国浩视点 | 低空热下的冷思考：低空立法现状及展望

来源：国浩律师事务所

发布日期：2025年09月12日

摘要： 2024年是低空经济元年，低空经济的概念首次被写入政府工作报告，各地低空经济发展也如火如荼地推进，而低空经济高质量发展离不开法治的保障，但梳理低空领域的现行立法可以发现，现有立法仍以民用航空为核心，专门针对低空领域的国家、地方立法，在广度、精度方面都存在欠缺，针对低空领域的关键问题，如低空概念的界定、低空空域权利的属性及配套规范、低空经济的安全保障等，都有待立法进一步予以明确。

目录

一、引言

二、立法现状梳理

三、界定低空：“哪一重天才算低”？

四、权利属性：“天空可以卖吗”？

五、安全保障：“天上掉下个航空器”？

一、引言

低空经济的概念最早由中国民航大学李卫民副教授在2009年12月份召开的“中国通用航空发展研究”课题研讨会中提出 [注1] 。经过十余年的发展，这一概念已然上升到国家战略的高度：2021年2月中共中央国务院发布的《国家综合立体交通网规划纲要》中明确提出要发展低空经济；2024年3月“低空经济”首次被写入政府工作报告；2024年7月，中共中央发布《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》进一步提出“发展通用航空和低空经济”。此后各省的低空经济相关文件层出不穷，为此2024年也被称为低空经济元年。

随着数十年的发展，低空经济已经初步渗透到了交通运输、物流配送、生活娱乐、农林牧渔、应急救援、行政执法等多个领域：它可以是深圳楼宇之间的“外卖从天而降”，也可以是沙特无人机表演中的“赛博法天象地”，它可以是小鹏汇天的“飞行汽车”，也可以是昆山-上海的“低空交通航线”。可以说低空经济无疑是房地产、互联网、新能源之后的又一个新质生产力。

二、立法现状梳理

新质生产力的高速发展离不开法治的引领与保障，随着低空经济概念的发展，国家层面及地方层面针对低空经济及相关领域都出台了文件为低空经济的发展保驾护航。

(一) 国家层面立法梳理

目前低空领域的国家立法已经初步建立起以《民用航空法》为核心的体系框架，立法内容涉及空域使用、航空器管理、航空器登记、飞行规则、安全管理、经营活动管理等各个方面（附件1）。而除了正式法律文件，如《国务院中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》《民用无人驾驶航空器系统安全要求》等政策文件、国家/行业标准、技术规范文件，都存在低空经济相关的规范。但从前述文件也不难看出，目前国家层面的立法还是以民用航空为核心，其中在行政法规、部门规章层面虽然已经针对无人驾驶航空器出台了相关规定，但无人驾驶航空器也仅是低空载具的一个部分，国家层面的低空经济立法还有待进一步扩充与细化。

(二) 地方层面立法梳理

从地方层面的立法看，地方层面各个省份也结合区域优势开展了实践探索（附件2）。

从现有地方文件的内容看。现有的地方文件锚定的内容集中在两个模块：一是针对无人驾驶航空器的管控，文件内容涉及航空器安全管理、农用航空器购置与补贴等；二是专门针对低空经济出台地方性的方案措施，这些方案措施对包括但不限于企业引领、基础设施、综合保障、安全管理等方面提出了宏观的要求。如广东省，除出台行动方案、若干措施等文件外，广州市、珠海市、深圳市还分别针对低空经济的发展、交通建设管理、产业促进出台了专门的条例。

从现有地方文件的位阶看，除针对无人驾驶航空器管理的文件外，地方层面专门针对低空经济的规定以规范性文件为主，大多省份都以高质量发展行动方案、建设实施方案、高质量发展若干措施、实施意见等形式予以发布。少数省份会专门针对低空经济发展建设出台正式法律文件，如《广州市低空经济发展条例》《珠海经济特区低空交通建设管理条例》《深圳经济特区低空经济产业促进条例》以地方性法规形式推出，《三亚市促进低空旅游发展暂行办法》则以地方政府规章形式推出。

