来源：法律适用
发布日期：2026年05月01日
编者按
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编辑提示
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，要加强就业服务和劳动者权益保障，完善劳动就业法规体系。近年来，涉劳动者权益纠纷已经成为理论界和实务界共同关注的热点议题，实践中出现了较多新型问题和典型问题，时值五一劳动节到来之际，本刊特邀资深法官对当前审判实务中的疑难复杂问题进行解析，以期促推涉劳动者权益案件的裁判尺度统一，为加强劳动就业司法保障、有效保护劳动者权益提供智识参考。
吕长城
江苏省高级人民法院行政庭三级高级法官
2010年修订后的《工伤保险条例》（以下简称《条例》）第62条第3款规定：“用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。”这一条款的增设，标志着我国工伤保险制度从2003年《条例》第60条所确立的“未参保则完全由用人单位担责”模式，向“事后补缴、分段担责”模式的转型。立法机关旨在惩戒未参保行为的同时为用人单位提供纠错路径，既对违法单位予以惩罚，又不使工伤职工因单位责任而利益受损。[1]但问题也随之而来：何为“新发生的费用”？从参保时点的判断，到费用范围的界定，再到责任的切割分配，争议不断。从2003年《条例》第60条的完全排斥，到2010年《条例》修订增设补缴后分段支付规则，再到《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》[以下简称《意见（二）》]、《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（三）》[以下简称《意见（三）》]的逐步细化，规范体系虽在不断演进，但核心难题仍未解决——参保登记与实际缴费之间的时间差如何处理？“突击参保”能否享受工伤保险基金（以下简称“基金”）待遇？一次性伤残补助金究竟是历史债务还是未来费用？这些实践痛点，正是本文试图回应的主要问题。
一 、 “参加工伤保险”的时点审查
参保时点的认定是适用分段担责的逻辑前提。《意见（三）》第12条将“仅参保登记未依法缴纳工伤保险费的用人单位”与“未依法参保登记的用人单位”并列，共同纳入《条例》第62条第3款所规定的“用人单位”的范畴。[2]这一设定揭示了工伤保险法律关系成立与生效的双层构造，即参保登记属于依申请的行政确认行为，其完成标志着特定工伤保险法律关系的成立，用人单位据此产生按期缴费的法定义务，职工亦获得基金支付相关待遇的期待权；但法律关系的完整效力及基金支付待遇的现实法定义务，尚需以用人单位实际缴费为实质要件——唯有保费进入到统筹基金，才能形成风险共担的资金池。因此，用人单位仅办理登记而未缴费，尚不构成“参加工伤保险”。《社会保险法》第58条第1款规定的30日宽限期，是在承认登记与缴费存在时间差的前提下，为用人单位设置的合理准备期，其制度功能在于允许用人单位登记后在一定期限内完成缴费，使法律关系的效力可溯及参保登记之时，从而填补登记后、缴费前的保障“空窗期”。但宽限期的存在并不意味着登记本身即等同于“参加工伤保险”，而是为缴费完成后的法律效力回溯预留制度空间。这一标准的确立，为判断正常参保与事后补缴提供了基本框架，实践中需结合缴费完成情况、用人单位主观状态等因素进行实质审查。
