本质上属于票据法规制的范畴，须受到票据法第10条约束。最易使人们产生混淆的是电票的融资功能与融资性票据的融资属性。受我国当前商业信用建设及政策法规影响，电票更多的是被作为一种支付工具，其融资功能体现在电票作为一种延期支付凭证，其签发和交付包含买卖和借贷双重法律关系，在电票替代货币清算债务过程中，卖方实际上向买方提供了一种短期融资。不过随着我国商业信用的完善，融资功能将成为电票未来发展的必然方向。融资性票据的实质是企业间的资金借贷，是企业以商业信用取代银行信用实现直接融资的途径，只包括借贷关系而不包括买卖关系。因此，电票的融资功能显然不同于融资性票据，审查豁免政策即采取了与融资性票据监管相似的办法，只审查借贷关系而忽视买卖关系。
2.对电子商业汇票的比较分析
美国的“商品融资券”即为典型的融资性票据，我国通常将其译为“商业票据”，但其不同于我国的商业汇票，是一种由公司发行、由发行人直接或通过交易商提供给投资者的无担保短期期票。商业票据是作为借款的替代品发行的，目的是满足发行公司的现金需求，其最初到期日通常为60天或更短。商业票据的购买者一般为银行（通常通过其信托部门或代表客户购买）、保险公司、养老基金和非金融公司，且须获得信用评级机构较高的信用评级。根据美国1999年12月颁布的《商业票据条例》，商业票据一词包括汇票和本票，在美国主要指本票。我国商业汇票与美国商业票据存在明显差异：第一，应用场景不同。我国的商业汇票主要被用于企业在商品贸易中的支付场景，美国商业票据应用于企业在金融市场上的融资场景。第二，对于票据市场商业信用发展水平的要求不同。美国商业票据作为一种无担保证券，具有较高的商业信用等级是对发行人的基本要求，而商业汇票则对于商业信用没有太高的要求。第三，面临风险不同。我国商业汇票基于商品交易产生，签发转让汇票的基础在于商品贸易关系，因而更加安全可靠，美国商业票据则是披着票据的外衣获取资金，又被称作“虚拟交易”票据，具有更高的风险。美国商业票据在性质上更接近于我国的证券。因此面对不同的风险程度，对其适用的监管标准亦不相同。美国等票据融资发展较成熟的国家和地区的票据法律制度不仅允许出票人通过签发票据实现延期支付，还能通过签发票据直接获取货币，即允许纯融资性票据的发展，且第二种票据融资方式已成为主流，融资性票据甚至直接导致其商业汇票走向衰落。
而在我国票据法律制度之下，出票人只能通过签发票据实现延期支付的方式进行融资。在我国中小微企业融资难、融资贵背景下，解决融资难的核心是机制问题，而落脚点在于商业信用体系建设问题。易先学认为，商业信用体系建设是彻底解决融资难问题的唯一途径。但当前我国存在商业信用环境管理薄弱、商业信用工具创新与选择困难等困境。多年来，我国商业银行的业务主要集中于贷款和票据两个信用工具，对于票据，尤其是商业汇票的主要职能是支付工具，只能算半个信用工具。而现在银行对票据进行融资时已出现颠倒混淆，到底是按“券”走“投资科目”，还是按“贷”走“贷款科目”，票据市场与监管部门、司法解释或会议纪要均有争议，商业银行也因此进行模糊创新。因此面对我国当前的商业信用环境，应尽快理清定性，并在此基础上加快商业信用工具的创新，为票据融资的发展道路奠定良好基础。除票据孕育及发展环境外，应当清楚地看到我国商业汇票与美国商业票据本质上的区别，若直接跟随美国商业票据的发展轨道，忽视我国经济发展环境及两个票据品种之间的本质差异，直接放宽或取消贸易背景审查制度，那么此类既非交易性票据、亦非融资性票据的“两不像”票据被创造后，对于我国电票的健康发展和融资性票据的创新将造成重大损害。
（二）
审查豁免政策与“真实票据理论”之间存在悖论
