来源：万商天勤律师事务所
发布日期：2025年09月21日
引 言
近年来，中资企业赴美投资科技领域所面临的监管环境日益严峻。美国通过外国投资审查、出口管制、行业准入限制等多种机制，持续加强对来自中国投资的审查与限制。本文旨在梳理当前美国针对中资科技投资的主要限制措施，分析其影响，并为相关企业提供应对建议。
一
美国外国投资审查
制度框架与最新演变
1.1 CFIUS审查机制概述
美国外国投资委员会（CFIUS）是一个跨部门政府机构，主要负责评估外国投资对美国国家安全的潜在影响。近年来，CFIUS的审查权限显著扩大，尤其对中资企业在科技领域的投资设置了更高的门槛。根据CFIUS 2024年度报告，尽管其受理的审查通知总数较2023年下降10.3%（从233起降至209起），但中国投资者提交的正式审查通知仍高达26起，居各国之首。这一数据表明，中资对美投资虽总量收缩，仍是CFIUS重点关注对象。
CFIUS由美国财政部长担任主席，成员包括国防部、商务部、国务院等多个部门代表。自2018年《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）生效以来，CFIUS的审查范围大幅扩展，涵盖了“关键技术”、“关键基础设施”和“敏感个人数据”三大领域。2025年推出的《美国优先投资政策》进一步将“战略行业”与“绿地投资”纳入审查体系，凸显审查机制的持续强化。
1.2 “逆CFIUS”机制的出台与影响
2024年10月28日，美国财政部发布《美国对外投资安全计划》最终规则（又称“逆CFIUS”机制），该规则已于2025年1月2日正式生效。这一机制具有里程碑意义，因其不仅审查外资对美投资，还直接限制美国企业对特定国家的投资行为。
根据最终规则，被列为“受限外国人士”的实体包括那些与受关注国家关联、并从事半导体与微电子、量子信息技术及人工智能等关键领域活动的企业。美国主体及其海外子公司对这类实体的投资将被禁止或须进行强制申报。这意味着，即便中资企业通过在美国设立子公司或并购美国企业的方式间接投资敏感技术，仍可能触发审查。
“逆CFIUS”规则将投资行为分为“须申报交易”和“禁止类交易”两大类。禁止类交易主要包括：（1）美国人士获得中国人士控制的实体在关键领域的实质性利益；（2）美国人士参与中国关键领域的合资企业并获取敏感信息；（3）美国人士参与中国关键基础设施的运营。这些规则特别针对半导体和微电子、量子信息技术、人工智能等先进技术领域，明令禁止与中国人士开展相关交易。
1.3 《美国优先投资政策》的进一步限制
2025年3月，特朗普政府发布了《美国优先投资政策》（America First Investment Policy）备忘录，进一步收紧了对外国投资的限制。该政策明确将审查范围从传统的关键技术、基础设施扩展到医疗、农业、能源等战略行业，并首次将绿地投资纳入CFIUS审查范畴。
《美国优先投资政策》特别强调对中国企业的审查，暗示CFIUS将不再局限于现有监管框架，而是采取更为积极的审查姿态。美国财政部副部长Michael Faulkender在2025年4月24日的讲话中明确表示，中国企业在美新建生产或研发设施将面临更强约束。
此外，AFIP政策暗示美国将减少甚至不再接受以往常见的“缓解协议”，这使得中资企业通过承诺限制技术转移、数据访问或其他让步措施以获取CFIUS批准的可能性大幅降低。根据新指南，CFIUS将对未能妥善解决国家安全问题的交易采取更为强硬的立场，包括要求撤资、剥离资产或停止特定业务活动。
1.4 法律框架的系统性变化
美国针对中国投资限制的法律框架正在经历系统性重构。这一变化不仅反映在CFIUS审查机制的扩张和“逆CFIUS”机制的建立，也体现在一系列相关法规的修订和协调实施中。美国国会和行政部门通过立法、行政命令和监管执法等多条路径，共同构建了一个为应对“中国投资威胁”的制度体系。