从形式上看，30日的宽限期是法律赋予用人单位的合理期限，用人单位在此期限内参保并在社保部门规定的合理期间内完成缴费义务的，应当视为正常参保，基金也应支付全部待遇。例如，在李某诉某区社保中心给付工伤保险金案中，法院认为，因当地社保平台月末停止办理业务等客观原因，用人单位在事故发生后30日内完成线上参保，系正常办理，社保中心应支付一次性伤残补助金。[3]一般来说，正常参保应当具备以下特征：参保行为的普遍性（为全体职工统一办理）、参保时间的常规性（按既定缴费周期办理）、参保信息的对称性（办理时单位对工伤事实尚不知情）。
但需要关注“突击参保”的情形。若参保行为明显异常，比如事故发生后数小时内即为该职工单独加急办理，则其实质已非正常参保，而属于《条例》第62条所规制的补缴行为，此时应当“分段担责”。[4]因为30日宽限期是为用人单位办理社保登记提供必要的准备时间，属于程序性缓冲期，而非赋予用人单位在事故发生后选择性参保的“免责期”。例如，在某公司诉北京市平谷区社保中心给付工伤保险金案中，法院认为，职工于当日上午7时30分发生事故，用人单位于8时03分为其办理社保增员，综合参保时间与事故时间衔接紧密度、参保对象的特定性、用人单位办理时已知工伤事实等因素，该行为实质上属于“补缴”，基金无需支付一次性伤残补助金。[5]这一裁判规则在某公司诉佛冈县社保局给付工伤保险金案中得到进一步体现，法院认为，用人单位仅以办理登记未超过30日为由，要求基金支付补缴前产生的费用，理由明显不足。[6]
在具体审查时，应聚焦于行为动机的异常性、参保对象的特定性、信息状态的明确性等要素审慎甄别。最高人民法院在2025年第12期“行政审判讲堂”答疑中亦明确：“用人单位在发生工伤事故后、尚处于《社会保险法》第58条第1款规定的‘用工之日起三十日内’为职工办理参保登记并缴纳工伤保险费的，要结合案件的具体情形，考虑当地参加工伤保险与缴纳工伤保险费的政策规定和管理惯例、用人单位既往缴费惯例等因素，综合判断是否属于补缴工伤保险费的情形。”[7]
二、 “新发生的费用”的范围界定与责任分配
在确定参保时点后，必须对“新发生的费用”进行准确界定。《意见（二）》第3条首次明确“新发生的费用”的范围，即用人单位参加工伤保险前发生工伤的职工，在参加工伤保险后新发生的费用。这一划分蕴含着对工伤保险制度本质的把握，即基金支付的项目具有持续性、未来性，是对参保之后新发生风险的回应。但关于“新发生的费用”的范围认定，在实践中仍属疑难，深层次原因在于不同待遇项目的性质较为复杂。而要厘清责任，必须回归到各项待遇本身的法律属性，构建以费用性质为基准的分配体系。
（一）历史固化型债务与未来持续型费用的二元划分
1.“历史固化型债务”。此类待遇以工伤事故发生时点为权利成立时点，是对职工因工伤事故导致劳动能力不可逆损害的补偿，债权债务关系在工伤事故发生时即已确立。一次性伤残补助金是最为典型的代表。例如，在张某某诉奉节县社保局给付工伤保险金案中，法院认为，职工在欠费期间被诊断职业病，发生工伤的时间为职业病诊断之日，此前用人单位存在未按时足额缴纳工伤保险费情况，故一次性伤残补助金不应由工伤保险基金支付。[8]该裁判揭示了一次性伤残补助金作为“历史债务”的法律属性，后续劳动能力鉴定仅是对损害程度的确认，并不改变权利成立的时点。
目前，学界对于一次性伤残补助金是否属于“新发生的费用”仍存在不同认识。有观点认为，一次性伤残补助金若允许补缴后由基金支付，能够鼓励用人单位及时补缴。但更多观点坚持，基于基金的安全与公平，不应将历史债务转嫁于全体参保人。根据《条例》第35条至37条和第62条的规定，一次性伤残就业补助金和一次性伤残补助金均不属于“新发生的费用”。其中，一次性伤残就业补助金无论参保状态如何，均在劳动合同终止或解除时由用人单位支付；而一次性伤残补助金，在正常参保期间由基金承担，补缴后则由用人单位负责。[9]对此，《意见（二）》未明确将一次性伤残补助金纳入支付范围，正是基于该费用属于对历史损害填补的考量。
