来源：北京市竞天公诚律师事务所
发布日期：2026年02月14日
公用事业与老百姓的生活息息相关，影响千家万户。但恰恰是这样重要的领域，却是垄断行为高发的领域。从2018年以来，反垄断执法机构在公用事业行业总计查办过40余起垄断案件，其中供水16起，供气18起，供热1起。这些反垄断执法，既有力维护了老百姓的切身利益，又对公用事业企业的公平竞争起到了良好的警示作用。
为更好促进公用事业企业做好反垄断合规工作，维护公用事业行业公平竞争市场秩序，2025年8月20日，市场监管总局发布了《关于公用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）》。2026年2月4日，国务院反垄断反不正当竞争委员会《关于公用事业领域的反垄断指南》（以下简称“ 《指南》 ”）正式发布。《指南》对公用事业行业的反垄断合规要求进行了详细阐释，为企业合规提供了重要指引。下面拟对《指南》的主要内容进行简要解析，并提出相应合规要点供企业参考。
一、公用事业的概念及其特点
（一）公用事业的内涵及特征
哪些行业属于公用事业行业？公用事业具备哪些特点？《指南》第二条明确：公用事业“是为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务（以下统称商品）的一系列行业的统称，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等行业”。公用事业具有以下特征：
第一，公共性。 公共性是公用事业的首要特征。公用事业提供的是具有普遍性和必需性的商品或服务，其面向的受众广泛，覆盖社会公众生产生活的多个方面，且为居民日常生活所必需，应保障所有社会成员都能公平获得。
第二，自然垄断性。 在大多数情况下，公用事业在特定地理范围内仅需使用一套基础设施提供服务，如城市供水、供气、供热通过管网统一输送，就该基础设施进行重复投资是浪费的，从而使公用事业具有自然垄断特性。由于自然垄断特性，政府一般授予该特定地理范围内的公用事业经营者特许经营权，使其在该范围内的生产经营活动具有独占性，从而能够更好地发挥规模经济效应，提高经营效率。
第三，地域性。 由于物理上的自然垄断性以及法律上的特许经营，公用事业一般具有显著的地域特征。因此公用事业的服务范围常以特定行政区划或区域为界限，按照地理范围划定服务范围边界。
第四，政策性。 由于公用事业领域的重要性，政府通常在公用事业的发展中起主导作用，负责制定相关政策、规划和管理标准，对公用事业领域进行严格监管。
（二）相关市场界定的特殊性
公共事业的上述特征使其在相关市场的界定上具有明显的特殊性。《指南》第八条对公用事业领域相关市场界定进行了细化规定，指出界定公用事业领域的相关商品市场和相关地域市场应结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式，以及公共性、地域性、政策性等特点进行个案分析。在相关商品市场界定方面，除考虑商品的特征、用途、价格外，还应特别关注使用成本和便利程度、多数需求者对该商品的依赖程度、使用习惯、更换成本等方面的需求替代性。在相关地域市场界定方面，一般界定为特许经营地域范围，或所依托的物理网络或者其他关键基础设施所覆盖的地域范围。
（三）市场支配地位认定的特殊性
在市场支配地位认定方面，公用事业企业也具有较大的特殊性。《指南》在第十六条对此作了专门性规定，明确了认定公用事业经营者市场力量的考虑因素和分析思路。
由于自然垄断特性和特许经营权，许多公用事业企业在相关市场上具有较高的市场份额，通常高于50%，甚至高达100%，根据《反垄断法》第二十四条可以被直接推定为具有市场支配地位。由于公用事业领域相关市场的准入门槛通常较高，且相关领域的经营者和消费者对公用事业企业的依赖性一般较强，因此这种基于市场份额的推定通常较难被推翻。
在认定公用事业经营者是否具有市场支配地位时，《指南》基于公用事业行业特征，列举了以下五项应重点考虑的因素：（1）公用事业经营者的市场份额和相关市场竞争状况；（2）公用事业经营者控制提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施的能力；（3）用户对该公用事业经营者提供相关商品的依赖程度；（4）其他经营者进入相关市场的难易程度，包括是否存在行业准入限制和特许经营模式等情况；（5）公用事业经营者掌握和处理相关数据的能力等情况。
二、公用事业领域高发的垄断行为以及可予以免责的正当理由
（一）高发的垄断行为