这种系统性变化具有以下特点：一是法律依据的多元化，涵盖国家安全法、对外投资安全计划及出口管制条例等多部法律的协同适用；二是执行机构的多元化，CFIUS、商务部、美国贸易代表办公室等多个机构在不同环节发挥监管作用；三是监管覆盖全流程，从投资准入、技术转让至并购审查与出口管制，形成多层次的监管网络。
二
中资企业在美科技投资
面临的具体限制措施
2.1 技术领域的差异化审查标准
美国对中资科技类投资的限制具有明显的行业针对性，尤其关注半导体、人工智能、量子计算等前沿技术领域。根据CFIUS的审查标准，涉及“关键技术”（Critical Technology）的交易将面临更为严格的审查。
半导体领域 ：半导体技术被美国列为关键核心技术，中资企业在这一领域的投资几乎必然触发CFIUS审查，并面临高概率的否决结果。2025年5月，美国政府进一步发布指南，限制美国人工智能芯片用于训练中国人工智能模型。美国商务部工业与安全局（BIS）通过出口管制措施，限制先进半导体制造设备、材料和设计软件向中国出口，同时CFIUS通过投资审查阻止中国资本获取美国半导体技术，两者协同作用，形成双重遏制。
人工智能领域 ：美国将在2025年实施新的法规，限制美国主体对中国人工智能领域的投资，特别针对参与敏感技术开发的中国关联公司。根据“逆CFIUS”规则，美国人士被禁止对中国人工智能领域的关键技术公司进行投资，或要求此类交易必须向CFIUS申报并获得批准。美国将人工智能视为第六代技术，是保持美国战略优势的核心领域，因而对外国实体获取美国AI技术设置了多层次限制。
量子计算领域 ：量子计算被视为未来计算技术的制高点，美国对量子计算技术转让和投资设置了严格限制。根据“逆CFIUS”规则，量子信息科技被明确列为受限制的技术领域，美国投资者不得对中国量子技术公司进行投资，也不能提供技术、人才或服务支持。
数据安全相关领域 ：涉及敏感个人数据收集和处理的企业投资也面临严格审查，CFIUS特别关注可能获取美国公民数据的交易。美国政府将数据视为战略资源，特别关注可能威胁美国个人隐私和国家安全的数据收集活动。因此，CFIUS在审查中重点关注投资是否可能导致美国公民敏感数据的收集、控制或访问，尤其是涉及面部识别、遗传、地理定位和大量个人数据的领域。
2.2 审查标准与程序的严格化
CFIUS的审查标准在2024-2025年间显著收紧，具体表现为：
降低“国家安全”门槛 ：CFIUS在评估交易时，越来越倾向于采用“有罪推定”逻辑，特别是针对来自中国的投资。过去，CFIUS主要关注外国控制美国关键基础设施和获取敏感技术的风险，现在则扩大到影响美国科技领先地位、供应链韧性、供应链多元化等更广泛的因素。对于可能削弱美国长期竞争力的战略性新兴技术领域投资，CFIUS采取更为严格的审查标准。
扩大审查范围 ：CFIUS现在可以审查更多类型的交易，包括非控制性投资、某些房地产交易和涉及关键基础设施的投资。根据AFIP政策，CFIUS还将开始审查外国在美绿地投资，这将使中资在美国设立新实体或扩大现有业务的能力受到限制。
加强事后审查权力 ：CFIUS获授权对已完成多年的交易进行追溯审查。例如，2022年某中资企业被迫以低于成本价出售收购的美国芯片设计公司。AFIP政策进一步强化了CFIUS的权力，要求所有未向CFIUS申报的交易必须审查，这增加了中资企业合规风险和不确定性。
申报流程日益复杂和严格 ：2024年CFIUS受理的116起简式申报中，17起被要求转入正式审查程序，表明申报流程日益复杂和严格。CFIUS申报材料要求越来越详细，需要提供大量商业敏感信息，包括投资细节、商业计划、技术信息等。申报审查周期长，通常需要30-45个工作日，复杂案件耗时更长。此外，CFIUS还拥有广泛的调查权力，可要求提供额外信息或进行现场访问。