综上，虽然2024年以来地方层面的规范性文件数量剧增，但前述文件基本都着眼于宏观层面的方向规划，真正从低空领域细分层面出台正式法律文件的较少，可以说地方层面的低空领域实践仍处于初级阶段。

无论是国家层面还是地方层面，对于低空领域相关法规的制定都还处于初级阶段，低空领域各项法律问题尤其是低空的具体定义、空域权利的属性、低空领域的安全保障等方面，都存在进一步细化研究的空间。

三、界定低空：“哪一重天才算低”？

空域是一种自然资源，低空的划分直接决定了装低空经济这块蛋糕的盘子有多大。发展低空经济，首先需要对低空这一概念进行界定、需要明确低空到底可以是哪一重天。

首先，从现有文件看， 目前相关文件均采真高之标准界定低空。《国务院中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》中载明 “各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下” ，这一文件将真高1000米以下作为低空原则上的定义。而《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》中载明 “及时总结推广低空空域管理改革试点经验，实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接” ，这一表述将低空的范围拓展到了真高3000米以下。但值得注意的是，真高本身是一个相对的概念，不论是真高1000米还是真高3000米，其指的都是飞行器到某一地标的垂直高度，并非飞行器距离平均海平面的绝对高度，故前述文件并未实质上给出低空的定义。

其次，从各地实践看， 目前部分省份已经开始采取多种高度概念界定相关空域。如安徽省2025年获批空域和航线中 [注2] ，其中有6个获批空域、航线以标高、修正海压高度数据界定高度范围，如 “ZSAH06号空域：……四点连线范围内，标高5500米（含）以下。” ；再如四川省国防科学技术工业办公室发布的《四川省低空协同管理空域情况》 [注3] ，其中就结合了真高及当地双流机场修正海压高度两个标准界定有关空域，如 “川协1号空域……真高300米（含）以下且不超过双流机场修正海压1900米” ，标高、修正海压高度这样的概念，直接给相关空域划定了上限，更有利于后续的交通管理。

最后，从低空高度上限看， 低空应以不影响民航公共运输飞行为原则。现行《国家空域基础分类方法》中，将空域分为A、B、C、D、E、G、W7类，将G类、W类空域列为非管制空域。该文件中将W类空域规定为 “G类空域内真高120米以下的部分空域” ，并在该空域的飞行要求中明确 “①微型、轻型、小型无人驾驶航空器飞行；②飞行过程中应当广播式自动发送识别信息；③小型无人驾驶航空器操控员取得操控员执照。” ，可见W类空域完全属于低空空域的范畴。而G类空域则被表述为 “①B、C类空域以外真高300米以下空域（W类空域除外）；②平均海平面高度低于6000米、对民航公共运输飞行无影响的空域。” ，G类、W类空域可以参考该文件附件3的“国家空域基础分类示意图”。故从前述要求可看出，低空空域的平均海平面高度应当以不影响民航公共运输飞行为准。

综上，后续在低空空域的界定上，应当结合真高及标高等概念对低空空域的绝对高度予以明确，且在低空绝对高度的设定上，应当以不影响民航公共运输飞行为原则，尽量拓展低空的空域范围，在公共安全维护、交通管制便捷、资源高效利用这三者之中寻求利益平衡点。

四、权利属性：“天空可以卖吗”？

2024年末，低空经济领域发生了一件大事——“卖天”事件：2024年11月5日，某市公共资源交易中心发布《某县低空经济特许经营权出让项目公开招标公告》 [注4] ，公告载明 “2.2 主要内容：出让某县低空经济30年特许经营权，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务。” ；2024年11月26日，某市公共资源交易中心发布《某县低空经济特许经营权出让项目中标公告》 [注5] ，公告载明： “1、中标单位名称：某通用航空有限公司……3、中标金额：924011000.00元”。 前述公告发布后引起大量的讨论与质疑，质疑内容包括但不限于低空经济本身是否属于可以被特许经营的事项、特许经营权的权利范围、向中标公司以9亿元价款一次性出让30年低空经济特许经营权的合规性等等，后该项目被中止，前述两则公告在某市公共资源交易中心目前也无法显示。