贸易背景审查制度源自“真实票据理论”，该理论由约翰·罗（John Law）首次提出，后来由亚当·斯密（Das Adam Smith）在其著作《国富论》中正式阐释。真实票据理论的内涵是银行只能用贸易背景真实的票据办理贴现。其认为，在办理票据贴现和融资业务前，只需要审查票据交易背景即可实现市场货币供应量和需求量的静态平衡。1995年我国票据法在制定时采纳了真实票据理论。真实票据理论是通过限制票据贴现，达到控制银行信贷扩张，防止通货膨胀的目的，使国家货币总量与社会产品的生产总量基本保持匹配。1997年5月央行公布的《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》（已失效）第22条充分体现了我国当时对真实票据理论的吸收与运用。但票据法并非以贸易背景审查制度作为其法制建设目标，坚持审查票据的真实贸易背景只是作为某一阶段的宏观管理目标。正如2022年11月出台的《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理办法》已将“票据贴现纳入银行信贷总量”的规定删除，印证了我国对票据的相关规定是动态适应真实票据理论的，而并非一成不变地将真实票据理论作为法治建设目标。
尽管真实票据理论最终未能成为主流学说，在宏观经济视角下该理论不会对整体货币供应产生太大影响，但真实票据理论在化解社会信用膨胀方面仍具有现实意义，在特定时期对于票据市场监管风险的防范仍具备积极参考价值。谨慎经营信贷业务、限制贷款、依真实交易放贷准则即产生于真实票据理论，在特定时期有利于规避信贷与监管风险。而电票仍然没有跳脱出传统票据属性，只是实现了形式上的创新和融资功能的增加，在性质上仍属于支付结算工具。在商业信用发展水平角度，电票与融资性票据相比仍属于较低信用等级的票据形态，在其发展到高级形态之前仍需受真实票据理论之影响和规制。尽管有学者考虑到我国融资性票据发展需求逐渐旺盛，票据流转时审查真实贸易背景会有碍融资性票据隐性发展，故认为票据已由支付工具转变为融资和信用工具。但此观点忽略了我国票据信用管控体系和评级机制发展薄弱的弊端，在缺乏一套完善的票据信用评级机制环境下贸然允许融资性票据涌入票据市场，将会导致大量监管真空，扰乱正常的票据交易秩序。
那么在电票承兑及贴现环节贯彻实施真实贸易背景审查，该审查是否会与票据的无因性相冲突？对于这一问题，学术界已经过较为充分的讨论并形成丰硕成果。基于票据无因性原理，票据的基础法律关系独立于票据关系。然而在实际的票据交易过程中，票据债权债务关系与票据关系的独立使得监管主体对票据债权债务关系的审查力度持续下降，不仅出现审查标准的不统一，还使得票据当事人在票据流转中面临的监管风险激增。因此，贸易背景审查与票据无因性原理之间的“冲突”或成为央行决定放宽贸易背景审查条件的因素之一。董惠江教授认为，依据文义解释，原因关系可以决定票据行为的效力，真实交易关系可以成为票据行为的有效要件。根据此观点，电票经审查若不具备真实交易关系，将直接使持票人丧失票据权利，那么将严重阻碍票据流通。相比之下，刘宏华提出的观点则更具合理性，贸易背景审查制度是基于我国的宏观管理目的，该审查要求属于行政管理范畴，实际上与具体法律关系中的票据无因性无关。在审查时即使票据不具有真实交易关系，票据当事人也仅违反相关行政管理要求，承担相应行政处罚后果，基于票据无因性原理，不会直接影响票据的效力，不直接发生票据法上的不利后果，在此情形下承兑人仍应无条件付款。要求审查真实贸易背景源于政府担心融资性票据使得汇票承兑与贴现业务脱实向虚而超常增长，货币信贷被虚增放大，增加金融系统的系统性风险而提出的监管要求。实践证明政府的担忧不无道理，尽管当前票据市场正在形成发展融资性票据的基础条件，且融资性票据在域外已展现出巨大发展优势，但我国尚未形成完善的发展融资性票据的市场条件，不可将融资性票据的审查从宽规则直接照搬至电票、模糊二者的本质属性，否则因此创造出来的不伦不类的“两不像”票据将对票据市场造成巨大创伤。
（三）
监管政策与监管理念协同不足