否决和附条件批准率高 ：根据CFIUS 2023年年报，自FIRRMA实施以来，向CFIUS提交的完整申报中，341起（约占43.7%）最终被撤回或被禁止。这一高比例显示CFIUS审查对中国投资者赴美投资产生了重大影响。对于涉及中国投资者的技术类交易，CFIUS越来越倾向于直接禁止，而非附条件批准。
2.3 “缓解协议”的适用限制
AFIP政策暗示美国将降低甚至拒绝接受过去常见的“缓解协议”。这使得中资企业通过承诺限制技术转移、数据访问或其他措施来获得CFIUS批准的路径变得更加狭窄。
缓解协议（Remedial Measures）是CFIUS在审查中为解决国家安全顾虑而要求交易方采取的措施，包括 剥离资产、限制董事会参与、数据安全措施 等。在过去，许多涉及中资的技术交易通过签署有效的缓解协议获得了CFIUS批准。然而，根据AFIP政策，对于可能威胁美国国家安全关键领域领先地位的交易，CFIUS将采取更为强硬的立场，优先考虑阻止交易而非通过缓解措施解决顾虑。
美国政府特别指出，对于涉及“关键技术”、“关键基础设施”和“敏感数据”的交易，将采取更为严格的审查标准，即使交易方提出缓解协议。这表明中资企业不能再依赖传统的缓解协议策略来获得CFIUS批准，特别是在人工智能、半导体和量子计算等关键技术领域。
2.4 绿地投资纳入监管视野
2025年《美国优先投资政策》首次将绿地投资纳入CFIUS监管范围，这将对中资企业在美设立研发中心、新建工厂等直接投资行为产生重大影响。
绿地投资（Greenfield Investment）指在未拥有任何现有设施或业务的情况下建立新设施或业务，与并购现有企业相比，具有更大的规划灵活性和控制权。对于中资科技企业而言，绿地投资是获取美国先进技术、人才和市场的重要途径，特别是在建立研发中心、生产基地和创新平台方面。
AFIP政策明确将绿地投资纳入CFIUS审查范围，意味着中资企业通过在美新建实体规避CFIUS审查的战略将不再可行。美国政府特别关注中国企业在美新建生产或研发设施，尤其是涉及先进技术的项目将面临更多限制。这将迫使中资科技企业重新评估在美投资建厂和设立研发中心的战略可行性。
2.5 “逆CFIUS”机制的具体限制
“逆CFIUS”机制从多个维度限制中资企业获取美国技术：
投资限制 ：美国投资者被禁止对中国特定技术领域的公司进行投资，特别是那些涉及半导体、人工智能和量子技术的公司。根据最终规则，确定了三个国家安全技术和产品限制领域：（1）半导体和微电子；（2）量子信息技术；以及（3）若干人工智能系统。
技术合作限制 ：美国企业被限制与中国的半导体、人工智能和量子技术公司进行技术合作，这包括联合研发、技术交流和知识共享等活动。
融资限制 ：美国投资者被限制为中国的半导体、人工智能和量子技术公司提供融资，这包括风险投资、私募股权和债务融资等形式。
人才交流限制 ：美国被禁止向中国的敏感技术公司输出人才，特别是高级技术和管理人才。同时，中国相关领域的公司在招聘美国公民或绿卡持有者时也将面临更多限制。
三
政策影响与应对策略
3.1 对中资企业对美投资的影响
根据CFIUS 2023年年报，自《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）实施以来，向CFIUS提交的完整申报中，341起（约占43.7%）最终被撤回或被禁止。这一高比例显示CFIUS审查对中国投资者赴美投资产生了重大影响。
具体影响包括：
- 投资交易失败率上升，增加中资企业的交易成本和不确定性；
- 中资企业对美投资规模显著下降，2024年中国对美直接投资流量降至近十年来最低水平；
- 投资结构发生变化，中资企业越来越倾向于绿地投资而非并购；
