来源：法学研究
发布日期：2025年10月04日
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内容提要： 构建轻微犯罪记录封存制度，应以刑事一体化理念为整合逻辑，以宽严相济刑事政策为实践指引，在行刑衔接中发挥重要的桥梁作用。构建这一制度，是对完善中国特色轻罪治理自主知识体系，解决实践中犯罪附随后果“倒挂”“泛化”问题，吸收未成年人犯罪记录封存制度有益经验的现实回应。在立法设计上，应实行“应封尽封”原则，全程履行保密和告知义务。应立足我国基本国情和当前犯罪结构，采取“两步走”的试点方案，逐步扩大适用范围。在程序的启动与决定上，可采取依职权和依申请的双轨模式，无需设置考察期。轻微犯罪记录封存的制度效力，直接表现为对公安机关开具无犯罪记录证明等证明文书的引导和约束作用。对于违规披露或者擅自查询的行为，应依法追究法律责任。应建立严格的查询和解封机制，限定例外情形，构建申诉、更正与检察监督相衔接的救济制度。为进一步发挥制度功能，还应同步设计轻微犯罪记录封存的配套保障机制。
关键词： 轻微犯罪记录封存；犯罪记录；前科消灭；犯罪附随后果；犯罪治理
目录
一、 构建轻微犯罪记录封存制度的现实意义
二、 轻微犯罪记录封存制度的理论阐释
三、 轻微犯罪记录封存的制度设计与实践运行
四、 轻微犯罪记录封存制度的配套保障机制
结语
党的二十届三中全会决定明确提出，“建立轻微犯罪记录封存制度”。作为完善中国特色社会主义法治体系的重要举措，轻微犯罪记录封存制度因应轻罪治理的现实需求，通过将符合特定条件的轻微犯罪人员的犯罪信息在一定范围内予以严格保密，不仅能够帮助轻微犯罪人员顺利回归社会，减少犯罪记录对其就业、教育、生活等方面的负面影响，还有助于加强人权的执法司法保障，推动国家治理体系和治理能力现代化。
自2012年刑事诉讼法确立未成年人犯罪记录封存制度以来，相关规范及实践操作逐渐成熟，这为建立轻微犯罪记录封存制度提供了有益参照。然而，由于两种制度具有不同的价值取向，无论是适用范围的划定，还是程序机制的构建，都无法在未成年人犯罪记录封存制度上直接嵌入适用轻微犯罪记录封存。另一方面，随着犯罪记录封存逐渐成为热点话题，已有学者对轻微犯罪记录封存制度的基本问题进行了讨论。但现有研究多集中在理论层面，对于制度的具体运行机制、配套保障措施以及实践中可能出现的问题，尚未提出全面、系统的处理方案。例如，如何科学界定轻微犯罪记录封存的适用范围，封存程序应采取依职权还是依申请的启动模式，封存的决定是否需要对犯罪人员设置一定的考察期，封存效力如何与既有前科报告制度相衔接。这些问题存在较多争议，亟需通过实证考察和理论研究加以弥合。基于此，本文立足构建轻微犯罪记录封存制度的时代背景和重要意义，结合我国刑法、刑事诉讼法及相关司法解释，在把握适用范围、制度要求、制度效力等宏观制度构建的同时，明晰封存程序的启动与决定、查询和解封、异议与救济等运行机制中的具体问题，并对相关配套机制提出针对性的设计方案，希望由此提供系统构建和整体规范的轻微犯罪记录封存制度基本框架。
一、 构建轻微犯罪记录封存制度的现实意义
近年来，我国社会治安形势、犯罪结构已发生深刻变化，严重暴力犯罪案件数和重刑率持续下降，轻罪案件数和轻刑率大幅上升。根据最高人民检察院统计的相关数据，在刑事案件总量长期高位运行的情况下，全国检察机关起诉严重暴力犯罪从1999年16.2万人下降至2023年6.1万人，占比从25.1%下降至3.6%；判处3年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件人数占比从1999年的54.4%上升至2023年的82.3%。2024年，全国检察机关提起公诉163.1万人，其中法定刑较低的危险驾驶罪、帮助信息网络犯罪活动罪两罪人数分别为276005人、82592人，占比超过起诉总人数的20%。
这意味着，犯罪结构呈现出明显的轻罪化趋势，轻罪案件已经成为犯罪治理的主要对象。在部分情节轻微的轻罪案件中，犯罪人的主观恶性与人身危险性均较低，在相应刑罚执行完毕后，该类犯罪人重返社会本应具有较高的可能性。但囿于犯罪记录的影响和前科报告制度的不足，犯罪人员的再社会化仍然面临严重阻碍，实践中普遍出现了“轻罪不轻”“微罪不微”现象。对此，党的二十届三中全会决定在我国已有的未成年人犯罪记录封存制度的基础上，明确提出“建立轻微犯罪记录封存制度”，将犯罪记录封存的适用范围和对象扩展至包括成年人在内的部分轻微犯罪。建立轻微犯罪记录封存制度，是对当前司法实践及现实背景的适时回应，对于构建中国特色轻罪治理自主知识体系，解决轻微犯罪直接附随后果的“倒挂”问题，消除轻微犯罪间接附随后果的“泛化”效应，吸收和拓展未成年人犯罪记录封存制度的实践经验，均具有重要意义。
（一）完善中国特色轻罪治理自主知识体系的关键环节
当前我国轻罪案件占比持续上升，轻罪治理已成为新时代犯罪治理体系的重要组成部分。中国特色轻罪治理自主知识体系的构建，需锚定既能体现宽严相济刑事政策精神，又能回应轻罪治理“去污名化”目标的制度支点，也亟需从理论观念、制度规范和实践机制等多个维度，形成能够回应中国问题、总结中国经验、指引中国实践的知识表达。
中国特色轻罪治理自主知识体系的构建，需在制度层面解决以下三个核心问题：一是如何平衡社会安全与个体权利，在惩治轻微犯罪的同时保障轻微犯罪人员的再社会化空间；二是如何限制犯罪附随后果的无序扩张，构建刑罚执行完毕后的规范秩序回归路径；三是如何实现制度设计与本国法治文化、治理传统、社会心理之间的协调统一，避免照搬他国前科消灭制度所带来的体制机制不协调。
构建轻微犯罪记录封存制度，恰是应对上述问题的有效路径。从制度功能看，轻微犯罪记录封存至少在三个方面回应了中国特色轻罪治理自主知识体系的构建需求：其一，在理念上体现了再社会化和去犯罪标签化的现代治理取向，有助于确立中国轻罪治理的价值坐标；其二，在制度结构上承接了未成年人犯罪记录封存制度的实践经验，为构建本土的可操作性制度提供了范式支持；其三，在实践运行上针对犯罪附随后果“倒挂”“株连扩张”等现象，提出具体应对方案，为构建自主知识体系提供经验样本和规则模型。更为关键的是，轻微犯罪记录封存制度具备高度的知识体系生长性。围绕其制度设计，可以衍生出前科制度与就业歧视、隐私保护、国家治理数据管理、人权司法保障等多个议题，推动理论逻辑和制度创新协同发展。
（二）解决轻微犯罪直接附随后果的“倒挂”问题
