来源：最高裁判指南
发布日期：2025年09月19日
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018） 最高法行申6904号
再审申请人（一审被告，二审上诉人）湖南省怀化市人民政府。
法定代表人雷绍业。
委托代理人彭小东，怀化经济开发区管委会安置房管理办公室法制信访科科长。
委托代理人林鑫，广东普罗米修斯律师事务所律师。
被申请人（一审原告，二审被上诉人）丁勇，男，1983年6月14日出生，汉族。
再审申请人湖南省怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）与被申请人丁勇确认房屋征收安置对象及行政补偿一案，不服湖南省高级人民法院（2017）湘行终343号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
2009年9月至2010年1月，因怀化经济开发区（以下简称怀化经开区）“一路一桥”项目建设，怀化市国土资源局怀化经济开发区分局与丁勇先后3次签订《收购（拆迁）房屋补偿协议》，对丁勇的房屋、碎石道路、生活用水池、水管等进行征收。至2015年2月2日，怀化经开区征收安置办公室对丁绍刚、丁勇等七户拟安置名单，连续进行了三轮公示。公告中规定安置对象必须同时符合下列三个条件：1.户籍在被征地集体经济组织；2.系该被征地集体经济组织成员，依法享有农村土地承包经营权利，参与被征地集体经济组织分配，在被征地集体经济组织内部享有权利并承担义务；3.有合法建房手续的住宅房屋被征收。其后怀化经开区认为丁勇系怀化公共交通集团有限责任公司职工，不符合安置条件，仅确定丁勇的父亲丁绍刚、母亲彭龚珍、姐丁慧、长女丁瑶、次女丁柯薇为安置对象。2015年6月25日，丁绍刚在怀化经开区拟定的《房屋拆迁安置协议》上签名确认。2015年6月29日，丁绍刚因丁勇房屋征收安置一事上访，怀化市信访局将此事转办给怀化经开区对此未作处理。另查明，经怀化市人力资源和社会保障局备案，丁勇与怀化公共交通集团有限责任公司签订劳动合同，期限自2013年11月15日起至2016年11月14日止，现无业。
湖南省怀化市中级人民法院（2016）湘12行初212号行政判决认为，本案为确认房屋征收安置对象及行政补偿纠纷。怀化经开区是怀化市政府的派出机构，虽是独立的机关法人，但不具备独立的行政主体资格。本案中，怀化经开区以自己的名义与丁勇的家人就房屋拆迁安置事项达成合意，是受怀化市政府的委托和总体授权而实施的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”且本案在开庭审理中，怀化市政府委托代理人自认确认丁勇是否为房屋征收安置对象的行政主体应该是怀化市政府，因此，怀化市政府具备确认丁勇为房屋征收安置对象并依法进行补偿安置法定职责，是本案适格被告。
怀化公共交通集团有限责任公司与丁勇签订的劳动合同系固定期限的劳动合同，该公司证明丁勇系不在编的“临时工”，可见丁勇的被征地集体经济组织成员身份没有改变，怀化市政府并未举证证明丁勇已经不享有农村土地承包经营权利，且不参与被征地集体经济组织分配的证据。同时，怀化市政府也没有提供丁勇系《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》第四十九条第（四）项规定中不予安置的情形，即“户籍在被征地集体经济组织的国家机关或企、事业单位的在编工作人员及离退休人员”，依据《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》规定可以确认丁勇为安置对象，怀化市政府拒绝将丁勇列入安置对象，不符合上述规定，故怀化市政府应依法正确履行对丁勇要求确认为安置对象的法定职责，并对丁勇依法进行补偿和安置。
综上所述，怀化××××区未履行对丁勇的补偿和安置义务，在丁勇要求依法安置的情况下，拒绝安置补偿，系不正当履行其应尽的义务，怀化××××区以自己的名义与丁勇的家人就房屋拆迁安置事项达成合意，系受怀化市政府的委托和总体授权而实施的行政行为，故怀化经开区拒绝将丁勇列入安置人员所产生的法律后果由怀化市政府来承担。怀化××××区拒绝将丁勇列入安置人员不符合《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》相关规定，依法应予纠正。丁勇的诉讼请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令怀化市人民政府在三十日内对丁勇要求确认为房屋征收安置对象并进行补偿和安置依法作出处理。案件受理费50元，由怀化市人民政府负担。
湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终343号行政判决认为，本案为确认房屋征收安置对象及行政补偿纠纷。怀化经开区是怀化市政府的派出机构，但不具备独立的行政主体资格。怀化××××区以自己的名义就房屋拆迁安置事项达成合意，是受怀化市政府的委托和总体授权而实施的行政行为，故怀化经开区拒绝将丁勇列入安置人员所产生的法律后果应由怀化市政府来承担，怀化市政府是本案适格被告。
本案双方争议焦点是怀化市政府是否应该履行对丁勇进行安置和补偿的义务。怀化市政府主张未对丁勇进行安置和补偿有事实及法律依据。怀化市政府认为丁勇不属于安置对象，丁勇有工作单位，且参加了社会保险，系《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》第四十九条第（四）项规定中不予安置的情形，即“户籍在被征地集体经济组织的国家机关或企、事业单位的在编工作人员及离退休人员”。但怀化公共交通集团有限责任公司与丁勇签订的劳动合同系固定期限的劳动合同，该公司亦证明丁勇系不在编的“临时工”，故丁勇的被征地集体经济组织成员身份没有改变，怀化市政府并未举证证明丁勇已经不享有农村土地承包经营权利，且不参与被征地集体经济组织分配。怀化市政府亦未提供证据证明丁勇属于其他不予安置的情形。故怀化××××区拒绝对丁勇进行安置和补偿缺乏事实和法律依据。综上，怀化市政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
怀化市政府不服二审判决，向本院申请再审称：（一）一、二审法院认为被申请人丁勇不属于国家机关或企事业单位的在编工作人员及离退休人员，认定事实和适用法律均存在错误，应予纠正。（二）怀化××××区已对丁勇要求确认安置资格的请求进行了处理，一、二审法院擅自变更丁勇的诉讼请求，属于程序严重违法，应予纠正。（三）丁勇不属于安置对象。征收安置补偿的实质是对无生活保障的被征收人给予安置保障，而丁勇系怀化市公共交通集团有限责任公司的全民制合同工，从2009年就参加购买了企业职工在职人员社会保险，属于是有保障的人员，丁勇不符合有关安置条件。综上，请求撤销一、二审行政判决，驳回被申请人丁勇的诉讼请求。
本院经审查认为，本案的争议焦点为怀化市政府是否应该对丁勇履行安置和补偿义务。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》精神，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。 但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力。也就是说，合法、有效且合理、适当的决定、命令或其他规范性文件，人民法院可以作为判断被诉行政行为是否合法的根据。对于集体土地与房屋的征收补偿安置行为，因目前不同地域存在较大差别，因此可以适用相关的地方法规及规范性文件。本案中，《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》系怀化市政府根据本地实际情况制定的规范性文件，内容合法、合理，不存在与上位法相冲突的情形，可以作为判断再审申请人是否应该对丁勇履行安置和补偿义务的根据。经查阅，该办法第四十九条第（四）项规定，不予安置的情形包括“户籍在被征地集体经济组织的国家机关或企、事业单位的在编工作人员及离退休人员”，按照通常理解，“国家机关或企、事业单位的在编工作人员”应限定于编制管理机构确定的人员编制范围，不宜作扩大解释。根据原审查明的事实，怀化公共交通集团有限责任公司与丁勇签订的劳动合同系固定期限的劳动合同，丁勇所从事的工作为驾驶岗位工作，该公司亦证明丁勇系不在编的“临时工”。因此，怀化市中级人民法院和湖南省高级人民法院认为丁勇不具有国家机关或企、事业单位的在编工作人员的身份，事实认定清楚，法律适用正确，本院予以支持。怀化市政府于申请再审阶段提交的证据，即怀化公共交通集团有限责任公司于2018年9月12日出具的《证明》，称“丁勇系该单位正式职工，自2008年11月1日至今一直在我单位参社保”，但该《证明》仅系怀化公共交通集团有限责任公司对其与丁勇签订的劳动合同以及丁勇在该单位参加社保的确认，不能证明丁勇系国家机关或企、事业单位的在编工作人员。