“卖天”事件恰恰反映了低空权利属性模糊及规范缺失问题。

首先，从空域相关权利的属性看。 空域无疑具有自然资源属性，《宪法》第九条第一款规定 “矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”，据此，空域无疑归属国家所有、全民所有，应当同矿藏、水流、森林等一样被纳入物权体系之中，空域所有权权能分离后得到的空域使用权性质为传统的用益物权。

其次，从特许经营权的性质看。 依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024）》第三条第一款规定 “本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务” ，可见特许经营使用权针对的应当是依托于自然资源的基础设施建设及公用事业开展，并不等同于自然资源的使用权。

最后，从招标公告看。 所招标的“低空经济特许经营权”应当是投资建设低空经济相关设施的权利，这也与部分报道中政府宣传部的回复相吻合 [注6] 。但不可否认的是，进行基础设施建设、开展公用事业都不可避免地会使用相关自然资源，参考《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》可以发现，在特许经营协议中政府与特许经营者都会明确约定自然资源使用权的取得方式。但如土地、水、矿产等自然资源都有法律对其使用权的流转予以明确规制，而从民用航空领域的规定看，目前民用航空活动的开展依赖于《民用航空使用空域办法》《中国民用航空国内航线经营许可规定》《公共航空运输企业经营许可规定》等部门规章及其他规范性文件，前述规定对于航线、航空运输均采取经营许可模式，但并未对空域使用权予以明确规定，所以前述公告在空域使用权规范不明晰的情况下颁布，其虽然名义上流转的是低空经济的特许经营权，但却因空域使用权规范缺失及低空经济特许经营权范围不明确等问题，在实质上起到了流转空域使用权的效果。

前述公告本来属于低空经济领域的创新探索，但却因低空权利属性规范的不明确而只能终止，可以预见的是，空域权利权属规范不明的问题将会使得各地的低空经济实践探索的合规性受到严峻挑战。为此，为了促进低空经济的发展，有必要尽快在国家立法层面将空域权纳入物权体系之中，并进一步对空域使用权的流转方式、是否可以以空域使用权投资、入股、担保、抵押、采特许经营模式等关键问题予以明确。

五、安全保障：“天上掉下个航空器”？

2025年7月，国家发展改革委召开推动低空经济安全健康发展专题会议，会议明确强调 “要落实安全为先的发展理念，坚持管得住才能放得开”“加快推动无人机‘一机一码’、实名登记等规范要求全面落实到位，健全低空飞行安全应急处置工作机制。” ，这一会议从国家层面表明了对于低空经济安全治理的态度。“管得住”的理念要贯穿低空经济的全流程，从产品质量到航空器登记、从操作许可到经营资质、从交通规则到违规监管、从数据采集到数据合规，都需要探索出详细的管理方案，但从目前现有的法规和各地的实践看，低空经济领域的安全保障规范还有较大的细化与扩充空间。

(一) 产品质量与航空器登记

1.产品质量

低空经济所涉航空器包括无人机、直升机、eVTOL（电动垂直起降飞行器）等多种类型 [注7] 。从现有规定辐射的航空器类型看，现有规定主要集中在民用航空及无人机领域，如《民用航空产品和零部件合格审定规定（2024修正）》《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》《关于民用航空产品合格审定的细化要求》《民用轻小型无人机碰撞安全性要求》《民用无人机可靠性飞行试验要求与方法》等，但针对其他航空器如eVTOL，目前还缺少相关的产品合格审查规定及标准。而eVTOL作为低空载物的主要交通工具，必然成为低空经济发展的主要推进力，故应当尽快确立针对eVTOL的产品质量标准，可以参考欧洲航空安全局制定的eVTOL法规内容 [注8] ，针对eVTOL的试飞、评级、审查等做出进一步的详细规定。