犯罪附随后果，是指刑法之外的法律法规、行政规章等规定的，对有犯罪前科者或其近亲属等人员适用的特定权利和资质的限制、禁止或者剥夺。其中，适用于有犯罪前科者本人的，为直接附随后果。在司法实践中，部分轻微犯罪的刑事处罚并不严重，但在被定罪以及刑罚执行完毕后，犯罪人员可能遭受其他法律法规、行政规章乃至地方性法规、规章和规范性文件所施加的更为严厉的权益限制。例如，公务员法、法官法、人民警察法、检察官法均明确规定，“因犯罪受过刑事处罚的”，不得担任公务员、法官、警察、检察官。在教师法、公证法、律师法中，也规定了行为人因故意犯罪而丧失或者被撤销特定执业资格的要求。经学者统计，现实中涉及犯罪附随后果的制度规范多达1700多份，并且呈现出低层次化、半隐性化、碎片化的无序状态，涵盖了大量无明确期限的就业歧视、荣誉限制、社会评价降低以及义务负担。这意味着在轻微犯罪案件中，即便犯罪人员只受到了管制或者拘役等轻微处罚，其曾经受过刑事处罚的犯罪标签，也会成为犯罪人员求职就业时难以摆脱的终身烙印。
我国现有前科报告制度的过度实施，加剧了轻微犯罪附随后果严于刑事处罚的“倒挂”现象。监狱法第38条规定：“刑满释放人员依法享有与其他公民平等的权利。”但是，根据刑法第100条规定的前科报告制度，依法受过刑事处罚的人，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚。受过刑事处罚的人，不会因为所犯罪行是轻罪还是重罪而在报告义务上有所区别。在背负轻微犯罪记录的人数日益增多的现实环境下，由于前科报告制度的存在，绝大多数用人单位在聘用员工时会进行前科调查或者让其如实报告，从而对犯罪人员重返社会时的平等就业权产生了不利影响。从性质上看，虽然行为人因轻微犯罪而受到的刑事处罚并不严重，但该类犯罪直接附随后果的严厉性、长期性远重于刑事处罚，这会给犯罪人员带来生活上的终身困扰、障碍和影响。随着犯罪圈的不断扩大，这种“前轻后重”的“倒挂”现象使犯罪人员受到了更为严厉的“二次处罚”，不仅不利于一部分人身危险性较低的犯罪人员改过自新、重返社会，也难以有效化解社会矛盾、维护社会稳定。
（三）消除轻微犯罪间接附随后果的“泛化”效应
犯罪附随后果不仅直接适用于犯罪人本人，也会对犯罪人的家庭成员、近亲属等特定人员产生重大影响，此即间接附随后果。实践中，间接附随后果主要体现在参军、就业、入学等方面的政审考察。例如，2023年修订的《征兵工作条例》第24条规定：“征兵政治考核主要考核预定征集的应征公民政治态度、现实表现及其家庭成员等情况。”其中，犯罪记录是家庭成员情况的重要考察内容。应当承认，出于防范特殊风险的目的，在极少数情况下对犯罪人的近亲属扩张适用犯罪附随后果具有必要性，例如在犯罪人犯有危害国家安全犯罪、恐怖主义犯罪等情况下。但从实践情况看，存在打击面过大的问题。例如，有些地方曾为犯罪人员近亲属的入学、医保待遇等设置门槛，规定“凡是参与电信网络新型违法犯罪嫌疑人的子女，一律在城区学校就读时予以招生入学限制”；或是出台涉诈重点人员惩戒措施，要求“其配偶、父母、子女暂停享受大病保险补助政策和医保财政补贴”。再如，醉酒驾驶犯罪人的子女在考试、就业等方面会受到较大限制，不少国有企业、事业单位乃至民营企业在招聘时会让求职者提供本人及其家属的无犯罪证明。自2011年醉酒驾驶行为入刑十余年来，因该罪而触刑的人数可能达到300万，这300万人的背后是数百万个家庭，可能波及数千万人口。有些家庭成员与犯罪行为没有任何关联，仅仅因为与犯罪人的亲缘、血缘关系，就遭受了教育、就业、社保等方面的不当对待。这种“连带责任”“株连效果”影响到犯罪人近亲属依法享有基本权利，违背了作为现代法治文明基本精神的罪责自负原则。
（四）吸收和拓展未成年人犯罪记录封存制度的实践经验
针对前述犯罪附随后果“刑罚化”所衍生的问题，学界提出了两条解决路径：一是构建前科消灭制度，二是完善犯罪记录封存制度。前科消灭制度的要义在于，当符合法定条件时，应注销犯罪记录并恢复有前科者因犯罪而失去的法定权利或资格。主张建立前科消灭制度的学者认为，犯罪记录封存只是一种保密制度，作用相对有限，而“前科消灭制度能够有效消除犯罪记录以及由此产生的规范性评价和非规范性评价”。但是，前科消灭在我国并无规范基础，不仅在制度构建和具体操作上有较大难度，理论上也存在若干弊端。与彻底消灭犯罪前科不同，犯罪记录封存主要是通过控制和限制犯罪记录的查询、披露和使用，间接达到前科消灭的效果。因此，在制度选择上，结合立法经验和实践基础，扩充并改善我国已有的未成年人犯罪记录封存制度更具有现实可行性。
2012年刑事诉讼法正式确立了未成年人犯罪记录封存制度，规定“犯罪的时候不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，应当对相关犯罪记录予以封存”。经过十年的经验总结，2022年“两高两部”《关于未成年人犯罪记录封存的实施办法》（以下称“实施办法”），对制度的相关内容作了进一步细化，包括封存主体和程序、查询主体和申请条件、解除封存的条件和后果、保密义务和相关责任等。与未成年人犯罪记录封存不同，成年人的轻微犯罪记录封存在制度侧重、适用范围和封存方式上都存在较大区别，其制度构建绝非简单套用既有制度便可一蹴而就。另一方面，笔者在调研过程中发现，未成年人犯罪记录封存制度存在诸多问题，如公安司法机关等封存主体之间职权配置不清、检察专项监督缺失、当事人权利救济程序保障不够健全等。这些理论和实践中存在的问题，不仅为未成年人犯罪记录封存制度的完善提出了任务目标，也为轻微犯罪记录封存的制度构建提供了重要镜鉴。
二、 轻微犯罪记录封存制度的理论阐释
轻微犯罪记录封存制度作为新时代轻罪治理的重要制度安排，体现了刑事司法各环节之间的协调协同，也彰显了刑事政策由严向宽、治理逻辑由控制向包容的深层转向。为全面厘清制度的正当性根基、体系嵌入逻辑和政策功能，有必要立足我国刑事司法运行的基本理念和治理实践，从刑事一体化理念、宽严相济刑事政策和行刑衔接机制三个维度展开系统阐释，为制度的立法构建和实务运行奠定坚实的理论基础。
（一）刑事一体化理念下轻罪治理的必要制度构建
随着我国刑事司法改革不断深化，刑事一体化理念逐渐从学理倡导走向制度实践，其核心在于推动刑法与刑事诉讼法的内在协调，促进刑事权力配置与程序结构的系统联动，以实现公平正义与诉讼效率的统一。从实体与程序相互支撑，到侦诉审执全流程协同运作，刑事一体化不仅要求刑事规范体系的结构性整合，也呼唤各环节制度机制的贯通协调。在这一框架下，轻微犯罪记录封存制度的构建，不仅是回应中国特色轻罪治理的现实举措，更是在程序末端治理落实刑事一体化理念的重要体现。
首先，从刑法与刑事诉讼法的内在协调来看，轻微犯罪记录封存制度的构建，是在刑事一体化理念下优化中国特色轻罪治理的重要举措。通过确立“实体从宽—程序保障”的治理逻辑，有助于实现轻罪治理中实体裁量与程序运行的有机协同。有学者指出，“作为一种法律推定，只要刑满释放，就应认为犯罪分子已经被改造成为遵纪守法者”。但在现行立法下，刑法未对犯罪行为的轻重作出区分，亦未在罪名、刑罚及附随后果之间区分轻罪与重罪，这导致所有因犯罪被追诉的行为人在程序运行和犯罪记录保存上受到统一处遇，不利于均衡治理轻重有别的犯罪，从而形成外界难以察觉却持续有效的“隐性刑罚”。这种实体裁量与程序运行之间的结构性错位，直接削弱了轻罪治理的制度效果，亦有悖于刑事一体化所倡导的实体正义与程序正义协调并进的治理目标。唯有确立统一的轻微犯罪记录封存标准，并将其嵌入刑法与刑事诉讼法的规范体系，方能打破轻罪重罪无差别处遇的制度惯性，实现程序运行对实体裁判的回应式安排。