综上所述，丁勇虽与怀化公共交通集团有限责任公司签订了劳动合同，但其属于被征地集体经济组织成员的身份没有改变，怀化市政府并未举证证明丁勇已经不享有农村土地承包经营权利，且不参与被征地集体经济组织分配，或者属于其他不予安置的情形。故怀化××××区拒绝对丁勇进行安置和补偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四条第一款规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。第五条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案中，因怀化市政府未履行对丁勇的安置和补偿义务，在丁勇要求依法安置的情况下，怀化市政府仍予以拒绝，属于不履行法定职责的行为，因此，一审法院认为，怀化市政府应依法正确履行对丁勇要求确认为安置对象的法定职责，并对丁勇依法进行补偿和安置，判决责令怀化市人民政府在三十日内对丁勇要求确认为房屋征收安置对象并进行补偿和安置依法作出处理，认定事实清楚，适用法律正确。二审法院以怀化市政府拒绝对丁勇进行安置和补偿缺乏事实和法律依据，驳回其上诉，并无不当。再审申请人主张人民法院擅自作出变更原告诉请的判决，属于程序违法，本院认为，行政诉讼制度设立的初衷在于解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。人民法院在审理行政案件时，应根据原告所提诉讼请求的实际性质，对被诉行政行为的合法性进行全面审查，并选择最为合适也能最大限度实现行政诉讼立法目的的判决方式。本案中，一、二审法院判决怀化市政府对丁勇依法进行安置和补偿，正是人民法院监督行政机关依法行使职权，实质性解决行政争议的职责所在。再审申请人割裂看待一、二审判决的事实认定、本院认为和判项部分，认为人民法院擅自作出改变原告诉请的判决，是对一、二审裁判文书内容及行政诉讼制度设立目的的曲解，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。本案中，怀化市政府不服原审生效判决，向本院申请再审，该生效裁判未经审判监督程序启动再审，应当予以执行。怀化市人民政府重新作出处理决定，以丁勇作为国企单位的正式职工，不具备安置资格为由，依法不能予以安置，虽然形式上符合（2017）湘行终343号行政判决维持的（2016）湘12行初212号行政判决的判项“责令怀化市人民政府在三十日内对丁勇要求确认为房屋征收安置对象并进行补偿和安置依法作出处理”，但关于丁勇是否具备安置资格的问题，怀化市中级人民法院（2016）湘12行初212号行政判决在本院认为部分已予以明确，即“依据《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》规定可以确认丁勇为安置对象，怀化市政府拒绝将丁勇列入安置对象，不符合上述规定。”二审法院对此予以维持。因此，在本案执行过程中，怀化市政府以丁勇不具备安置资格为由，再次拒绝对丁勇进行安置补偿，是以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，其实质是拒绝履行人民法院的生效判决。怀化市中级人民法院于2018年10月8日作出（2018）湘12执157号《结案通知书》，认为本案已经执行完毕，并对本案作结案处理，确有不当，本院对此予以指出。
综上，怀化市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回湖南省怀化市人民政府的再审申请。
审判长 刘艾涛
审判员 龚 斌
审判员 熊俊勇
二〇一八年十二月二十八日
法官助理徐超
书记员唐劲松
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第四条人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
人民法院设行政审判庭，审理行政案件。
第五条人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第七十一条人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第九十条当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
3.最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要
行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。