2.航空器登记

民航领域航空器登记的相关立法包括《民用航空器国籍登记条例（2020修订）》《民用航空器权利登记条例》《民用航空器国籍登记规定（2022年7月修正）》等文件，前述文件为民用航空器登记搭建了较为完整的法律框架。

近年来随着无人机应用场景的普及，立法层面也开始逐步推出无人驾驶航空器的登记规定。2017年《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》出台，该文件要求最大起飞重量为250克及以上的民用无人驾驶航空器进行实名登记，但由于该文件并未配套法律责任条文，且同期的无人机实名登记系统也存在诸多设计漏洞，故该文件总体实施效果不佳；2024年初《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）发布，要求所有无人驾驶航空器都需要进行实名登记，且第四十七条第一款设置了未经登记进行飞行活动的处罚条款，民用无人驾驶航空器综合管理平台也同步上线运行，加强了对于无人机未经登记黑飞乱飞的打击力度；2025年4月，中国民用航空局发布强制标准《民用无人驾驶航空器实名登记和激活要求（征求意见稿）》，其中将无人机的登记与激活绑定，登记必须进行激活，所有权转移需要取消激活，取消激活后无人机应当不具备飞行能力，同步对无人机数据接口进行了要求，并给予已销售并在使用中的民用无人驾驶航空器36个月的过渡期。

总体而言，针对无人机登记的规范在日益完善，但从目前的规定看，无人机的登记仍存在两方面的问题：

一方面， 从该强制标准的设置来看，该标准将激活与实名登记、无人机使用绑定确实可以迫使无人机所有者实名登记，但可以预见的是未来必然会出现逃避无人机激活限制的技术，对此类技术的打击和防御措施，还有待于进一步研究。

另一方面， 民用无人机再次流转中注销登记和再登记，完全依赖于转让方和受让方的自觉性，所有权变更后未发生登记转移与取消激活也不会影响民用无人机实名登记的外观，如此一来该标准的强制力将被削弱，故对于此类行为的规制还有赖于法律责任条文的进一步设计。

(二) 行政许可与主体资质

确保产品质量合格、依规登记后，需要确保的是操作者、经营者取得相关许可及资质。

从民用航空领域现有相关规定看。民用航空领域针对相关主体的许可及资质的规定较为完善，如《民用航空法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条规定有关企业生产、维修航空器、开展航空活动需要分别取得型号合格证书、型号认可证书、生产许可证书、维修许可证书、适航证书，第四十条要求航空人员取得执照，空勤人员取得体格检查合格证书；《通用航空经营许可管理规定》第三条要求从事经营性通用航空活动的企业取得通用航空经营许可。前述证书资质是保障航空器产品质量合格、操作正当、运营合规的重要监管手段。

从无人驾驶航空器领域特殊规定看。《暂行条例》第六十二条依据无人驾驶航空器的空机重量、最大起飞重量等性能指标，将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型、大型、农用等多种类别，在此基础上第八条、第十一条、第十六条、第十七条依据不同性能指标对无人机的操作、运营、适航许可提出了不同的要求（如下表）。

