律师出具国有产权非公开协议转让法律意见书业务指引（2025）（试行）

来源：上海律协

发布日期：2025年11月26日    

来源：上海律协

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上海律协全新发布2025年新一批业务操作指引，由上海律协各专业研究委员会组织编制，以期为广大律师同行的执业提供宝贵参考。

其中，为指导、规范律师出具国有产权非公开协议转让法律意见书业务，维护国有资产安全，防范律师执业风险，保证法律意见书规范性、有效性和完整性等整体质量，上海律协国资国企专业委员会特制定《律师出具国有产权非公开协议转让法律意见书业务指引 （2025）（试行）》。

值得注意的是，指引并非强制性或规范性规定，而是旨在实际执业中为律师提供指导和帮助。

律师出具国有产权非公开协议转让法律意见书业务指引 （2025）（试行）

目 录

第一章  总则

第二章  适用范围与条件

第三章  工作程序

第四章  审查内容

第五章  法律意见书的规范管理

第六章  附则

第一章

总  则

第一条 为指导、规范律师出具国有产权非公开协议转让法律意见书业务，维护国有资产安全，防范律师执业风险，保证法律意见书规范性、有效性和完整性等整体质量，根据《中华人民共和国律师法》《律师执业管理办法》以及《中华全国律师协会律师执业行为规范》等法律、法规、规章及行为规范的规定，制定本指引。

第二条 本指引旨在对律师出具国有产权非公开协议转让法律意见书的执业行为提供建议和指导，并非强制性或格式性规定。

第三条 律师出具国有产权非公开协议转让法律意见书，是指律师事务所接受委托人就相关国有产权采取非公开协议转让的法律事务出具法律意见书的委托，指派律师根据委托人提供的基本事实陈述和资料，经调查核实，正确适用法律进行分析和判断，向委托人或其同意的第三方就其国有产权非公开协议转让有关具体法律问题出具书面专业意见。

第四条 律师事务所及其指派的律师应当对出具国有产权非公开协议转让法律意见书的执业行为进行利益冲突审查。律师事务所若接受委托，应当与委托人签订书面委托合同，明确双方的权利义务。

第五条 法律意见书的出具，应当遵循独立、客观、公正的原则。律师在开展本业务指引所规范的执业行为中，应当恪守律师职业道德和执业纪律，严格依法履行职责，根据委托人提供的资料和陈述的基本事实，依据法律法规规定进行客观分析与审慎判断，使其出具的意见具有客观性、专业性、合法性。

第六条 律师事务所及其指派的律师应当依据现行有效的法律、法规、规章及规范性文件出具国有产权非公开协议转让法律意见书，主要依据为：

（一）《中华人民共和国企业国有资产法》

（二）《中华人民共和国公司法》

（三）《企业国有资产监督管理暂行条例》

（四）《企业国有资产交易监督管理办法》

（五）《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》

律师在开展本业务指引所规范的执业行为中，应当关注出具法律意见书所依据的相关法律、法规、规章及规范性文件的制定、修改和废止情况，正确适用相关规定。律师发表法律意见所依据的与结论直接相关的主要法律、法规、规章及规范性文件应当在法律意见书中列明。

第七条 本指引所规范的法律意见书仅作为对国有产权采用非公开协议方式转让进行决策的参考意见，不能代替委托人的决策意见。

第二章

适用范围与条件

第八条 律师出具国有产权非公开协议转让法律意见书适用本指引。

第九条 本指引所称国有产权转让是指履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为。

国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：

（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；

（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；

（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；

（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

第十条 企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规对国有产权非公开协议转让另有规定的从其规定。国有产权转让原则上通过产权市场公开进行。当开展本业务指引所规范的执业行为时，律师应当对国有产权转让是否可以采取非公开协议转让方式进行审查，根据《企业国有资产交易监督管理办法》《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》的相关规定，可以采取非公开协议转让方式的情形如下：

（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；

（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式；

（三）涉及政府或国有资产监督管理机构主导推动的国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项，企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让，且对受让方有特殊要求的，可以采取非公开协议转让方式。

第十一条 主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业，不得因产权转让失去国有资本控股地位。

第三章

工作程序

第十二条 律师应当根据委托人的委托对出具国有产权非公开协议转让意见书所涉及的相关事项进行尽职调查。

第十三条 律师根据项目的实际情况，可以采取查阅文件、调取资料、询问（函证、访谈）相关人员、现场调查等方式相结合的方式开展必要的调查核实工作，并记录和做好书面工作底稿。出具法律意见书所依据的工作底稿等相关资料，应当独立建档。

工作底稿一般包括：

（一） 资料清单；

（二） 项目基本情况，包括委托人的主体资格文件、受托事项的名称、办理受托事项的起止时间、关键时间节点、阶段性成果等；

（三） 出具法律意见书的工作计划；

（四） 本指引第十四条所需审核的文件；

（五） 与相关人员的沟通记录，对委托人提供资料的调查核查记录、往来函件、现场勘察记录、相关人员书面承诺等；

（六） 律师事务所内部备忘录或第三方专业意见；

（七） 其他与出具法律意见书相关的资料。

上述调查资料应当注明来源。凡涉及律师向有关当事人调查所作的记录，应当由当事人和律师本人签名，并署明形成日期。如对相关事实的调查过程中，委托人仅作口头陈述而没有提供任何事实材料的，应当在法律意见书中予以载明并对结论意见设置相应的限定条件。委托人的书面承诺需加盖委托人公章。