其次，从刑事司法改革的整体统筹来看，轻微犯罪记录封存制度的构建，是在刑事一体化理念下推动刑事程序环节协同运行的关键支点。刑事一体化不仅要求实体法与程序法协调统一，更强调刑事司法内部各系统间的制度联动与衔接。在这一理念的指导下，程序环节间的前后呼应、权力配置间的协调制衡、裁量标准间的体系一致，应成为刑事治理现代化的基本要求。然而，在当前的轻罪治理实践中，针对轻微犯罪的制度设计仍存在“重入口改革，轻出口效果”的结构性缺陷。以认罪认罚从宽制度为代表的前端程序创新，已显著提升我国刑事司法的诉讼效率和分流能力，但在犯罪记录退出方面却长期制度缺位，致使轻微犯罪案件虽经简化处理或从宽裁量而终结，轻微犯罪行为人却仍然长期承受犯罪标签和制度性歧视的影响。在此背景下建立统一规范的轻微犯罪记录封存制度，正是刑事一体化理念在治理终端的制度延展，从而有效应对当前刑事处罚完结但社会惩罚延续的问题，推动构建“入口分流，出口封存”的一体化程序链条，真正实现刑事司法由结构拼合向系统协同的转型升级。
最后，从司法权力配置优化的视角来看，轻微犯罪记录封存制度的构建，体现了刑事一体化理念下轻罪治理从碎片化向系统化转型的应有之义。刑事一体化理念强调司法权力体系内部的制度耦合与运作协同，尤其是在中国特色轻罪治理中，应当在统一理念指导下完成前端分流、中端处理、末端退出的制度衔接，从而构建起体系闭合、逻辑贯通的治理结构。在现实层面，轻罪治理的信息处理和权力运作长期存在协调失衡、标准悬空、职责交错等结构性问题。公检法机关在轻微犯罪案件中各自掌握部分权力和信息资源，但因缺乏统一规范和协同机制，导致轻微犯罪记录在程序终结后仍长期沉淀于各部门数据库之中，继续对犯罪人产生持续性影响。刑事一体化理念本质上要求打破部门壁垒和制度孤岛，在统一标准、明确职能、强化协同的基础上实现权力配置的优化整合，实现刑法和刑法运行内外协调。
（二）宽严相济刑事政策下分层治理机制的有机组成
宽严相济刑事政策作为新时代刑事司法制度的重要指导原则，强调在依法惩治犯罪的同时，注重对犯罪人的教育、感化与挽救，突出对不同类型犯罪行为及行为人的分类处置与精准应对。这一政策理念并不简单追求刑罚的严厉性或者宽容性，而是在法治框架下灵活运用刑事政策工具，推动刑事司法实现分层治理。在中国特色轻罪治理中，宽严相济刑事政策尤为强调立足于轻重分离，区别对待、分类施策，通过有条件的容错机制、信息治理机制和社会修复机制，实现治理重心从单一惩戒向综合矫治过渡。轻微犯罪记录封存作为“宽”的制度表达与“济”的功能承载，能够在矫正预防、资源配置和治理格局重塑中扮演重要角色。
宽严相济刑事政策对轻微违法犯罪倡导区别对待、分类施策的制度导向，主张在依法惩治的基础上，为轻微违法犯罪人提供合理的从宽处理路径，避免因犯罪标签化造成治理资源浪费和社会排斥。轻微犯罪记录封存制度正是这一治理理念在末端制度层面的集中体现，反映出国家刑事政策从单一惩戒向矫治性、恢复性和包容性转型的深层变化。建立轻微犯罪记录封存制度，意味着在政策层面承认轻微犯罪的可宽恕性。通过犯罪信息退出机制回应国家刑罚体系的容错态度，以体现我国一贯坚持的教育、感化、挽救的政策立场，是宽严相济刑事政策在轻罪治理层面的重要体现。
宽严相济刑事政策不仅体现为打击与保障并重的宏观政策方针，更在治理功能层面为轻微犯罪记录封存制度的建立和运行提供重要理论支撑。宽严相济的核心在于通过差异化的政策工具，实现治理资源的合理分流与有效配置，避免一刀切的治理方式所导致的资源错配和治理失灵。轻微犯罪记录封存制度正是在此政策逻辑下，成为轻罪治理中识别对象、分流路径、优化配置的关键机制。一方面，宽严相济刑事政策为轻微犯罪记录封存制度提供了正当性依据，使司法机关能够根据封存标准筛选出具有矫治可能、不具有高再犯风险的轻微犯罪行为人，避免将有限的治理资源投入其中，从而减少社会对抗因素和风险隐患。另一方面，轻微犯罪记录封存制度作为末端治理中的一环，能够联通前端分流、程序简化与社区矫正等制度安排，构建宽严相济刑事政策主导下的立体化治理路径，推动治理功能由线性惩罚转向分层治理的多元结构，从而回应宽严相济所要求的政策弹性，拓展轻罪治理的功能维度和治理成效。
从制度适配的角度看，轻微犯罪记录封存制度的构建和运行，不应被视为刑事政策外在附加的末端修补，而应作为宽严相济政策在刑事司法制度内部结构中的有机组成部分，服务于该政策所倡导的分层治理、精准治理和柔性治理目标。首先，轻微犯罪记录封存制度应嵌入认罪认罚从宽制度、社区矫正及未成年人刑事案件诉讼程序等已有轻罪治理工具体系之中，成为中国特色轻罪“全过程治理”的重要一环。其制度运行应与前端分流机制相匹配，与中端程序简化措施相协调，与末端社会融合机制相衔接，实现政策逻辑与制度路径的功能对接。其次，轻微犯罪记录封存制度还要在制度目标上与宽严相济刑事政策保持一致，即以消除对轻微犯罪行为人的刑罚污名效应，促进社会复归为主要导向，而非仅作为技术性的信息管理措施。最后，轻微犯罪记录封存在制度体系中的适配，应体现对司法能动性的合理容纳。在宽严相济刑事政策的框架下，司法机关不再仅仅是消极的裁判者，其应被赋予一定的裁量空间和解释权限，使司法机关能在个案中根据案件具体情况确定处遇措施配置侧重，进一步消除社会防卫与犯罪人社会回归之间的制度张力。
（三）行刑衔接机制中权力运行边界的制度桥梁
轻微犯罪记录封存制度作为一种信息治理机制，其设立不仅关系到行为人刑罚执行完毕后权利状态的重塑，也牵涉司法机关与行政机关之间权力配置与功能边界的再认定。如何在刑罚执行完毕后合理衔接国家治理资源，既防止行政干预无限扩张，又保障个体的再社会化权利，成为构建轻微犯罪记录封存制度的核心命题。从行刑衔接的视角看，刑罚权的退出与行政权的接续应以法治原则为依归，通过轻微犯罪记录封存制度在司法与行政的权力运行边界上架起制度桥梁，可以防止惩罚逻辑对个体生活的过度干预。
行刑衔接要求国家治理在刑罚终结与行政管理之间确立规范有序的衔接机制，防止刑罚效力在行政体系中隐性延续甚至无限外溢。对于已经受过刑事制裁的犯罪人，继续对其进行刑法意义上的特殊预防是不妥当的。但现实中，由司法机关的裁判所形成的前科信息被各类公共机构广泛接入，由于缺乏统一封存机制和边界规则，不同主体间的信息调用标准模糊，造成了“刑罚终止而惩罚未止”的现象，轻微犯罪记录封存制度正是在此背景下生成。在权力边界上，轻微犯罪记录封存制度依据比例原则的要求，反对以公共安全的名义泛化司法机关和行政机关的治理权限，其通过限定信息传播范围，设置查询条件和适用例外，构建起刑罚终结后的治理缓冲带，实现司法权力与行政权力的有序衔接。