依据性能指标划分资质要求的做法，便于各类航空器的管理，也可以降低各类主体参与低空经济的准入门槛，但总体来说现行规定存在一些值得商榷的问题：

一是，农用无人驾驶航空器规定存在模糊地带。 《暂行条例》中以重量作为微轻小中大的分类标准，但对于农用无人驾驶航空器仅从飞行真高、速度、半径、用途予以界定，并未对其重量予以限制，这就使得农用无人驾驶航空器与其他类型航空器分类之间存在重叠，可能造成规定模糊。如在适航许可的要求中，《暂行条例》明确要求中大型无人驾驶航空器的生产、飞行等需要取得适航许可，但并未明确农用无人驾驶航空器是否需要取得适航许可。而从《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》看，其中第92.451条规定适航批准适用于“开展特定类运行和审定类运行的中型、大型民用无人驾驶航空器系统”，而依据该文件第92.601条，常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动似乎属于开放类运行，不需经过适航批准。但依据中国民用航空局发布的《民用无人驾驶航空器系统适航审定管理程序》第1.4条第（2）（3）条，中型农用无人驾驶航空器可参照限用类航空器取得特殊适航证。故农用无人驾驶航空器相关规定存在一定的模糊地带，《暂行条例》将农用无人驾驶航空器单列为一类，但也应进一步明确农用无人驾驶航空器是否应当适用微轻小中大的类型划分并对应适用其规范，以免日后在具体规则的适用上存在混乱。

二是，微型、轻型无人机管理需加强。 《暂行条例》针对微型、轻型无人驾驶航空器的许可及资质整体采取宽松态度，其中第十七条明确，针对微型、轻型无人驾驶航空器，操控者仅需“熟练掌握有关机型操作方法，了解风险警示信息和有关管理制度”，但前述要求较为原则性，何为熟练何为了解都缺乏相应的判断标准。且值得注意的是，《暂行条例》第二十四条要求操作人员应确保无人机可以报送识别信息，第三十二条、第三十三条对微型、轻型无人机的操作规范、避让规则都做出了规定，且微型、轻型无人机本身也可以经批准在管制空域飞行，故出于维护空中交通安全的角度考虑，即使不要求微型、轻型无人机操控者取得执照，也应当要求其掌握现行立法下的权利义务与管理规则。在此基础上，可以综合利用民用无人驾驶航空器综合管理平台资源，要求无人机在平台登记的同时完成平台中现有理论知识的学习，由此进一步提升微型、轻型无人机操作者的理论水平。

三是，缺少对于操控员培训的管理规定。 针对操控员考试事项，中国民用航空局飞行标准司制定了《民用无人驾驶航空器操控员执照考试委任代表管理办法》《民用无人驾驶航空器操控员执照考试点管理办法》《民用无人驾驶航空器操控员执照考试管理办法》等文件，但目前还未制定针对操控员培训的管理规定。低空经济的火热发展也使得操控员执照培训机构如雨后春笋般涌入市场，但伴随着野蛮生长的是挂靠资质、教学体系过时、收费畸高等培训乱象 [注10] ，若不加以监管，前述乱象必将为低空经济的发展埋下安全隐患，故在加强考试管理的同时，也应当同步对于机构准入、培训市场定价、教练人员资质等出台细化规定。

(三) 交通规则与违规责任

从国家层面的现行规定看， 我国目前尚未形成低空空中交通的一般规则。民航领域现行交通规则相关规定有《中华人民共和国飞行基本规则（2007修订）》《一般运行和飞行规则（2022）》《民用航空空中交通管理规则（2022修正）》等规定，但从前述文件的内容看：《中华人民共和国飞行基本规则（2007修订）》主要用于规范飞机飞行活动，且并未设置空中交通的一般规则；《一般运行和飞行规则（2022）》第91.3条明确将无人驾驶航空器、系留气球等排除在适用范围之外；《民用航空空中交通管理规则（2022修正）》中缺少无人驾驶航空器相关规定。

从地方探索来看， 已有部分地区开展了低空空中交通规则的设计探索。如苏州市2024年7月13日发布了《苏州市低空空中交通规则（试行）》 [注11] ，该文件自2024年9月1日实行，有效期两年，文件内容涉及服务管理、运营管理、空域管理、飞行活动管理、飞行保障、应急管理等，其中飞行活动管理一章在《暂行条例》规定之外还对飞行间隔、航空优先权、避让规则等进行了规定。作为第一个吃螃蟹的地方政府，前述文件的推出无疑体现了苏州市人民政府大力发展低空经济的决心，该文件的实践也可以为今后空中交通规则的制定提供宝贵的先进经验。但总体而言前述文件的规定较为原则和简单，且在制定主体和内容上都存在一些问题：