- 投资领域发生变化，中资企业逐渐减少对高科技领域的投资，转向房地产、酒店等被认为较不敏感的领域。
美国投资环境的变化也迫使中资企业调整战略。许多中资企业现在倾向于与美国当地企业合作，或通过第三国控股公司进行投资，以规避CFIUS审查。然而，这些方法的效果有限，CFIUS可以通过“穿透所有权”原则识别中资背景，特别是当中国投资者可以通过多重实体和安排直接或间接控制交易时。
3.2 中资企业的应对策略
面对日益严格的审查制度，中资企业可考虑以下应对策略：
谨慎评估风险 ：企业在投资前期应从目标公司与美国的连接点、业务涉及的技术、与美国政府的合作关系等角度进行全面尽职调查。特别需要评估目标公司是否拥有美国政府合同、是否持有影响美国关键基础设施的资产、是否拥有涉及美国公民敏感数据或关键技术。对于高风险交易，企业应考虑放弃或调整交易结构。
优化交易结构 ：考虑主动调整交易结构，如降低持股比例避免控制权触发审查；或选择不涉及关键技术、关键基础设施和敏感数据的领域进行投资。一些中资企业选择与美国当地投资者合作，由美方合作伙伴持有控股权，中资持有非控股权益，以规避CFIUS审查。但这种方法的效果有限，特别是当存在事实上的控制关系时。
主动申报与沟通 ：对于无法避免CFIUS审查的风险，可考虑主动向CFIUS披露或申报，并根据交易性质选择合适的申报策略。企业应准备详细的申报材料，包括交易信息、目标公司业务详情、国家安全影响评估等。对于可能引发国家安全顾虑的交易，企业可考虑在申报时主动提出缓解措施，以解决CFIUS的担忧。
投资地域多元化 ：增加对其他国家和地区的投资，分散地缘政治风险。如2024年中国对外非金融类直接投资1438.5亿美元，同比增长10.5%，但对美投资占比持续下降。许多中资科技企业开始将投资重点转向东南亚、欧洲和其他美洲国家，寻求技术合作和市场拓展的替代路径。
加强公共关系与游说 ：在美国加强公共关系活动，增进美国政府、国会和民众对投资性质和益处的理解。一些中资企业还聘请美国知名律师事务所和游说公司协助与CFIUS沟通，提高成功率。
提升技术自主性 ：长期来看，加强自主研发，减少对美国技术的依赖，是应对美国投资限制的根本策略。许多中资科技企业加大研发投入，寻求在关键技术和核心零部件上的自主可控，以减少对美国技术和市场的依赖。
3.3 专业服务选择与合规管理
面对复杂的美国投资限制环境，中资企业需要专业服务机构的协助：
选择经验丰富的法律顾问 ：聘请熟悉CFIUS审查流程和美国国家安全法规的法律顾问，对交易进行国家安全风险评估，提供专业申报服务。在选择法律顾问时，应优先考虑拥有成功处理中资企业CFIUS案件经验的团队。
全面合规管理 ：建立完善的合规管理体系，对美国出口管制、投资限制等法规进行持续跟踪和评估。企业应定期进行合规培训，确保管理层和员工了解相关法规要求，避免无意违规行为。
跨境投资架构设计 ：考虑通过跨境投资架构设计，降低CFIUS风险。例如，采用多层控股结构，或引入第三方投资者，降低中资方的直接控制权。但需注意，CFIUS可以穿透表面结构，识别真实控制关系。
四
未来趋势展望
4.1 审查范围进一步扩大
美国正在考虑扩大CFIUS的审查范围，包括加强对“对手国家”（特别是中国）投资的国家安全风险评估以及建立快速通道简化审查流程。这意味着未来中资企业可能面临更广泛的审查。
2025年《美国优先投资政策》已明确将审查范围扩大到战略行业和绿地投资，未来这一趋势将继续。美国国会和行政部门可能会进一步扩大CFIUS的权力，将更多领域纳入国家安全考量范围。特别是在关键技术领域，美国可能会采取更为激进的措施，限制中资任何形式的投资或技术合作。
此外，美国可能会加强与其他盟友的合作，推动建立多边投资审查机制，对中国技术投资形成全球围堵。这将使中资企业在全球范围内面临更为统一和协调的审查体系。