2.“未来持续型费用”。其是以参保后实际发生或状态持续为发生时点，此类费用对应于参保后新出现的治疗、康复或生活状态改变。认定费用“发生”的时间，原则上应遵循“法律要件成立说”，即以产生该项待遇的法律事实成立时间为准。各项费用的具体发生时点，需结合相关法律要件事实进行精细化判断，具体认定规则将在后文中进一步展开。
（二）用人单位法定固有责任的独立存在
补缴并不意味着用人单位责任被整体免除。用人单位的责任体系包含两个独立层面：第一，对“历史债务”的完全清偿责任，即自工伤发生之日起至法律认定的“参保时点”止，此期间所有符合规定的工伤保险待遇费用，应由用人单位独立、全额承担。为职工缴纳工伤保险系用人单位法定义务，而因其过错导致工伤职工无法申领工伤保险法定待遇的，应由用人单位承担相应赔偿责任。[10]第二，法定的、不随参保状态转移的固有支付责任，此类责任由《条例》基于劳动关系直接规定由用人单位负担，与基金支付并行不悖。主要包括：职工停工留薪期内的原工资福利待遇，五级、六级伤残职工的按月伤残津贴，劳动合同解除或终止时的一次性伤残就业补助金等。这些项目不属于《意见（二）》规定的基金支付范围，无论用人单位是否参保、是否补缴，均由其承担。
（三）特殊参保状态下的责任分配
1.中断缴费“空档期”的责任。一旦用人单位中断缴费，自中断次月起，工伤保险法律关系处于效力中止状态，期间发生的工伤费用原则上由用人单位承担，基金不予支付。但若中断系不可抗力等客观障碍所致，且用人单位在障碍消除后立即主动补缴的，法院可在确保工伤职工待遇足额支付的前提下审慎处理。例如，在某公司诉某县社保局给付工伤保险金案中，法院认为，公司主张因疫情防控导致交通管制无法及时参保，但职工发生事故的当天公司即完成报备，与其主张明显矛盾，故不予采信。[11]
2.未足额缴费的责任。该情形应遵循“支付与追偿相分离”原则，以有效保障职工合法权益。例如，在某公司诉深圳市社保局给付工伤保险金案中，法院认为，社保机构在已实际收取保费并据此建立起工伤保险法律关系后，即负有依法核付工伤待遇的义务，不能因用人单位缴费违法而直接剥夺工伤职工的待遇请求权；对于因缴费基数不足导致的待遇差额部分，应由用人单位向工伤职工补足。[12]
3.工程项目工伤保险“空档期”的责任。一般来说，因建设工程工期不确定，用人单位负有及时办理参保延期的义务。若因未及时延期导致参保出现“空档期”，相应待遇也应由用人单位承担。例如，在某公司诉某县社保中心给付工伤保险金案中，法院认为，用人单位作为风险预防主体，负有主动、及时维持保险关系连续性的法定义务，因未及时办理延期导致“空档期”的，相应待遇由用人单位自行承担。[13]
三、 类案审理的裁判思路
为统一类案裁判尺度，建议法院在审理涉及工伤保险“新发生的费用”的案件时，可以参照“四步审查法”审理裁判。具体而言：
第一步是参保时点实质审查。原则上以参保登记核准并实际缴费时间为初步时点，若遇30日内的事故后参保情形，则启动实质审查，综合审查以下要素：参保时间与事故时间的衔接紧密度、参保对象的特定性、用人单位办理时是否已知或应知工伤事实、当地参保缴费的管理惯例、用人单位既往缴费惯例等。在证明责任分配方面，若用人单位主张系“正常参保”的，应就其参保行为的合规性承担举证责任；社保经办机构主张构成“补缴”的，应就参保的异常性承担举证责任。
第二步是费用发生时点与范围审查。依据前文所述的“法律要件成立说”，法院应逐项审查各项费用的法律事实发生时间，并与参保时点比对，准确划定基金支付范围。具体认定规则如下：一次性伤残补助金以工伤事故发生时为发生时点，工伤医疗费、康复费等以参保后实际接受诊疗服务的时间为准，辅助器具配置费以劳动能力鉴定委员会出具的《配置辅助器具确认书》载明日期为准，生活护理费以生效鉴定结论确定护理等级之日为起点，一次性工伤医疗补助金以参保后解除劳动合同之日为依据。对于跨越参保时点的持续性费用，应按实际发生日期进行精细化分段计算。同时严格遵循《意见（二）》列举的基金支付范围，历史债务不得转嫁至基金。