行刑衔接并非简单的刑罚退出或者行政接入，而是一种制度转换过程，强调司法权与行政权的行使边界和规范移交。在行刑衔接的视角下，国家刑罚权的行使在刑罚执行完毕后应依法终结，而国家行政权的行使必须基于风险治理的现实需要，强调通过合法、有限、规范的行政治理手段延续对特定人群的社会关注。由此，在这一制度结构下，前科信息既是刑罚权运行的产物，又是行政权实施的风险依据，但其从惩罚资源向治理资源的转化，必须遵循正当程序原则，避免权力的恣意滥用。轻微犯罪记录封存制度即是这一理论逻辑的制度化回应，其核心在于设立犯罪信息退出机制，对刑罚生成的信息资源进行筛选分类、封存和授权调用，确立信息治理边界。如此既避免前科信息成为“附随性控制”工具，也确保刑罚终结后行政权接入的合法路径，从而构建出一个符合法治原则和社会治理需要的权力衔接结构。
在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，行刑衔接不仅仅是刑罚执行与治安管理之间的操作性接续问题，也是衡量治理合法性、合理性和正当性的重要尺度。轻微犯罪记录封存制度既体现了国家对权力边界的自我约束和制度自治，也展现了对个体基本权利特别是被遗忘权和社会复归权的制度承认。由此，轻微犯罪记录封存制度不仅具有纠偏“刑罚扩大化”现象的现实必要性，更具备回应社会公平、提升制度信任、推动治理现代化的理论正当性，是行刑衔接在制度层面的实践拓展。
三、 轻微犯罪记录封存的制度设计与实践运行
为科学构建我国轻微犯罪记录封存制度，应当从整体结构上进行系统设计，从实施原则和适用范围切入，厘清制度起点和运行边界，明确轻微犯罪封存的运行主体和职责划分，细化封存后对信息流通和行为规范所产生的法律效力和违法后果，围绕查询、解封和异议等关键环节安排程序路径，确保轻微犯罪记录封存制度在规范逻辑上具有自洽性，在功能运行上具有协调性。当前，我国并未建立普遍意义上的轻微犯罪记录封存制度，为实现制度的全面构建和统一适用，有两条立法路径可供选择：一是制定轻微犯罪记录封存的单行法律，系统确立制度目标、适用范围、封存主体、实施机关、封存条件、程序机制、法律效力和监督救济规则，从而提升制度的规范性和稳定性；二是在刑法、刑事诉讼法、社区矫正法等法律中通过修订增设条款，以分散嵌入的方式推动制度功能的实现。相较而言，第一种路径更有利于在刑事一体化的理念下实现制度的统一适用和体系化整合，也有利于明确立法宗旨、封存原则以及与相关制度的衔接关系。因此，建议优先考虑通过单行立法或者专章立法的形式推进轻微犯罪记录封存制度的构建，同时辅以相关法律规范的配套修改，以实现法条嵌套与制度衔接的协调统一。
（一）轻微犯罪记录封存制度的实施原则和适用范围
为提升中国特色轻罪治理的法治化水平，轻微犯罪记录封存制度需要在法治原则下有序运行，统一适用范围，规定特殊情况，防止适用中的随意性和片面化倾向。在此基础上，以“两步走”试点为路径，循序渐进拓展适用案件类型，并结合单位犯罪记录封存机制和排除性条款，合理界定可适用的对象。
1.轻微犯罪记录封存的实施原则
对于符合条件的轻微犯罪案件的犯罪记录，应当采取“应封尽封”的原则。所谓“应封尽封”，是指对符合条件的轻微犯罪记录，办案机关应当依法主动启动封存程序，全面覆盖所有涉案信息，不得遗漏或选择性封存。在数据可永久留存、易于传播的数字时代，选择性封存可能导致犯罪记录形式上封存但实质上长期处于被标签化的状态。因此，确保封存范围的完整性和系统性，有助于切断犯罪信息的社会再生产链条，从源头防止制度性歧视和社会排斥。故“应封尽封”不仅是制度操作的技术指引，更是实现权利保护和社会整合功能的核心保障。
我国学界一般认为，犯罪记录是指法院宣告有罪后所产生的客观记载，即通常是指犯罪人员被定罪量刑的判决记录。轻微犯罪记录封存的范围是否局限于此？从比较法的视野来看，域外国家采取了相对宽泛的犯罪记录定义，既包括判决记录也包括非判决记录。例如，在美国的大多数州，如果犯罪人员的犯罪记录被允许消除，那么所有与案件有关的刑事记录，包括判决、逮捕以及任何与刑事程序相联系的记录都会被删除。在德国，根据2016年修订的联邦中央登记册法（又称犯罪记录法）的规定，登记册记录的内容既包括刑事法庭的有罪判决，如被判处刑罚的、被命令矫正和保安处分的等等，也包括行政机关和法庭的裁定、无责任能力的附注、法庭所查明的事实以及刑法总则规定的事后裁定等具体内容。参照“实施办法”第2条、第3条对未成年人犯罪记录封存范围的规定，轻微犯罪记录的封存范围应当包括侦查、起诉、审判及刑事执行过程中形成的全部案卷材料和电子档案信息。基于轻微犯罪记录封存制度设置的目的，对于不予刑事处罚、不追究刑事责任、不起诉、采取刑事强制措施的记录，以及对犯罪人员进行社区矫正、司法救助等工作中具有可识别性的记录，也应当依法封存。
对于有可能符合轻微犯罪记录封存范围的案件，公安司法机关应当对所有案件材料和个人信息一并予以预封存。本文主张，在轻微犯罪的界定上应采取宣告刑设定模式。这就需要办案机关对是否符合封存条件进行预判，从而自立案侦查开始，就对可能封存的案件材料执行严格的保密措施。具体而言，可以依照个人信息保护法的相关规定进行加密处理，对相关案件纸质卷宗、档案材料等予以封存，对电子数据同步封存、加密并单独管理，并设置严格的查询权限。已经封存的案件材料在随后的诉讼活动中，不得向任何平台提供或者授权相关平台对接，不得授权网络平台通过联网直接查询相关犯罪信息。对于共同犯罪案件中存在应当封存的犯罪记录的，分案后未封存的相关卷宗封皮应当标注“含犯罪记录封存信息”，并对相关信息采取必要的保密措施。
2.轻微犯罪记录封存的适用范围
为明确轻微犯罪记录封存的适用边界，合理划定其运行基础，应当首先厘清该制度所涉及的案件范围。笔者主张：一是立足试点与推广的制度演进逻辑，以“试点先行，逐步推进”为指导思路，采用具有阶段性和弹性特征的“两步走”方案；二是兼顾司法公正与经济发展，单位犯罪案件在符合条件时亦可纳入适用范围；三是从社会公共利益、国家安全及制度权威等角度出发，明确排除适用的犯罪类型和特殊情形。
（1）在案件范围上采取“两步走”的试点方案
轻微犯罪记录封存的案件范围是制度实施的基础，决定了制度的运行体量、资源投入和实施效果。在实体层面，尽管现行刑法中并不存在轻罪和重罪的区分，但刑法学界普遍认同将法定最低刑为3年以上有期徒刑的犯罪称为重罪，其他犯罪则为轻罪。然而，在轻微犯罪记录封存的适用范围上，上述共识并未得到广泛接受。有学者主张，应当以宣告刑3年以下有期徒刑作为划分轻罪重罪的标准来构建犯罪记录查询制度或前科消灭制度。也有学者提出，考虑到宣告刑的封存范围和复杂程度远大于法定刑，在改革初期采用法定刑3年以下有期徒刑作为区分标准更加具有可操作性。另有学者建议采取“法定刑+宣告刑”的方式，即案件范围既包括法定刑为3年以下有期徒刑的犯罪，也包括司法上被判处3年以下有期徒刑的案件。