4.2 审查标准的动态变化
CFIUS审查标准将继续动态调整，特别是在技术竞争激烈的背景下，美国对中国获取各类技术的担忧可能进一步加剧。中资企业需要密切关注CFIUS审查标准的变化，及时调整投资策略。
美国对国家安全的定义将继续扩大，除传统的军事和国土安全外，经济安全、技术安全、供应链安全等概念将进一步融入CFIUS的审查框架。特别是对于可能影响美国长期技术优势和经济竞争力的投资，CFIUS将保持高度警惕。审查标准的变化趋势包括：
- 将“竞争对手国家”的投资视为更高风险，特别是来自中国的投资；
- 扩大“关键技术”的定义，涵盖更多前沿和新兴技术领域；
- 加强对数据控制和访问的审查，特别是涉及美国公民数据的交易；
- 更加关注投资者背景和资本来源，而非仅关注目标企业和交易结构。
4.3 绿地投资纳入监管视野
2025年《美国优先投资政策》首次将绿地投资纳入CFIUS监管范围，这将对中资企业在美设立研发中心、新建工厂等直接投资行为产生重大影响。未来，CFIUS可能会制定更为详细的绿地投资审查标准和程序。
绿地投资审查将关注以下方面：
- 项目是否位于敏感区域或近临关键基础设施；
- 项目是否涉及关键技术或关键基础设施；
- 投资者是否与中国政府有关联，或是否受到中国政府支持；
- 项目是否可能导致中国获取敏感地理信息或数据；
- 投资者是否有能力通过绿地投资获取美国市场情报或技术知识。
这将使中资企业在美国开展绿地投资时面临更为严格的审查，需要在项目规划阶段就考虑合规问题。
4.4 双向限制的加强
美国正在构建对外投资审查和外国投资审查的双向机制。一方面限制中资对美投资，另一方面通过“逆CFIUS”机制限制美国企业对华投资，这将深刻改变中美资本流动格局。
“逆CFIUS”机制的实施将使美国投资者减少对华投资，特别是减少对华高科技领域的投资。这将影响中资企业通过美国资本市场融资的能力，也会影响美国风险投资和私募股权基金投资中国项目的能力。双向限制的结果可能是中美资本市场的进一步脱钩，促使中资企业寻求其他融资渠道，如亚洲、欧洲或多边金融机构。
这种双向限制还可能导致中美技术合作的减少，加速全球技术分工的碎片化。中资企业需要寻找替代技术来源，美国企业也需要寻找替代市场和合作伙伴，这将重塑全球技术和创新网络。
4.5 地缘政治因素的持续影响
随着地缘政治竞争的加剧，美国对中资企业投资的限制可能会进一步加强，特别是在关键技术领域。中资企业需要做好长期应对的准备，包括加强自主创新能力和探索新的国际合作模式。
美国对中资审查的严格程度与中美双边关系密切相关。随着两国战略竞争的加深，中资企业在美国投资面临的政治障碍将进一步提高。即使在双边关系可能出现缓和的时期，美国对中资在关键技术领域投资的警惕也不会显著降低。
地缘政治因素的影响还体现在国际层面，美国可能会通过盟友网络，推动其他国家采取类似的限制措施，对中国投资和技术合作设置更多障碍。这将使中资企业在全球范围内面临更为统一和协调的审查体系，需要制定更为全面和长期的应对策略。
结 语
美国对中资企业投资科技企业的限制措施已形成多层次、全方位的监管网络，从CFIUS审查机制到“逆CFIUS”对外投资审查，从《外国投资风险评估现代化法案》到《美国优先投资政策》，限制范围不断扩大，审查标准日趋严格。
尽管挑战严峻， 美国市场仍然是全球创新和资本的中心 ，完全放弃美国市场并不现实。因此，制定精细化、差异化的美国市场策略，将是中资企业面临的长期挑战。这包括精准识别低风险投资机会、优化投资结构和方式、加强合规管理等多方面努力。最终，只有能够适应复杂国际环境、具备强大创新与合规能力的企业，才能在新一轮全球科技竞争中占据主动。
本文作者
刘斌
万商天勤律师事务所 合伙人
深圳办公室