来源：刑事法典
发布日期：2026年05月03日
敖 某与属地公安分局下辖派出所治安管理二审行政裁定书
XXX中级人民法院
行 政 案
（2023）鲁01行终311号
上诉人（原审原告）敖某
被上诉人（原审被告）属地市级公安分局下辖基层派出所
上诉人敖某因诉被上诉人属地市级公安分局下辖基层派出所（以下简称属地基层派出所）不履行出具报警证明职责一案，不服属地区级人民法院（2022）鲁0104行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院查明，2022年1月26日，敖某拨打110报警，接处警登记表载明：“昨晚11点，属地路段小区23号楼南侧，一名男士遛5-6条狗不栓绳。”
2022年2月15日，敖某至属地基层派出所报警，受案登记表记载：“2022年2月15日下午，辖区群众敖某到属地基层派出所报警称：在2022年1月25日晚上23时许，属地路段小区23号楼前有5-6条狗，没有栓狗绳，涉嫌违反《 济南市文明养犬管理条例 》。”属地基层派出所对敖某进行询问并制作询问笔录，于当日受理为行政案件并向敖某出具受案回执。
另查明，敖某要求属地基层派出所就其2022年1月26日报警出具报警证明，属地基层派出所未予开具，敖某遂提起本案诉讼。在诉讼过程中，双方均认为该报警证明不同于受案回执。
原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十条规定：“县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他国家机关移送的案件，应当及时受理并按照规定进行网上接报案登记。对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，应当向报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人作出解释，不再登记。”第六十一条规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。在日常执法执勤中发现的违法行为，适用前款规定。”《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字[2015]32号）规定：“……（一）规范工作流程1.健全接报案登记。各省级公安机关依托警务信息综合应用平台，建立完善全省区市统一的接报案、受案立案功能模块。对于群众报案、控告、举报、扭送，违法犯罪嫌疑人投案，以及上级机关交办案件或者其他机关移送的案件，属于公安机关管辖的，各办案警种、部门都必须接受并依照有关规定办理，不得推诿。……”《 110接处警工作规则 》第十四条规定：“110报警服务台受理报警的范围：（一）刑事案件；（二）治安案（事）件；（三）危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；（四）自然灾害、治安灾害事故；（五）其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警。”第二十四条规定：“处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处警结果需要制作法律文书的，按有关规定办理。”此外，上述规则第四章、第五章规定，110报警服务平台还受理求助、受理投诉。根据上述规定，一般社会群众所称的“打110报警”，可能是构成上述受理报警的范围，也可能是求助或者投诉。对于构成案件的报警，也即“报案”，公安机关应当依法制作相关法律文书，及时受理并出具受案回执。所谓“报警证明”并不同于受案回执， 首先，两者内容不同，报警证明的内容系对报警经过的客观记录，受案回执的内容为告知报警人其报称的警情被公安机关依法受理，一并告知受案单位及案件进展情况的查询方式等 ；其次，两者性质不同，报警证明对报警内容的真实性不具有确定力，不具有法定性，受案回执是公安机关依法作出的受案凭证，即证明报案警情已被公安机关作为行政案件依法受理，具有法定性；再次，两者对报警人的影响不同，报警证明只是对报警人报警过程的客观记录，未对报警人设定权利义务，报警证明的出具与否不会对报警人的权利义务产生实际影响；而受案回执的开具则意味着启动行政案件的调查处理程序。
本案争议的焦点问题是 为报警人开具报警证明是否系公安机关的法定职责 。原审法院认为，根据 职权法定原则 ，公民、法人或者其他组织诉请行政机关限期履行法定职责，应当以该行政机关负有相应的法定职责为前提，应当有明确的该行政机关具有法定职权职责的规范性依据，根据公安部、发展改革委、教育部等部门联合印发的《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》第二条，公民在办理相关社会事务时，无法用法定身份证件证明的事项，需要公安派出所开具相关证明的，由公安派出所根据具体情况予以办理。主要包括下列9类情形：1、户口登记项目内容变更更正证明；2、注销户口证明。3、亲属关系证明；4、被拐儿童身份证明；5、捡拾弃婴（儿童）报案证明；6、非正常死亡证明；7、临时身份证明；8、无犯罪记录证明；9、法律法规规定的由公安派出所出具证明的其他情形。本案中，敖某要求属地基层派出所就其2022年1月26日报警出具报警证明，但报警证明不属于上述需要公安派出所开具的证明范围，《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《110接处警工作规则》及《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字［2015］32号）均未就公安机关应当为报警人出具报警证明作出明确规定，亦无其他法律法规规定公安派出所应当出具报警证明，故出具报警证明并非公安派出所的法定职责。如上所述，报警证明只是对报警经过的客观记录，并不为报警人设定行政法上的权利义务，报警证明的出具与否并不会对报警人的权利义务产生实际影响，故敖某提起本案诉讼，不符合行政诉讼法的起诉条件，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告敖某的起诉。