第十四条 关于国有产权进行非公开协议转让的法律事务，律师一般需审核下列文件：

（一）转让方、受让方及转让标的企业的主体资格文件、股东名册、章程、基本证照情况；

（二）转让方、受让方和转让标的企业的国家出资企业产权登记表（证）；

（三）与产权转让有关的内部决策和决议文件，并审查章程及/或其他协议控制文件对可能影响有关决议效力的程序规定；

（四）现有其他股东是否放弃优先购买权的文件；

（五）转让标的企业的注册资本出资证明文件；

（六）产权转让方案，包含转让价格、方式、数量、受让时限及特别条件等；

（七）确定产权转让价格的依据文件；

（八）转让标的企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件；

（九）采取非公开协议方式转让产权的项目背景、行业及经济分析等文件情况；

（十）影响产权转让的职工安置、债权债务处置、产权转让收益说明等相关情况及对应文件材料；

（十一）产权转让协议；

（十二）国资监管机构批准文件或者相应国家出资企业审议决策文件，尚未取得上述文件的则应当予以说明；

（十三）涉及特定主管部门的审查意见；

（十四）其他必要的文件。

如上述文件因客观情况无法调查核实的，可以要求委托人对未经调查核实的重大事实或信息出具书面承诺。如发现委托人提供的资料或作出的陈述、承诺不实、有遗漏的，应当要求补正。

第十五条 对收集审核的资料和制作工作底稿中获得的信息，律师应当严格保守所知悉的国家秘密、当事人的商业秘密及个人隐私，以及其他尚未公开的信息和资料，但根据法律规定或监管部门要求或向政府部门报备的除外。

第四章

审查内容

第十六条 律师应当审查转让方、受让方的主体资格，确保转让方与受让方均为法律确认存续的主体，并对相关主体是否属于本指引第九条所称的国有及国有控股企业、国有实际控制企业类型进行审查，判断是否符合采取非公开协议转让方式的情形，并对受让方是否满足相关特殊要求进行审查。

第十七条 律师应当审查标的企业依法设立并有效存续情况。拟转让的国有产权应当权属清晰，不存在查封冻结、其他法律法规禁止或限制交易的情形。已设定担保物权的产权转让，应当符合《中华人民共和国民法典》等有关法律法规规定。产权转让需要特定行业职能部门进行前置审批的，应当取得相关审批。律师应当审查产权转让是否存在除法律法规禁止或限制交易外的其他约定限制条件。

第十八 条 律师应当关注拟进行的产权转让是否已由标的企业根据法律、规章及标的企业章程的规定履行通知义务，以及其他股东是否书面明示放弃优先购买权。

第十九条 律师应当根据产权转让价格的确认依据文件，审查采取非公开协议转让方式转让产权的价格不得低于经核准或备案的评估结果。以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值：

（一）同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；

（二）同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。

第二十条 律师应当审查各交易主体是否按照章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。律师应审查作出决议的有权机关是否适格、是否已满足法定出席人数、是否已获决策所需的比例同意，并对决议的效力出具明确的意见。

第二十一条 律师应当审查政府、有权批准的国资监管机构、负责审议决策的国家出资企业对所涉国有产权采取非公开协议转让方式的审议必要性论证文件及其他发展战略、可行性研究和方案论证文件，符合采取非公开协议转让方式的，应当根据情形的不同依法取得国资监管机构的批准或经过国家出资企业的审议决策。

第二十二条 对拟签署的非公开协议转让协议，律师应当审查转让协议是否符合法律规定，确保条款合法有效。律师应当审查产权转让文件包括交易主体、交易标的、交易价格、交割条件、交易方案及其他相关条款，并对交易文件发表法律意见。

第二十三条 如交易涉及反垄断审查等其他监管审批事项的，律师还应当审查相关审批结果情况。

第五章

法律意见书的规范管理

第二十四条 出具国有产权非公开协议转让法律意见书，通常应当包括如下内容：

（一）标题、编制的文号、目录（如有）及出具的主体；

（二）引言或首部（包括委托背景和目的、法律法规依据、律师的声明与免责事由、必要的简称定义）；

（三）审查内容所依据的基本法律事实；

（四）对审查内容的法律分析论证意见、潜在法律风险提示及建议；

（五）针对本次国有产权转让采用非公开协议方式转让的结论性意见及其他必要的法律意见；

（六）签署栏（应当由律师签字并经律师事务所加盖公章，署名出具日期）；

（七）法律意见书的附件（包括所依据的主要审查内容文件清单）。

第二十五条 律师在出具国有产权非公开协议转让法律意见书时，在结论性法律意见中不应当出现含糊措辞，所指向的结论意见应当明确。法律意见书的格式规范应规范文字用语及标点符号，文书应条理明晰。

第二十六条 律师事务所应当对法律意见书进行内部核查。核查内容应当包括法律意见书所披露的事实、所引用的数据、所依据的资料、所得出的结论、所引用的法律法规和规范性文件的时效性、法律意见书的格式规范、律师工作程序的完备性、工作底稿所满足的监管和自律要求等。

第六章

附  则

第二十七条 金融、文化类国家出资企业和上市公司的国有产权非公开协议转让，以及政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权非公开协议转让，国家另有规定的，依照其规定执行。

第二十八条 本指引由上海律协国资国企专业委员会起草，并非强制性或规范性规定，仅供本市律师参考，不应视为办理具体案件的法律意见或建议。

执笔人

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