李双元教授等认为，法律理念是高于法律观念、法律表象和法律意识的理性认知形态，是对法律的本质及其发展规律的一种宏观、整体性把握和建构。票据监管是一种运用法律对票据市场进行有效调控和维护的手段，票据监管理念则是监管者开展票据监管工作的目的和行动指南，也是票据法律理念的重要体现。原银保监会的监管理念可以用“三管一提高”加以概括，监管的核心在于真实交易。尽管电票作为一项融资工具受到央行力推，为电票流通减少阻碍，但对于监管而言，票据的支付属性始终要高于融资属性。根据历史解释与目的解释，立法者在制定票据法时将票据的安全性置于流通性之上，不得将二者本末倒置。因此票据监管必须从源头出发，不忘初心、回归本源，采取一种在保证金融安全基础之上，能够促进票据流通的监管方式，同时与本次金融监管体制改革提出的统筹防范金融风险这一中心要求相呼应。“224号文”等却与监管理念存在一定程度的脱轨，审查豁免政策与强调真实交易的监管核心自相矛盾。审查豁免政策的本质是，使得融资性票据突破了其在政策上的约束，票据与商品贸易等实体经济脱钩，纯资金融通活动披上票据的外衣大行其道，逃避信贷管理，也为票据监管工作带来压力。
但不容忽视的是，票据法是在我国计划经济转向市场经济时期制定的，当时这部规范的特点是排斥市场而强调政府管制。目前我国票据市场亦采取较为保守的监管态度，强调中央垂直监管而遮盖了票交所的自律管理潜能。并且国际社会早已认识到包括票交所在内的任何金融市场基础设施运行的失败或缺陷都将对金融市场造成毁灭性打击，票交所的稳定性和法律保护需要上升至防止票据市场系统性风险之高度，足以证明票交所能够在票据监管过程中发挥举足轻重之作用。随着我国金融发展态势的日益复杂以及监管资源压力的增加，为保障电票的健康发展，有必要尊重市场发展规律，发挥票交所的自律管理功能。
三、完善路径：厘清电票本质属性并尊重市场发展规律
保障电票市场健康发展需要从厘清电票本质属性和尊重市场发展规律内外两个角度共同进行。首先对电票贴现行为的本质展开剖析，从电票作为支付工具角度出发，深层次分析我国电票贴现需要贯彻真实贸易背景审查原则的必要性。其次尊重国内外票据市场发展规律，遵循“先交易性票据、后融资性票据”的发展趋势，建设好专业的第三方票据信用评级机制和票据市场基础设施，为电票下一阶段的可持续发展铺平道路。此为从电票作为信用工具角度进行的考虑。
（一）
对电票贴现行为的本质剖析
由于我国票据贴现是带追索权的贴现，电票贴现行为并未使得电票的未来风险转嫁至银行，故电票贴现的本质并非所有权的转让，而是以电票作为还贷来源的信贷活动，是一种以电票收款权作为质押物的特殊借款行为。既然以电票收款权作为质押物，就需要查明该质押物的所有权是否真正属于“借款人”，又因电票在性质上更多的是被作为一种支付工具，电票贴现作为一种延期支付凭证，其签发和交付包含着买卖和借贷双重法律关系，故在贴现时需审查该电票的真实交易关系和债权债务关系。而融资性票据在实质上则是一种票据买卖，民间票据融资行为（或称“倒票”）即为票据买卖行为，是双方以未到期票据为标的而签订的买卖合同，票据背书转让标志着该买卖合同的结束。因此，电票与融资性票据存在本质上的不同，在制定相关监管政策时应当考虑其本质区别。
（二）
建立专业的第三方票据信用评级机制
票据信用评级是指由专业的票据信用评级机构对票据信用信息加以整合后，分析票据风险，最终以数据形式实现对票据市场主体偿还票据债务之能力水平的评估。在缺乏证明票据债权债务关系的相关合同、发票的情况下，可通过专业的票据信用评级机构对票据市场主体作出评估，达到缩减票据监管风险的目的，尽可能将相关风险控制在事前监管阶段。因票交所注重票据交易与票据生命周期，其提供的数据在广度与深度上不足，企业信用的深层次问题无法在票交所得到有效解决。因此应在票交所之外，将票交所及征信系统收集的相关信息加以整合，建立一个专业的第三方评级机构或平台，评估电票融资主体的信用等级，提供增量信息，以实现解决信息不对称、提高票据监管效率、降低票据融资方的融资成本的目的。