笔者认为，就制度试点阶段而言，对案件范围的划定应持更加谨慎的态度，适用范围不能过于宽泛。提出这一判断主要基于三点理由：一是制度试点的核心功能在于发现问题、积累经验，应为试错保留必要空间，避免一次性铺开带来不可控风险。二是从法治发展的基本路径看，公民权利的扩展具有不可逆性，若改革推进过快、赋权过度而后又收回，不仅可能削弱制度权威，更易引发社会误解，对国家法治形象和刑事政策造成负面影响。三是制度设计与实施需统筹考虑不同群体的接受度和公平感，在为轻罪人员提供制度性保护的同时，也应尊重守法公民对公平正义的合理期待，避免因制度适用过宽而引发公众认知反弹。因此，建议在案件适用范围的设计上采取分阶段扩展的“两步走”策略：改革初期聚焦社会危害性较低、刑罚轻微的案件类型，待制度运行成熟、社会接受度提升后，再适时扩大适用范围，以实现制度效果与社会共识协同演进，保障轻微犯罪记录封存制度稳妥推进与长远发展。
一是在试点阶段，宜将轻微犯罪记录封存的案件范围设定为，因故意犯罪被判处1年有期徒刑以下刑罚、因过失犯罪被判处3年有期徒刑以下刑罚（包括管制、拘役、单处罚金、免予刑事处罚）的案件。之所以将案件范围设定在这一区间，是基于我国当前刑事案件数量和犯罪结构的考虑。根据2021年至2024年《最高人民法院公报》的官方数据可知，2021年度的生效刑事判决人数为1715922人，其中被判处1年有期徒刑以下刑罚（包括拘役、缓刑、管制及单处附加刑，下同）的为1059046人，免予刑事处罚的为7698人；2022年度的生效刑事判决人数为1431585人，其中被判处1年有期徒刑以下刑罚的为885822人，免予刑事处罚的为4096人；2023年度的生效刑事判决人数为1660251人，其中被判处1年有期徒刑以下刑罚的为1083167人，免予刑事处罚的为4331人；2024年度的生效刑事判决人数为1603273人，其中被判处1年有期徒刑以下刑罚的为1047091人，免予刑事处罚的为4099人。总体而言，这四年中，每年被判处1年有期徒刑以下刑罚的人数和免予刑事处罚的人数约占生效判决人数的三分之二，这意味着如果将轻微犯罪记录封存的案件范围设置在这一区间，每年已经至少有三分之二的犯罪人员及其近亲属会因此受益，体量已经十分庞大。因此，在改革初期，可以先将适用范围限定在因故意犯罪被判处1年有期徒刑以下刑罚和因过失犯罪被判处3年有期徒刑以下刑罚的案件，随着制度的不断完善再扩张适用范围。
二是经过三年左右试点，在制度确立阶段，国家有关部门可以根据犯罪结构和犯罪形势的变化、轻罪案件的数量，对封存范围进行动态调整。如果前期实施效果较好，可考虑将适用范围扩大至被判处3年有期徒刑以下刑罚的犯罪人员。根据2021年至2024年生效判决人数官方数据可知，被判处1年以上3年以下有期徒刑的人数分别为392667人、339833人、348148人和352078人。经过三年试点工作，司法和行政机关能够充分适应试点的新变化，积累实践工作的新经验，社会公众也会逐步接受轻微犯罪记录封存制度。此时适时扩大案件适用范围，使其与轻罪案件的范围完全相同，则更有利于社会治理的科学化和系统化。在试点结束后，对于经实践证明行之有效的制度经验可及时予以总结提炼，对试点中存在问题的方案进行完善。
（2）对轻微犯罪单位适用犯罪记录封存
除对自然人适用轻微犯罪记录封存，对单位轻微犯罪案件中受到刑事处罚的单位，在符合条件的情况下也可以适用轻微犯罪记录封存。当前，部分企业特别是民营企业，因轻微犯罪受到罚金刑处罚后，根据相关行政法规及地方性政策，同样会因犯罪前科而受到降低企业资质等级或信用等级、吊销许可证或营业执照、限制开展生产经营活动、责令停产停业等行政处罚；或者在政府采购、招投标等方面受到市场准入限制，以及被剥夺企业上市资格和银行贷款资格，最终可能导致企业资金周转困难，无法继续运营，员工被迫下岗失业的不良后果。要实现单位轻微犯罪的罪责刑相适应，有必要从企业长远健康发展和优化营商环境的角度出发，对部分企业适用轻微犯罪记录封存制度，缓解企业生存压力，保障员工就业机会和生活水平。在适用范围上，目前可以采取与自然人轻微犯罪记录封存相对应的案件情形。例如，单位的直接责任人在接受刑事处罚后符合犯罪记录封存条件的，单位承担罚金刑后也应适用犯罪记录封存。
（3）轻微犯罪记录封存的排除适用
一是对特定类型的犯罪应排除适用轻微犯罪记录封存，包括危害国家安全犯罪、危害公共安全犯罪、危害国防利益犯罪、贪污受贿犯罪、侵犯妇女儿童等特殊保护对象的犯罪、食品药品类涉及特定法益、社会影响恶劣的犯罪。虽然此类犯罪中宣告刑为1年有期徒刑以下刑罚的案件数量较少，但是用明示排除的方式能够提升轻微犯罪记录封存制度的社会接受度，凸显对特定法益的专门保护。这样既警示了犯罪人员，也保护了特殊对象，有助于推动轻微犯罪记录封存制度顺利实施。
从比较法上看，对特定类型的犯罪排除适用前科消灭或犯罪记录封存，也是域外国家的通行做法。例如，美国宾夕法尼亚州2018年颁布的“清白法案”规定，家庭暴力、枪支犯罪、性犯罪、虐待动物和未成年人以及与腐败有关的刑事定罪被排除在自动封存犯罪记录的一般规则之外。加拿大《犯罪记录法》第4条第2款a项以附表的形式，设置了申请暂时吊销犯罪记录的限制，规定对于针对未成年人的性犯罪以及贩卖儿童等类型的犯罪，当事人不得向假释委员会申请暂时吊销犯罪记录。可见，立法者一般都会审慎考虑对不同种类的前科作出区别对待。
二是法院在判决中对犯罪人判处从业禁止的，在满足条件时也可适用轻微犯罪记录封存。根据我国刑法第37条之一的规定，法院对于因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，为了预防再犯罪，可以禁止其在刑罚执行后的3年至5年内从事相关职业。但是，从业禁止并不影响犯罪人在从业禁止期内从事其他与所禁止从事的职业无关的工作。轻微犯罪记录封存也不会导致从业禁止失效，而是在满足从业禁止条件的情况下，查询主体可以进行有限查询。为了实现与轻微犯罪记录封存制度的衔接适用，帮助犯罪人员及时回归社会，在刑罚执行完毕后的从业禁止期内，若案件性质符合前文所述的案件范围，也应当对该类案件适用轻微犯罪记录封存。但是，基于对国家判决权威性和效力的维护，公安机关在开具无犯罪记录证明或犯罪记录查询告知函时，需告知并注明犯罪人员不得从事判决所禁止从事的职业。
三是对于曾经犯罪，再犯新罪的，不得适用轻微犯罪记录封存制度。轻微犯罪记录封存的适用对象须为初犯、偶犯，通常该类犯罪人员的主观恶性相对较小、社会危害性不大，适用轻微犯罪记录封存能够产生较好效果。如果犯罪人员是累犯、再犯，曾经犯过罪再犯新罪尤其是同类犯罪的，说明行为人由于自身原因有较大的再犯可能性，回归社会的难度较大。出于社会安全的考量，该类犯罪人员的犯罪记录应当不予封存，已经封存的犯罪记录需要解封。
（二）轻微犯罪记录封存制度的运行主体和职责划分
轻微犯罪记录封存制度的有效运行，需要明确具体的实施主体和科学的职责划分。在制度设计上，可借鉴域外经验并结合我国实际，构建依职权封存与依申请封存相结合的实施模式，明确法院在封存启动、决定和释明中的核心地位，并由不同机关在各自职责范围内执行和保障封存程序的顺利进行。