上诉人敖某上诉称，上诉人于2022年1月26日拨打110报警：举报在属地路段小区有人遛狗不拴绳，损害了自身的合法权益，希望公安机关予以查处。陈某因被举报而对上诉人怀恨在心，于2月8日在属地基层派出所内对上诉人进行了恐吓与辱骂，上诉人遂当场向被上诉人进行了报案，并在3日后又在被上诉人单位内拨打110再次催警，可是被上诉人始终不予理睬。上诉人只好准备于2022年3月初向法院提起民事诉讼，追究陈某对原告造成的恶劣影响。在向被上诉人申请出具《报警证明》时遭到了被上诉人的拒绝。被上诉人拒绝履行法定职责的行为对上诉人维护自身合法权益造成了严重的阻碍。上诉人向被上诉人申请开具的所谓《报警证明》，对应的应为《接报案回执》，除了作为民事诉讼的证据之外，依据《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》的规定，《接报案回执》是作为公安机关在接到群众报案后进行调查工作的起始标志，行政案件出具《接报案回执》后3天不给出是否受案的答复，公安机关就违反了《治安管理处罚法》及《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》的相关规定。公安机关拒绝向报案人出具《接报案回执》的行为是变相地延长了办案期限，损害了报案人的切身利益。综上，公安机关向报案人出具《接报案回执》（《报警证明》）是办理行政案件的首要环节，是公安机关的法定职责。原审裁定适用法律错误。请求：撤销原审裁定，确认被上诉人拒绝出具《接报案回执》的行为违法，责令被上诉人出具《接报案回执》，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人属地基层派出所答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。根据职权法定原则，公民、法人或者其他组织诉请行政机关限期履行法定职责，应当以该行政机关负有相应的法定职责为前提，应当有明确的该行政机关具有法定职权职责的规范性依据。本案中，上诉人要求被上诉人就其2022年1月26日报警出具报警证明，但报警证明不属于《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》第二条规定的需要公安派出所出具的证明范围，《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》《110接处警工作规则》及《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字[2015]32号）均未就公安机关应当为报警人出具报警证明作出明确规定，亦无其他法律法规规定公安派出所应当出具报警证明，故出具报警证明并非公安派出所的法定职责。故此，报警证明只是对报警经过的客观记录，并不为报警人设定行政法上的权利义务，报警证明的出具与否并不会对报警人的权利义务产生实际影响，故上诉人提起本案诉讼，不符合行政诉讼法的起诉条件，对其起诉应予驳回。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案争议的焦点是为报警人开具报警证明是否系公安机关的法定职责。
根据职权法定原则，公民、法人或者其他组织诉请行政机关限期履行法定职责，应当以该行政机关负有相应的法定职责为前提，应当有明确的该行政机关具有法定职权职责的法律规范依据。 公安部、发展改革委、教育部等部门联合印发的《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》《110接处警工作规则》及《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字[2015]32号） 均未就公安机关应当为报警人出具报警证明作出明确规定，亦无其他法律法规规定公安派出所应当出具报警证明。故出具报警证明并非被上诉人的法定职责。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。 报警证明只是对报警经过的客观记录，并不为报警人设定行政法上的权利义务，报警证明的出具与否并不会对报警人的权利义务产生实际影响，因此上诉人提起诉讼不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。
综上，上诉人上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张某
审判员 张某
审判员 刘某
二〇二三年四月七日
法官助理 陈某
书记员 常某
转自： 法路痴语