目前，中诚信国际、联合资信和大公国际资信评估有限公司是我国较为权威的信用评级机构。然而俯瞰整个中国金融市场，仅债券市场已形成较为专业的信用评级机制，票据信用评级制度尚未真正付诸建立。根据机器学习算法研究结果，以上三大信用评级机构出具的信用评级结果无法准确提供票据违约风险信息，票据信用评级质量与公信力有待考证，而国际信用评级机构提供的评级结果则更能反映违约风险。在美国，主要有三家评级公司对商业票据进行评级，同时它们也是国际三大评级公司，分别为穆迪投资服务公司、标准普尔公司和惠誉国际信誉评级公司。三大评级公司各有侧重，穆迪投资服务公司侧重机构融资，惠誉国际信誉评级公司侧重金融机构评级，标准普尔侧重企业信用评级。美国票据信用评级具有明确的规则，票据信誉要实现最高等级，则必须有大于一家的信用评级机构给出最高级别的评级。如果此条件得不到满足，那么该票据在信誉等级上就属于二级票据，发行二级票据须向投资者支付更高的利率。反观我国信用评级建设现状，三大评级机构不仅缺乏对票据信用的专业评级，而且根据原银保监会的规定，只有银行内部的信用评级结果才具有评级价值，外部机构作出评级结果对其仅具有参考意义，故商业银行通常选择内部自行评级。尽管ECDS增设了票据信用评级信息登记功能，但实际上很少有票据市场主体会主动将票据评级信息登记在ECDS，致使ECDS的这一功能丧失应有价值。
基于以上问题，可借鉴美国商业票据的经验，建立起独立于行政强制评级的专业第三方票据信用评级机制，并确立票据信用评级的相应规则和评级标准，避免商业银行内部评级机构对外部评级机构的孤立，树立起票据信用评级机构的市场公信力。同时可将此票据信用评级机构与票交所和征信系统联网，利用两大平台收集的信息数据消除信息鸿沟。对于票据信用评级机构的监管，可继续沿用票据法与商业银行法的规定，由央行和金融监管总局对票据交易过程实施监督，央行和证监会对票据信用评级事项享有监管权。票交所作为全国权威的金融市场基础设施，可由央行授权其相应的监管权限，
允许制定关于票据信用评级等相关事项的监管政策或其他规范性文件，以疏解央行等监管机构的监管压力，增强票据信用评级机制的公允性和权威性。专业的票据信用评级机制构建完成并投入实施后，不论监管机构之间出台的监管政策是否协调一致，也不论是否要求在电票承兑或贴现时审查真实贸易背景和相关合同、发票，若票据承兑或贴现方经过专业信用评级机构的评级，并在新一代票据交易系统中显示符合相应的评级标准，那么将有利于在事前避免或减少电票纠纷，降低电票领域的监管风险，同时增强商业信用，营造良好的票据信用环境，助力中小企业融资。
（三）
正确定位上海票据交易所
1.赋予票交所准公共管理权
要规范我国票据交易秩序，实现对票据市场的有序监管，首先要追本溯源，加强票交所的自律管理，构筑起票交所与监管机构的有机耦合监管机制，使票交所成为行政监管的重要补充，进一步释放监管效能。因此应首先统一我国票据市场基础设施，将票交所设定为全国票据交易唯一的金融基础设施。票交所的设立，成为我国进入电票交易时代的标志，其逐渐发展成为集我国票据交易、登记托管、清算结算、技术研发、产品创新等为一体的重要基础设施，相关票据交易信息愈加透明，票据市场交易愈加有序。然而在票据市场的监管方面，票交所并未发挥实际作用，其更多的是作为被监管一方，监管者一般是央行、原银保监会、地方金融监管局等政府主导机构，并未充分发挥票交所在监管者层面至关重要的功能。票交所在性质上属于企业法人，其作为依据央行批准而设立的公司制金融基础设施，以央行的规章或批复作为票交所自律管理规范的效力来源，其制定的自律管理规范需要央行的批准或备案才可生效。这一做法在法理上备受质疑，面临着票交所如何对外行使管理职责，票交所是否因此而获得行政授权，以及其制定的管理规范是否具有对世性和优先适用性等困难。
对于票交所是否属于适格的被授权主体而获得央行的行政授权。2016年《票据交易管理办法》第62条规定了央行制定的部门规章对票交所制定规则进行的授权。2014年行政诉讼法第2条第2款规定，“前款所称行政行为，包括法律法规、规章授权的组织作出的行政行为。”然而，规章授权的组织虽然实现了诉讼法上的身份确认，但在实体法上仍然不是典型的行政主体，票交所在此情形下获得的“授权”缺少充分的法律依据，其享有的制定管理规则的权力存在失范。关于票交所制定的管理规范的效力，在我国，有关票交所的设立、运营、监管等依据大部分来自央行的部门规章或批复，这明显与我国建设“法治市场”的要求不相符，同时也致使票交所在票据市场监管中的法律地位与权责不明确，其制定的管理规则的性质与效力更是难以确定。当票交所制定的管理规则与作为一般法的民商事法律发生冲突时，按照立法法第83条的逻辑，无法解释二者之间的关系，也无法确定票交所的管理规范具有优先适用的效力。