第三步是责任切割计算审查。将各项费用发生时间与参保时点比对，实施分段切割：发生在参保时点之前的费用由用人单位全额承担，发生在参保时点之后的费用由基金支付，跨越参保时点的持续性费用应当进行精细化的分段计算。同时，需注意区分用人单位的两类责任：一是对参保时点前“历史债务”的完全清偿责任；二是停工留薪期工资、一次性伤残就业补助金等法定固有支付责任，不因补缴而转移。还需注意的是，法院对于上述责任的划分，应在裁判文书中明确阐述责任划分的时间节点及依据，实现责任表述的具体化、明晰化，避免笼统裁判导致后续执行困难。
第四步是追偿权与关联争议处理审查。对于因用人单位未如实申报缴费工资导致基金少收保费的情形，遵循“支付与追偿相分离”原则，即社保机构先行依法核付工伤职工待遇，对于因缴费基数不足导致的支付差额，可另行向用人单位追偿。对于因第三人侵权造成的工伤，用人单位支付工伤保险待遇后向第三人追偿的，追偿范围原则上仅限于工伤医疗费用；一次性伤残补助金、伤残津贴等待遇具有强烈的人身专属性，用人单位支付后无权向侵权第三人追偿。
四、结语
工伤保险“新发生的费用”的认定，核心在于平衡劳动者生存保障、用人单位违法行为矫正与基金安全运行的三重价值。本文提出的“四步审查法”——参保时点实质审查、费用发生时点与范围审查、责任切割计算审查、追偿权与关联争议处理审查，旨在为此类案件的审理提供递进式裁判参考。未来，司法裁判应当继续秉持穿透式审查理念，既防止用人单位转嫁违法成本，亦避免因过度严苛挫伤其补缴积极性；既坚守基金安全底线，又确保工伤职工获得及时保障。唯此，方能使补缴后“新发生的费用”的制度真正落地，推动工伤保险从“事后救济”向“事前保障”深化，在制度刚性中彰显司法温度。
注
释
[1]参见国务院法制办公室政法人力资源社会保障法制司、人力资源和社会保障部法规司、工伤保险司编：《工伤保险条例释义》，中国法制出版社2011年版，第156页。
[2]《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（三）》第12条规定：“《条例》第六十二条第三款中的‘用人单位’，指整体职工（或部分职工）未依法参保登记或仅参保登记未依法缴纳工伤保险费的用人单位。”
[3]参见河南省郑州市中级人民法院（2023）豫01行终739号行政判决书。
[4]参见红会、徐二海：《用人单位为职工办理参保登记的司法认定》，载《人民法院报》2023年10月19日第6版。
[5]参见北京市平谷区人民法院（2024）京0117行初67号行政判决书。
[6]参见广东省清远市中级人民法院（2025）粤18行终345号行政判决书。
[7]详见最高人民法院“行政审判讲堂”2025年第十二期答疑实录，载“行政执法与行政审判”微信公众号2025年12月28日。
[8]参见重庆市第二中级人民法院（2021）渝02行终35号行政判决书。
[9]参见朱佩佩、王科琴、孙倩：《工伤保险待遇纠纷案件的检察监督》，载《中国检察官》2024年第6期，第45页。
[10]参见周贤日主编：《工伤保险新法解读与热点问答》，中国法制出版社2011年版，第279页。
[11]参见青海省高级人民法院（2024）青行再13号行政判决书。
[12]参见广东省深圳市中级人民法院（2023）粤03行终1737号行政判决书。
[13]参见江西省吉安市中级人民法院（2025）赣08行终64号行政判决书。
文字编辑：刘昊
排版：赛音吉娅
策划：林 剑
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