《指南》全面规定了公用事业领域的可能出现的各类垄断行为，覆盖垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、公平竞争审查和行政性垄断几大板块，还特别强调了公用事业经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等新型方式实施这些垄断行为。分析以往公用事业行业的执法案例，并结合公用事业领域的特点，可以看出以下几类行为属于公用事业行业高发垄断行为，需特别予以关注：
1. 限定交易行为
在公用事业领域的历史执法案例中，数量最多的是滥用市场支配地位案件；而在公用事业经营者滥用市场支配地位案件中，数量最多的是限定交易类案件。限定交易是公用事业领域最高发的一类垄断行为，也是反垄断监管机构的执法重点。
限定交易行为多发生在自然垄断环节的上下游竞争性环节所在市场。公用事业企业在自然垄断环节具有市场支配地位，甚至是相关市场上的唯一经营者。基于此种市场力量，公用事业企业可能会向上下游竞争性环节（如供水工程施工、管道燃气安装、供水设施设备采购等）不当延伸，将其垄断势力传导至其他相关市场，影响其他相关市场的竞争。例如在2025年抚州公用水务有限公司滥用市场支配地位一案 [1] 中，当事人就实施了限定房地产开发企业新建住房供水管道安装工程、新建二次加压设备安装工程和设备只能与其指定的公司交易的行为。
实践中，公用事业企业实施限定交易的方式多样，包括以口头或书面形式直接指定竞争性环节相关市场的供应商 [2] 、与交易相对人签订载有供应商信息或限定交易内容的格式合同 [3] 、通过设置报装流程等将自然垄断环节和竞争性环节进行一体化或关联设置 [4] ，以及其他交易相对人难以选择、更改、拒绝的方式等。
同时，公用事业经营者还常常以拒绝或延迟提供服务等相威胁（如不予开通供水、供气，不予验收等）或其他惩罚性措施来保障限定交易的实施。
针对高发的限定交易行为，《指南》在第十九条明确列举了分析是否构成限定交易的考虑因素，包括是否要求交易相对人只能采购公用事业经营者或者公用事业经营者指定的经营者提供的工程施工服务或者设备材料等；是否通过直接拒绝、故意拖延提供供应服务或者工程验收等方式迫使交易相对人接受限定交易；是否通过设置报装流程、服务过程、格式合同、管理系统、名录库等方式变相限定交易相对人的交易对象等。这些考虑因素紧密结合了相关执法实践，详细罗列了公用事业企业实施限定交易的常见情形或常用手段，具有很强的针对性。
2. 搭售行为
搭售同样是公用事业领域较为常见的一类垄断行为。搭售一般是指经营者利用其在A产品上的市场支配地位，要求消费者在购买A产品时必须同时购买本可以单独购买的B产品。在公用事业领域，常见的搭售场景例如公用事业经营者要求交易相对人必须同时采购其指定的其他商品或服务，否则不予提供公用事业商品或服务，例如在2023年南京中燃城市燃气发展有限公司滥用市场支配地位一案 [5] 中，当事人通过强制签订合同的方式，要求开发商购买燃气报警器、燃气具、金属波纹管等增值产品，并以拖延工程进度、拒绝供气等手段迫使开发商接受。
《指南》在第二十条对搭售行为进行了规制，同时还罗列了几种可能的搭售情形，如搭售设备、材料，搭售保险、维保服务或者其他增值服务，搭售其他商品等，为企业提供清晰指引。
3. 附加其他不合理的交易条件行为
除搭售外，附加其他不合理的交易条件行为相应的执法案例数量也相对较多。实践中，常见的附加不合理交易条件行为包括无正当理由收取额外费用或制定不合理的收费标准，以转嫁自身成本；要求交易相对人必须缴纳押金、保证金方能享受公用事业产品或服务等。例如在2021年陕西省水务集团泾阳县供水有限公司滥用市场支配地位一案 [6] 中，当事人在对已有居民住宅实施水表户外计量改造时，要求用户自行承担购买水表以及改造换装的施工费用，转嫁自身成本，损害了消费者的合法权益；在2021年富顺县天然气有限责任公司滥用市场支配地位一案 [7] 中，当事人向非居民用户收取以“预付气费款”为名的保证金，该笔费用无法冲抵燃气费，只有销户时才予以返还，不缴纳便不予供气。这些情形均被当地市监局认定为构成“无正当理由在交易时附加不合理交易条件的滥用市场支配地位行为”。
（二）行为可能存在的正当理由
判断是否具有正当理由是认定行为是否构成滥用市场支配地位行为的关键因素之一，对于公用事业经营者判断自身合规情况具有重要意义。《指南》在第二十四条和第二十五条分别对常见的正当理由和一般不能认定为正当理由的情形作出列举式规定。
对于认定“正当理由”可以考虑的因素，《指南》除将法律法规明确授权、符合正当的行业惯例和交易习惯作为正当理由的考虑因素外，还特别强调了行为的不可替代性，即有关行为应当为保护交易相对人或者消费者利益，或为经营者正常经营及实现正常效益，或为实现社会公共利益所必需。