一是，地方政府制定规则的合规性问题。 《苏州市低空空中交通规则》征求意见阶段就有观点对其是否超越权责提出了质疑 [注12] 。地方政府是否可以自行制定空中交通管理规则，涉及空中管理规则属于中央事权还是地方事权的问题。从《暂行条例》第十九条、第三十二条、第三十三条来看，该文件明确空域管理、飞行规范和避让规则都应当由国家空中交通管理领导机构制定，飞行与避让规则应当属于中央事权范畴。虽然从《立法法》第八十一条、第八十二条的规定看，除只能制定法律的事项外，在法律行政法规没有规定的情况下，设区的市可以针对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方法规，但空中交通规则是否属于前述事项也是值得商榷的问题。为此，低空经济领域中央事权与地方事权的界限问题也亟待厘清。

二是，规则可操作性问题。 低空交通规则的立法缺失，使得地方政府的实践探索也存在诸多困境，如《苏州市低空空中交通规则（试行）》中存在较多如“其他有关单位”“有关部门”之类的表述，在有关问题产生时难免出现责任推诿的情况，再如该文件中关于避让规则的规定基本参照了《中华人民共和国飞行基本规则》的设置，但《中华人民共和国飞行基本规则》为2007年修订，其主要规范的是飞机、直升机、运输机等大型航空器的飞行活动，其中关于避让规则中的距离限制能否适用于其他航空器，尤其是能否适用于无人机这样具有“低小慢”特征的航空器，仍有待进一步商榷。

三是，违规责任条款缺失问题。 如前所述，低空规则领域的中央事权和地方事权问题尚不明晰，受制于地方政府事权限制，《苏州市低空空中交通规则（试行）》中也并未规定违反对应交通规则的法律责任条款，违规责任的缺位无疑会使得前述规则的实行效果大打折扣。

综上，国家层面低空交通规则处于缺位状态，低空交通规则领域的中央事权和地方事权的边界也并不清晰，由此导致地方在实践探索中容易陷入合规性缺失与措施难以落实尴尬境地。

(四) 数据管理与公共安全

从现有数据合规领域的相关立法看，数据合规领域已经初步形成了以《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）《关于完善数据流通安全治理更好促进数据要素市场化价值化的实施方案》《关于加快公共数据资源开发利用的意见》等政策文件为指导，以《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》三法为核心，以各级行政法规、部门规章及规范性文件为细化及补充的初步法律框架。尤其是《数据二十条》，不仅提出了有关数据的三权分置制度，还将数据划分为公共数据、企业数据、个人数据三类并对应提出确权授权制度要求，为之后各类文件的制定都奠定了基础。

从低空经领域的现有数据合规相关规定看。《暂行条例》第三十四条第一款第一项、第六项、第七项明确禁止利用无人驾驶航空器违法拍摄涉密场所、侵犯他人人身权益、非法泄露国家秘密、违法向境外提供数据信息等。除前述规定之外，低空经济数据合规相关规定主要由规范性文件、行业标准组成：2025年3月24日中国民用航空局发布了《民航数据管理办法（试行）》《民航数据共享管理办法（试行）》两文件，其中对于数据目录管理、数据归集、数据获取、数据安全、数据共享等方面做了详细要求。除前述部门规范性文件之外，中国民用航空局还发布了诸多有关民航数据的行业标准（如下表）。

但细究现有规定，不难发现低空经济领域的数据规范存在的几个问题：

一是，文件强制力不足。 《民航数据管理办法（试行）》《民航数据共享管理办法（试行）》仅是部门规范性文件，中国民用航空局发布的前述标准也仅为行业标准，并不具有强制性，故前述文件在实施过程中的效力可能会打折扣。