1.轻微犯罪记录封存的启动主体
在域外，犯罪记录封存的启动有两种模式，分别是依职权启动和依申请启动。以美国为例，前科消灭主要包括申请人请求启动、司法机构依职权启动、依政府赦免令启动等三种模式，最常见的是申请人请求启动。法国刑事诉讼法第769条至第770条规定了犯罪人员司法档案的销毁或撤销，存在申请或者法定两种模式。我国目前的未成年人犯罪记录封存采取的是依职权启动，相较于域外的多种模式相结合，单一的依职权启动有赖于司法机关积极履行封存义务，在制度适用上缺乏弹性。因此，笔者建议采取依职权启动与依申请启动相结合的模式。具体而言，依职权启动是指根据封存条件，由法院主动开启犯罪记录封存程序，无需犯罪人员提出申请。依职权启动属于原则性规定，其为犯罪记录封存机关设定了强制性义务。法院判决生效且刑罚执行完毕后，对符合封存条件的犯罪人员应当及时启动封存程序。依申请启动，是犯罪人员本人或法律规定的代理人主动向法院申请封存轻微犯罪记录，由法院依法审查后作出决定。依申请启动属于补充性规定，旨在保障符合封存条件的犯罪人员的权益，防止依职权封存可能存在的疏漏。
2.轻微犯罪记录封存的决定机关
无论是依职权启动还是依申请启动，轻微犯罪记录是否封存，最终均由法院依法作出决定。法院作为唯一的封存决定主体，应根据法律规定、封存条件和案件事实进行审查，裁定是否准予封存，并对当事人进行释明。裁定作出后，封存程序即进入执行阶段。
这一制度安排不仅符合程序公正的基本要求，更具备法理基础和符合制度逻辑。一方面，从司法权的属性出发，法院是依法独立行使审判权的国家机关，具备对案件事实、法律适用以及权利义务关系进行最终裁断的权威地位。轻微犯罪记录是否封存，涉及对刑罚执行后果的进一步评价和后续社会治理的安排，具有明显的司法判断性质，应当通过审判机关行使司法裁量予以确认，由此才能确保程序的合法性和封存决定的公信力。另一方面，从基本权利保障的角度看，封存决定直接关系到犯罪人员能否重新融入社会，这既是一种刑罚后程序处置，更是一种权利恢复机制。因此，只有通过司法程序，由法院依法裁判，才能最大限度保障犯罪人员的程序参与权、知情权和救济权，确保轻微犯罪记录封存制度程序正义与实体正义的统一。
3.轻微犯罪记录封存的实施机关
在轻微犯罪记录封存制度的运行过程中，实施机关的协同配合具有关键意义。法院作为封存的决定机关，在作出封存决定后，应当第一时间将封存决定正式送达各相关信息保存单位，并通知其按照职责分工履行封存义务，确保信息处置的及时性和完整性。同时，法院还应当向犯罪人员或其代理人释明该封存决定的具体效力和法律后果，尤其是要告知封存范围、封存期限以及在特定条件下可依法查询等事项，以增强制度运行的透明度和当事人的程序参与感。
在具体执行层面，封存决定的实施机关不限于作出决定的审判机关，还应当包括在刑事诉讼各阶段形成、保存相关犯罪信息的其他司法机关和行政机关，主要包括公安机关、检察机关、司法行政机关等。这些机关因其在侦查、审查起诉、审判和执行等不同阶段的职能分工，分别掌握与案件相关的档案材料、电子记录和各类数据接口，因此在犯罪记录的封存过程中应按照各自权限与职责分段负责、通力协作，共同完成封存义务的落实。
封存的信息内容范围应涵盖从立案侦查至刑罚执行终结全过程中形成的所有具有指向性、标识性的犯罪信息资料，具体包括但不限于案件基本信息、侦查笔录、起诉材料、裁判文书、执行凭证等。同时，应当要求电子信息和纸质档案同步封存，避免出现信息“表面封存”而技术接口仍可访问的漏洞，确保信息实质隔离、制度刚性落地。为此，有必要建立跨部门的信息封存操作规范和技术接口标准，推动形成统一的数据管理规则，提升制度实施的一体性和安全性。
（三）轻微犯罪记录封存的法律效力和违法后果
轻微犯罪记录封存不仅意味着对犯罪信息的实质隔离，更在于恢复犯罪人员的社会权利，保障其在就业、教育、政治审查等方面与普通公民享有同等地位。同时，为防止制度虚置，必须明确封存信息的使用边界和违法泄露封存信息的法律后果，并赋予检察机关相应的监督职能，形成制度实施的责任闭环和法治保障。
1.轻微犯罪记录封存的法律效力
广义上看，轻微犯罪记录封存的法律效果包括所有单位和个人均不得擅自公开或使用被封存的犯罪记录，犯罪人员对其犯罪记录依法享有个人信息保护的权利，犯罪人员再次进入刑事诉讼程序时已封存记录的程序效力等多个方面。但狭义上讲，轻微犯罪记录封存的法律效力直接表现为对公安机关在开具无犯罪记录证明等证明文书时所起到的引导和约束作用。
首先，对于已被封存轻微犯罪记录的犯罪人员，在有关单位或个人查询时，公安机关应当出具载有“无犯罪记录”的查询告知函或无犯罪记录证明。在法律意义上，这意味着官方将这类犯罪人员视为无犯罪记录的普通公民，使其本人及其近亲属享有与其他普通公民一样的法律地位和权利。在社会意义上，这意味着犯罪人员及其近亲属不会因轻微犯罪记录而遭受不必要的歧视或妨碍，使其充分融入正常社会生活。
其次，对于已被封存轻微犯罪记录的犯罪人员，其本人及其近亲属有权在面临政治审查、个人事项报告、证照办理、入学就业等诸多涉及个人背景审查的情况时，有权就犯罪记录情况填写“无犯罪记录”，且受到法律的明确保护。
最后，对于部分符合轻微犯罪记录封存条件，但法院在裁判中对其判处了从业禁止且尚在从业禁止期限内的犯罪人员，公安机关在出具无犯罪记录证明或犯罪记录查询告知函的同时，需附带说明禁止从事的具体职业，避免在职业选择等方面发生误解。
2.违反轻微犯罪记录封存制度的法律后果
为了保证预封存后的实际效果，对于符合轻微犯罪记录封存条件的案件，公安司法机关工作人员有义务在相应诉讼环节，向知悉涉案情况的人员，如当事人、辩护人以及其他诉讼参与人等，告知相关案件信息的保护规定。可以通过制作书面记录，详细记载告知的时间、地点、内容和对象，同时说明封存的法律依据和具体内容，并由相关人员签字确认。如果上述人员未履行相关义务，需要承担相应法律责任。各级政府机关、企事业单位、公民个人和团体均应遵守轻微犯罪记录封存的相关规定，如违反规定不当泄露信息的，应承担相应的法律责任。
在制度层面，首先应当明确不当泄露犯罪信息的法律责任。对于承担犯罪记录封存、维护轻微犯罪人员信息的公职人员，如有不当泄露犯罪记录或信息的情形，应当予以处分。如造成严重后果，给国家、个人造成重大损失或者恶劣影响的，应当依法追究刑事责任。
其次，赋予被封存记录人如实履行生效判决的义务。对于判决中判处有特定职业从业禁止的，被封存记录人应遵守法院判决，自觉避免从事该类职业。如果被封存记录人违反判决，则应承担相应的法律责任，造成严重后果的，应以拒不执行判决、裁定罪追究刑事责任。