对于一般不能认定为正当理由的情形，《指南》充分吸收了实践执法经验，对公用事业经营者较多提出的抗辩理由予以汇总，明确了下列情况一般不能被认定为正当理由，增强了可预期性：
（1）除非有法律、法规明确规定，或能够证明行为具有必需性，否则“保障安全”通常不被认定为“正当理由”。 例如在2023年大同某燃气有限公司滥用市场支配地位一案 [8] 中，当事人就曾以保障工程和材料质量、确保燃气安装工程施工和将来运营安全为由就其限定交易行为作出抗辩。然而，山西省市监局未采纳该观点，而是认为“燃气安装工程质量及安全性与接受当事人的委托还是接受用户的委托并无直接关系，与施工材料由谁购买并无直接关系，应当由用户自主选择有相应资质的企业承担安装工程。”
（2）以“补偿业务亏损”等仅为谋取自身利益为目的的，不属于“正当理由”。 例如在2024年威海市水务集团有限公司滥用市场支配地位一案 [9] 中，当事人声称为其向用户收取建筑区划红线外供水接入工程和排水工程费用，是为了防止自身因未收取项目红线外供排水接入工程费用而缺乏资金来源，增加较大经营成本。对此，山东省市监局认为其行为系将相关费用转嫁给用户，违反了法律法规和相关政策的规定，不构成“正当理由”。
（3）《指南》特别强调，“因行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施滥用市场支配地位行为的“一般不能被认定为正当理由。 也就是说，在行政机关等公权力机构实施了行政性垄断行为的情况下，相关公用事业经营者不能以行政机关的过错作为抗辩而主张免责。对于这种情况下的法律责任承担问题，《指南》第四十二条明确了公用事业经营者需承担相应的法律责任，但如能证明其系受行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力强制或者变相强制而达成垄断协议或实施滥用市场支配地位行为的，可以依法从轻或者减轻处罚。
三、合规要点
基于《指南》提出的上述要求和相关执法实践，企业应注意以下合规要点：
1. 明确自身是否属于公用事业领域的经营者
《指南》是对公用事业领域的特殊规定，针对对象是公用事业领域经营者。企业合规的第一步应先结合公用事业的定义分析判断自身是否属于公用事业经营者，在此基础上才能进一步明确相应的合规义务。
2. 对主营业务的市场支配地位进行明确的评估
企业应对自身是否具有市场支配地位有明确认知，才能制定针对性的合规政策，对相关风险加以防控。在清楚界定相关市场的基础上，企业可按照《指南》第十六条的认定思路和考虑因素具体分析企业是否在该相关市场具有市场支配地位。如企业的市场份额已达到推定标准时，应考虑是否有足够证据或理由推翻此推定。
3. 分清特许经营与自由竞争范围
反垄断监管机构格外关注公用事业经营者借助自身垄断力量影响上下游竞争性环节的市场竞争的可能性，如限定交易、搭售等行为均可能产生此类效果。公用事业领域具有自然垄断属性，经营者虽然具有特许经营的权利，但其上下游环节可能仍属于自由竞争领域，企业不能将其垄断力量不当延伸至这些领域，否则将受到《反垄断法》的规制。因此，企业有必要区分特许经营范围与自由竞争范围，划清二者边界，不应对竞争性领域施加不当限制。
4. 在向与自然垄断范围关系密切的自由竞争领域延伸时应给予交易相对人选择权，保障消费者的正当、合法权益
公用事业经营者并非不能在自由竞争领域从事经营活动。《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024）》第二十二条第一款规定“特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，约定特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益”，反映出国家允许公用事业经营者向用户提供特许经营项目之外的其他经营活动并取得收入。《指南》的立法本意并非禁止公用事业经营者进入上下游、相邻等竞争性市场，而是防止公用事业经营者滥用自身垄断势力，在没有正当理由的情况下，排除、限制上下游、相邻等竞争性市场的竞争，损害消费者或相关经营者利益。因此，企业在自然垄断环节的上下游、相邻等竞争性市场开展业务时，不得采用交易相对人难以选择、更改、拒绝的方式，强迫交易相对人与之交易或接受特定交易条件。企业应采取合理、适当的方式开展经营活动，给予交易相对人充分的选择权，保障消费者的合法、正当权益。
5. 不盲目为自身行为寻找“正当理由”
如前所述，《指南》在第二十四条和第二十五条列举了认定滥用市场支配地位行为时常见的“正当理由”及通常不能认定为“正当理由”的情形，为企业提供参考。企业在为自身行为寻找“正当理由”时应按照相关规定进行筛查，充分收集证据。