二是，数据分类重叠。 《民航数据管理办法（试行）》基本参照了《数据二十条》的设计，但在细节处理方面与该文件的要求存在差异。如针对企业数据，《数据二十条》规定“政府部门履职可依法依规获取相关企业和机构数据，但须约定并严格遵守使用限制要求”，而《民航数据管理办法（试行）》中直接将政府依法履职或提供公共服务中所需的企业数据同时定义为企业数据与公共数据，并规定该等数据按照公共数据限制使用用途。这一做法可能导致数据权属不清及授权机制冲突的局面——该等数据被同时界定为企业数据与公共数据后，企业是否还可以针对该等数据进行授权或获益，政府共享前述数据是否应当经过企业同意，不允许企业参与是否违反“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则等等，相关问题还有待于中国民用航空局后续在相关规则制定过程中予以进一步理清。

三是，应用场景规范缺失。 现有规定主要由中国民用航空局牵头起草制定，规范的主体主要是民航行政机关及民航企事业单位，但低空经济本身横跨一二三产业，除以公共运输为主的民航，还可能涉及如物流、农业、金融、教育、文旅等多个应用场景，但这些具体领域的数据合规规范目前均处于缺失状态。

综上，总体而言，除数据合规一般法律规定外，中国民用航空局发布的规范性文件和行业标准仍然是低空领域规范的主力军，低空经济领域的数据合规规范仍处于初级探索阶段，对于数据的分类、数据确权授权制度设计、数据具体应用场景规范都需要进一步细化与拓展。

附件

注释及参考文献

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[1] 李卫民：《打造低空经济新质生产力》，载《中国民航报》，2024年4月18日。

[2] 安徽省通用航空协调管理服务中心：《关于公布安徽省2025年度空域和航线的通知》，载安徽省通用航空协调管理服务中心官网，https://www.ahyg.com.cn/cn/tzgg/info_43.aspx?itemid=20686，最后访问日期：2025年7月28日。

[3] 四川省国防科学技术工业办公室：《四川省低空协同管理空域情况》，载四川省国防科学技术工业办公室官网，https://www.scjg.gov.cn/news/5412.html，最后访问日期：2025年7月28日。

[4] 济南公共资源交易中心某分中心：《某县低空经济特许经营权出让项目公开招标公告》，载某县人民政府官网，http://www.pingyin.gov.cn/art/2024/11/5/art_55793_4824207.html，最后访问日期：2025年7月29日。

[5] 济南公共资源交易中心某分中心：《某县低空经济特许经营权出让项目中标公告》，载某县人民政府官网，http://www.pingyin.gov.cn/art/2024/11/26/art_55794_4824496.html。最后访问日期：2025年7月29日。

[6] 操子怡：《9.24亿元“卖天”？某县政府发声》，载《上海证券报》，https://mp.weixin.qq.com/s/WAxD4AGV579myqfRaNl9Ig，最后访问日期：2025年7月30日。

[7] 欧阳日辉.低空经济助推新质生产力的运行机理与路径选择[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2025,46(01):118-131.

[8] 欧洲航空安全局官网：《COMMISSION IMPLEMENTING REGULATION (EU) 2024/1111》，载欧洲航空安全局官网，https://www.easa.europa.eu/en/document-library/regulations/commission-implementing-regulation-eu-20241111，最后访问日期：2025年8月4日。

[9] 常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动定义详见《暂行条例》第十一条第三款“使用最大起飞重量不超过150千克的农用无人驾驶航空器在农林牧渔区域上方的适飞空域内从事农林牧渔作业飞行活动（以下称常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动），无需取得运营合格证。”

[10] 陈桥辉：《无人机考证热背后：掏空年轻人钱包，养肥了培训机构》，载《界面新闻》，https://www.jiemian.com/article/12795203.html，最后访问日期：2025年8月6日。

[11] 该文件暂无官方平台予以公开，全文内容可参考：苏州市相城区发改委：《苏州市低空空中交通规则（试行）正式发布！（附全文）》，载相城发改公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/co622cL8j_JQPeHAbggfjQ，最后访问日期：2025年8月6日。

[12] 孔得建,袁泽.低空经济政策法律体系的现状、经验与展望[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2024,37(05):85-95.