最后，检察机关应当对轻微犯罪记录封存工作行使法律监督。“实施办法”第22条明确了检察机关对未成年人犯罪记录封存和隐私、信息保护的法律监督职责，但其内容基本属于宣言性质，缺乏进一步的细化落实。笔者在调研中发现，检察机关较少开展针对未成年人犯罪记录封存的专项检察监督，而是在社区矫正的检察工作中附带开展监督工作，这容易引发信息泄露的风险。现行法律的权利设置与当事人可能遭受的侵害程度不成正比，当事人在面临信息泄露时往往处于被动地位。因此，为有效推动轻微犯罪记录封存工作发挥实效，需要借鉴未成年人犯罪记录封存的制度经验，进一步完善责任追究机制，细化检察机关的法律监督职责。具体而言，应当将犯罪记录封存的内容、信息保护的全过程纳入检察监督范围，这既包括对法院作出封存决定的监督，也包括对犯罪人员后续重新犯罪或者发现漏罪时撤销犯罪记录封存的监督。
（四）轻微犯罪记录封存的查询、解封和救济
轻微犯罪记录封存制度的运行效果，取决于信息控制机制与权利救济的协同完善。在制度实施过程中，必须明确查询和解封的权限边界，防止信息随意流转和程序滥用，同时设立规范的异议处理渠道和监督机制，回应犯罪人员及其近亲属对正当程序和切身权益的关切。通过建立权责对等、运转有序的制度规范，真正发挥轻微犯罪记录封存制度的功能和价值。
1.轻微犯罪记录封存的查询和解封
当前，我国对犯罪人员前科信息的管理呈现多元并存、相互交织的格局，尚未建立统一的上位规范体系。实践中已经初步形成若干规范机制，主要包括前科报告制度、犯罪记录报告制度、犯罪记录查询制度以及未成年人犯罪记录封存制度等。轻微犯罪记录封存制度作为拟构建的制度类型，需在与上述制度的比较中明确功能定位和制度边界，避免权责交叉和适用混淆。上述部分制度以犯罪信息的开放式使用为基本立场，旨在保障社会管理秩序和公共安全。而轻微犯罪记录封存制度以限制前科信息流通、保护个人权益为核心，采取相对封闭的信息管理方式。由此可见，轻微犯罪记录封存在整个犯罪信息制度体系中处于限制查询和权利保护的制度地位，旨在通过对轻微犯罪人员隐私和人格尊严的保障，促使其回归社会并防范制度性歧视。
2021年公安部《公安机关办理犯罪记录查询工作规定》（以下称“犯罪记录查询工作规定”）明确了单位可以查询本单位在职人员或者拟招录人员的犯罪记录，但应当符合法律、行政法规关于从业禁止的规定。这意味着有关单位只有在对内部人员行使管理职责时才有权查询犯罪记录，同时地方性法规、规范性文件等低位阶规定不能成为查询的依据。“犯罪记录查询工作规定”还明确了行政机关实施行政许可、授予职业资格时，公证处办理犯罪记录公证时，也有权查询相关人员的犯罪记录；此外，还规定了申请查询的方法、对查询结果的异议与投诉等内容。
轻微犯罪记录封存的查询程序，可以在吸收2018年刑事诉讼法第286条和“犯罪记录查询工作规定”的基础上进一步细化。具体而言，轻微犯罪记录被封存后，保存相关信息的单位不得向其他任何组织、单位和个人提供相关信息，此乃原则性规定。在查询主体的例外情形上，需要对司法机关根据办案需要和有关单位根据国家规定进行查询作明确限定：一是党政机关的纪检部门、监察机关、公安司法机关、国家安全部门，根据办理刑事案件查明案件事实以及适用法律的需要，可以向相关单位查询封存的犯罪记录。二是国家机关可以查询本单位在职人员或者拟招录人员的犯罪记录，但需要符合法律、行政法规关于从业禁止的规定，地方性法规、条例、规章等低位阶规范不得作为查询依据。三是行政机关实施行政许可、授予性质特殊的职业资格时，可以依法查询相关人员的犯罪记录。作为犯罪记录封存的例外规定，查询机关在申请查询已封存的犯罪记录时，应当提供本单位开具的证明，并签署保密协议保证严格按照查询目的和使用范围使用有关信息。
“实施办法”第18条规定了对未成年人犯罪记录封存的解封条件，参照该条，可以对轻微犯罪记录封存的解封作出如下设置：轻微犯罪记录封存后，没有法定事由，未经法定程序，一律不得解封。结合轻微犯罪记录封存的适用范围，被封存犯罪记录的犯罪人员符合下列情形之一，不再符合封存条件的，其犯罪记录应当解封：一是犯罪记录被封存后再犯新罪的；二是被发现有漏罪，且漏罪与被封存记录之罪数罪并罚后宣告刑超过1年有期徒刑的；三是经审判监督程序改判后，宣告刑超过1年有期徒刑的。犯罪记录的解封应当由原决定封存的法院以决定的方式作出，解封决定作出后送达保存相关犯罪信息的单位。解封与封存并存，才能使轻微犯罪记录封存制度形成闭环，从而保持刑罚的威慑力。
2.轻微犯罪记录封存的救济
为有效推动轻微犯罪记录封存制度落到实处，防止权利和法律责任的设置成为一纸空文，还应当规定对犯罪记录封存的异议和救济。
首先，如果犯罪人员及其近亲属对封存状态有异议，认为犯罪记录应当被封存而未被封存或者未被正确封存的，可以向有权决定封存的法院提起申诉，或者向同级检察机关申请法律监督。法院经审查发现存在错误或不当封存的，应当及时纠正，并通知其他保存犯罪信息的单位同步纠正。检察机关对犯罪记录封存工作依法履行法律监督职责，针对犯罪人员提出的异议，应当及时审查，如果发现存在封存不当、故意泄露犯罪记录、不遵守封存程序等情况的，可以采取制发纠正违法行为通知书、检察建议乃至追究法律责任等方式，保障轻微犯罪记录封存制度有效实施。
其次，针对不同情节的违规封存或泄密行为，应当建立多位一体的监督救济机制。与违反轻微犯罪记录封存制度的法律责任相对应，监督救济方式可以划分为三种类型：一是行政问责，对于内部工作人员违规封存或者泄露被封存的犯罪记录的，可予以行政处分。二是追究民事责任，犯罪人员的隐私和个人信息受法律保护，任何负有保密义务的组织、单位和个人都不得对外传播公民隐私和个人信息，否则可能构成民事侵权。如果恶意传播被封存的犯罪记录，侵害犯罪人员的隐私和名誉，导致其在复学、升学、就业等方面遭到歧视，犯罪人员有权依法提起民事诉讼。三是追究刑事责任，对于违法披露被封存的犯罪记录且造成严重后果的，可以滥用职权、玩忽职守、出售或非法提供公民个人信息等为由，追究行为人的刑事责任。
四、 轻微犯罪记录封存制度的配套保障机制
为进一步发挥制度功能，避免轻微犯罪记录封存与其他规范相抵牾，还应当针对轻微犯罪记录封存的制度衔接问题提出体系化解决方案。从修改相关法律法规，优化部门间的衔接配合，推进犯罪记录数字化管理等方面进行完善，同步设计轻微犯罪记录封存的配套机制，确保制度构建的系统性、整体性与协同性。
（一）同步修改相关法律法规
我国法律和规范体系对犯罪附随后果的规定呈现多层次、广覆盖的特点，轻微犯罪记录封存制度的顺利实施，必须解决规范层面的冲突问题，做好规范衔接工作。为此，应当统筹推进相关法律法规的立改废释纂。
第一，修改刑法第100条关于前科报告的规定。1997年刑法确立的前科报告制度要求所有依法受过刑事处罚的人，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚。前科报告制度具有延续剥夺、惩罚和安抚的功能，对于有关部门掌握和运用犯罪人员信息、有效预防犯罪具有积极意义。但是，现行的前科报告制度与轻微犯罪记录封存的制度目标明显相悖，如果轻微犯罪人员的犯罪记录被封存，在法理和情理上均不应继续履行前科报告义务。因此，建议修改刑法第100条第2款，规定“轻微犯罪记录已经被依法封存的人，免除前款规定的前科报告义务”。