6. 正当收取交易费用、押金
公用事业领域多实行政府定价，意味着企业在公用产品的提供上享有的定价自主权不多。因此，许多公用事业经营者可能会通过增设服务项目、增加流程等其他方式，通过调整其他商品或服务的定价等手段扩大收入来源。对此，企业应注意收取费用的正当性和合理性，收费的原因或收费项目应当符合行业惯例和交易习惯，收取的费用应当与提供的商品或服务相匹配，不应超过正常调价幅度收取不公平高价等。
7. 注意行政性垄断的相关风险
公用事业领域具有较强的政策性特征，公用事业经营者在日常经营过程中时常需要遵守相关政府部门下发的通知政策，或执行其命令要求，因此行政性垄断对公用事业经营者的影响较大。一方面，公用事业企业要密切关注行政性垄断的风险，必要时可就上级政府部门的文件、命令寻求外部专家的专业法律意见，对具有排除、限制竞争内容的办法、决定、公告、通知、意见、会议纪要、函件等明确提出异议，保留相关证据并视情况向相关部门反映；另一方面，如企业不得不执行相关命令或要求，应留存相应证据材料，以证明自身系在强制下被迫实施相关行为，以争取从轻或者减轻处罚，降低相关风险。
8. 做好经营者集中申报
和其他行业一样，如果满足申报标准，公用事业行业的经营者集中也应该进行申报。如前所述，公用事业企业由于其自然垄断和特许经营权原因，在相关市场的份额一般会比较高，这会直接影响到申报程序的选择、文件资料的准备，审查也会相对严格，甚至可能会影响到最终的审查结论。因此，企业应在申报前对上述可能出现的问题预作准备，对相关风险作充分估计。
9. 完善企业内部反垄断合规制度建设
公用事业经营者完善内部反垄断合规制度建设、建立健全企业合规治理体系，既是降低风险、促进业务可持续发展的必要措施，也可获得合规激励。《指南》第四十六条明确规定了反垄断执法机构调查和处理公用事业领域垄断案件时可以将公用事业经营者反垄断合规管理制度的建设和实施情况纳入考量范围。因此，公用事业企业应格外重视内部反垄断合规建设。
10. 必要时引入外部专业人员进行咨询
相关市场界定、垄断协议、市场支配地位的认定、正当理由、经营者集中等均是反垄断领域较为复杂的概念，具有丰富的内涵，需要结合不同具体情况进行针对性分析，对企业在反垄断领域的知识积累提出较高要求。企业在进行内部合规建设、重要风险预防或者遭遇调查、问询、举报时，可以主动引入外部反垄断专家或第三方机构进行咨询，寻求专业人员的法律建议。
注释
[1]江西省市场监督管理局行政处罚决定书，赣市监反垄断处〔2025〕1号。
[2]如2019年天津市自来水集团有限公司滥用市场支配地位案，见天津市市场监督管理委员会行政处罚决定书，津市监稽罚字〔2019〕J1号。
[3]如2020年南京水务集团高淳有限责任公司滥用市场支配地位案，见江苏省市场监督管理局行政处罚决定书，苏市监反垄断案〔2020〕7号。
[4]如2023年大同华润燃气有限公司滥用市场支配地位案，见山西省市场监督管理局行政处罚决定书，晋市监价监罚字〔2023〕49号。
[5]江苏省市场监督管理局行政处罚决定书，苏市监反垄断案〔2023〕1号。
[6]陕西省市场监督管理局行政处罚决定书，陕市监反垄断处罚字〔2021〕1号。
[7]四川省市场监督管理局行政处罚决定书，川市监处〔2021〕2号。
[8]山西省市场监督管理局行政处罚决定书，晋市监价监罚字〔2023〕49号。
[9]山东省市场监督管理局行政处罚决定书，鲁市监行处字〔2024〕10 号。
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作者介绍
杨建辉先生执业领域为反垄断（包括经营者集中申报，反垄断调查、诉讼、合规等）、反不正当竞争，以及知识产权、数据合规等。
杨建辉先生曾在某国家部委工作14年，期间专门从事反垄断工作近8年，主办了大量反垄断案件，涉及互联网服务、ICT、汽车、医药、能源、轨道交通装备、化工等众多行业；后在某大型互联网集团和某大型互联网金融科技集团工作7年，负责竞争领域法务合规。
杨建辉先生同时具有丰富的政府和企业从业经验，兼具两方面视角。
杨建辉先生毕业于北京大学、南京大学，分别获学士、硕士学位；1997年获得律师资格证书。
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马昕宇毕业于中央财经大学和香港大学，分别取得学士和硕士学位。曾就职于阿里巴巴国际数字商业集团担任法务，具备全球化视野和双语工作能力。马昕宇为多家大型企业和机构提供竞争法相关常法服务，并参与过多起国内重大交易的经营者集中申报工作，工作语言是中文普通话和英语。
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