为充分发挥票交所的监管效能，构建与监管机构的耦合机制，需要对票交所的本质属性进行界定，确立票交所管理规范效力形成的法理基础。通过对现有金融基础设施属性的分析，可以得出我国票交所具有以下特征：第一，票交所与市场参与人具有相关协议，市场参与人之间无相关协议；第二，经央行批准设立；第三，由央行选任高级管理人员，经营行为的开展须经央行批准；第四，票据市场上不存在其他与之存在竞争关系的基础设施；第五，已采用现代科学信息技术实现了不受物理束缚的存在形式。票交所的法律组织形式只是为票据当事人提供了可供选择的范本，并不强求该组织形式究竟是否从事营利活动，非营利组织也能够采用公司制的组织形式。票交所在客观上承担着社会经济管理职能，故其性质应界定为“非政府公共组织”，因此，应当赋予票交所相应的准公共管理主体的法律地位，行使准公共管理权。有学者提出对行政主体的范畴进行扩张，使得非政府公共组织成为新一类行政主体，如此则无需考虑票交所是否属于适格被授权主体等问题。根据上述特征可知，票交所无论是在设立、高级管理人员的选任，还是经营范围，均与行政主体越来越相似，体现出浓厚的行政色彩，市场化色彩淡薄。故确认票交所的准公共管理主体地位、赋予票交所准公共管理权已初具法理基础，可以通过立法，确认票交所的自律管理权，认可其制定的自律管理规范的效力，协调自律管理规范与金融习惯，使其具备相应的法源地位。
2.发挥票交所的信息整合功能
随着大数据、数据仓库、分布式数据库等金融科技和票债分析模型、数据报表统计模型在票交所的运用，票交所具备了对其内部现有的票据交易系统数据信息进行整合处理的能力，充分发挥金融科技优势，为客户提供规范的数据统计口径、票据业务视图，在提高票据市场交易信息透明度和信息准确性方面的能力不断提升。根据票交所发布的信息，截至2020年底，中国票据交易电子化系统接入的会员机构超过3000家，系统参与者超过10万家，国有商业银行、城市商业银行、商业银行、股份制银行、财务公司、证券公司、保险公司等多种类型的金融机构，以及数百家资产管理公司、券商已参与到票交所的信息化系统。2021年5月，票交所拟将ECDS和中国票据交易系统合并，并进行全面优化升级，所有市场参与者都将完成新系统的接入。因此，在构建票据信用评级机构过程中，可利用票交所形成的信息优势，将评级机构与票交所、征信系统进行联网。票交所负责运营的票据信息披露平台对于信用评级机构的建设运行具有重要意义，信息披露平台能够为承兑人披露商业汇票承兑信息、承兑信用信息提供服务支持，为金融机构、持票企业或其他社会公众查询相关披露信息提供服务。规范的信用披露机制，有利于票据市场各相关方挖掘、分析信用数据，优化信用评级、信用风险防控等业务模型，降低中小企业的融资门槛。随着商业票据信用及票据数字化进程的发展，可以预见，票据信用评级机制将得到进一步完善，企业信用数据将得到进一步丰富，并形成企业信用信息大数据，更好地推动票据服务实体经济。
结语
票据市场作为从事短期融资业务或融资交易的金融子市场，对一国经济发展之影响举足轻重，如何对票据市场实现更加有效的监管，保护广大市场参与主体的权益是新一轮金融监管体制改革过程中关注的重点问题。事实表明电票对于广大市场参与者和国家有重要意义。针对此情形，在电票发展受阻之际，建立起专业的第三方票据信用评级机构和正确定位上海票据交易所显得尤为重要。然而，更为关键的是要厘清电子商业汇票的法律属性，以此作为衡量“审查豁免政策”等法律规范的基准，用以完善票据市场的监督管理体系。同时，防范电票监管风险并非一个完全孤立的问题，因电票具有无因性和融资功能，与融资性票据既有紧密联系又有较大区别，若不对其加以明确区分，则易因监管标准上的差异而增加票据市场监管困难以及引发信用风险，甚至迟滞融资性票据在我国的稳定发展。
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