第二，修改与犯罪记录查询直接相关的规范性文件。轻微犯罪记录封存制度实施后，2012年“两高三部”《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》（以下称“建立犯罪记录制度的意见”）、“犯罪记录查询工作规定”等规范性文件均应作相应调整，例如查询主体的调整和明确、法律责任的构建、异议和救济程序的完善、检察机关法律监督职责的细化，等等。各地在试点过程中应结合本地实际和工作需要，对上述规范性文件的实施细则作配套调整。国家有关单位对特定事项的犯罪记录工作有专门查询规定的，应当视情况决定是否进行调整。
第三，修改与犯罪记录使用相关的行政、民事法律法规。轻微犯罪记录封存制度旨在限制与消除轻微犯罪的附随后果。如前所述，犯罪附随后果集中出现在就业、档案管理、教育、社会保障等民事、行政领域。轻微犯罪记录封存制度实施后，应对相关领域法律法规作出配套调整。此外，要进一步限制规定犯罪附随后果的规范层级，原则上禁止部门规章、地方性立法、规范性文件设定犯罪附随后果。为了体现“应封尽封”的原则，在轻微犯罪记录封存制度实施后，公安部门还要会同有关部门就治安违法记录的封存、查询和使用问题进行研判并出台意见，着力构建治安违法记录的有限查询制度。
（二）优化部门间的衔接配合机制
轻微犯罪记录封存涉及多个制度环节，在实施过程中需要公检法司等各部门按照各自职责范围开展协作。明确部门间的协作事项，完善协助配合程序，是轻微犯罪记录封存制度有效实施的必要保障。
第一，优化犯罪记录信息在办案部门间的流转。尽管公安司法机关在一定程度上实现了犯罪记录信息系统的对接，但实践中信息共享的效率和效果仍然有待提高。其中，犯罪记录信息无法及时在办案部门间流转，是公安机关办理犯罪记录查询工作的主要结构性问题。犯罪记录的产生端是法院作出生效判决，犯罪记录的查询端是公安机关户籍民警查询并出具犯罪记录证明。其间可能涉及案件再审导致犯罪记录变化，也可能在案件信息从法院系统向公安系统流转的过程中、在公安系统内部从刑事侦查信息库向人口管理数据库流转的过程中出现信息阻滞，导致查询结果错误。为此，应建立集中统一的犯罪信息管理系统，优化办案机关之间信息的互联互通，明确犯罪记录信息流转程序，压实犯罪记录信息流转责任。
第二，做好轻微犯罪记录封存信息在部门间的通知和备案工作。公安机关在侦查阶段采取预封存措施的，在移送审查起诉时应将预封存决定及主要事实、理由同步移送至检察机关。在审查起诉阶段，由检察机关采取预封存措施的，应将预封存决定通知公安机关，公安机关接到通知后对侦查阶段案卷材料同步预封存。对于在审前阶段已经采取预封存措施的案件，应在起诉书中注明采取预封存措施的主要事实、理由。法院审结案件后作出的刑罚执行完毕后封存犯罪记录的决定，应移送公安机关、检察机关、司法行政机关备案，待刑罚执行完毕后由最终刑罚执行机关通知封存机关对犯罪记录进行统一封存。如果法院判处了从业禁止，应当告知相关公安机关。
第三，明确其他执法部门与犯罪记录封存机关的相互配合义务。犯罪记录被封存的轻微犯罪案件在公安机关立案前接受过行政处置，且执法信息与犯罪信息具有明显关联性的，相关执法部门应配合封存相关行政执法信息。记录封存机关采取封存措施过程中需要其他行政执法部门协助配合的，可依法定程序提请相关部门协助。其他行政执法部门在特定领域的执法过程中需要查询犯罪记录的，可依法提请公安机关查询犯罪记录。
（三）推进犯罪记录数字化管理
“建立犯罪记录制度的意见”要求公检法司等机关分别建立有关记录信息库，并实现互联互通，待条件成熟后建立全国统一的犯罪信息库。但是，全国统一的犯罪信息库迄今尚未建成，甚至各部门的信息库也未完全建立。为确保犯罪记录封存制度有效实施，应加快推进犯罪记录的数字化管理，推动犯罪记录管理的标准化、流程化和智能化。
第一，建立全国统一的犯罪信息管理系统。通过在部门性、地方性信息库互联互通的基础上开发全国性犯罪记录管理系统，整合各部门的犯罪记录数据，实现犯罪信息的交换与共享。对于符合法定封存条件的轻微犯罪记录、未成年人犯罪记录，可以在系统中设置线上“一键封存”，以提高犯罪记录整体封存的效率。线上封存后，线下仍须建立单独的犯罪记录档案管理制度，确保档案信息备案和可追溯。犯罪信息管理系统应当采用加密技术和认证技术手段，保障犯罪记录的隐私属性和数据安全性，防止信息泄露。
第二，明确信息维护职责，统一犯罪记录数据标准。未来，相关部门应统筹制定全国统一的犯罪记录数据收集、存储、处理、加密、封存标准，确保各地、各部门在记录处理上的一致性、完整性和交互性。地方各级办案机关应结合犯罪类型制定不同的犯罪记录更新周期，根据管理权限及时上传办案数据，并做好日常的犯罪记录数据维护工作。检察机关要及时履行法律监督职能，通过大数据碰撞、比对、分析等方法查看轻微犯罪记录封存的落实情况。
第三，建立全国统一的犯罪记录数据查询端口。目前，公民在开具无犯罪记录证明时还要前往户籍地或居住地的公安机关办理查询。这种传统的线下办理模式无法实现信息的异地传输，不能满足便利办理人的现实需求。通过构建统一、安全、高效、便捷的线上犯罪记录数据查询端口，可以为司法机关、政府机构、企事业单位及个人提供准确、便利的犯罪记录查询服务。对个人而言，可以实现线上及时办理；而公权力机关可以通过远程数据传输，避免各机关之间调取、寄送等繁琐程序。
第四，制定详细的查询规则，确保查询权限和查询范围受到法律和相应授权的严格限制，可以通过线上或线下的批准环节，审核申请人查询的目的和正当性。
结 语
轻微犯罪记录封存制度属于犯罪治理的末端环节，体现了国家对待犯罪的基本政策、价值取向和功能预期。在有限的制度设定和程序把握上，应当以中国特色刑事法治体系及其理论作为方法遵循，做到合法有序推进。建立轻微犯罪记录封存制度是一项系统工程，只有立法与司法协同推进，兼顾实体与程序的双重面向，才能取得稳健的制度运行效果。同时，轻微犯罪记录封存制度的构建，不仅是完善前科信息管理体制的关键举措，也是实现刑罚终结与社会整合相平衡的重要管道。该制度既服务于个体权利保障，也承担着国家治理现代化的制度创新使命，应当被纳入我国的犯罪治理体系、社会信用体系与基层治理体系的协同构建之中。我国人口众多、国情复杂，尤其是受到积极主义刑法观和重刑传统的影响，理念、观念、文化的更新任务更为艰巨。轻微犯罪记录封存制度的构建不能仅仅停留在规范层面，未来还要引导社会公众改变犯罪与刑罚观念，争取社会大众对相关政策和制度的理解与接受，使其自觉参与制度改革并给予支持，这样才能实现轻微犯罪记录封存所欲达到的实施效果，真正实现良法善治。
*作者： 姚 莉，中南财经政法大学法学院教授 。
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