来源：上海市法学会 东方法学
发布日期：2025年09月09日
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，强化检察机关对执行活动的全程监督。检察机关对民事执行活动的监督应当包括执行立案、执行审查、执行实施、执行结案等全过程各环节。当前，民事执行检察面临“二元化”监督程序、当事人申请监督前置程序以及信息来源匮乏、监督质效不高、监督能力不足的规范困境。检察机关要以高质效办好每一个案件为指引，聚焦民事执行中重点难点问题；加强数据平台建设、强化数据运用，实现民事执行与监督信息共享共治；采取“一元化”模式的监督程序、删除当事人申请执行监督的前置程序，优化民事执行检察监督程序的启动；以强化调查核实运用、提升业务履职素能为重点，完善民事执行全程监督的保障机制。
引言
党的二十届三中全会开启了新时代全面深化改革的实践续篇，也是新征程推进中国式现代化的时代新篇，会议审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。《决定》对健全公正执法司法体制提出新要求，明确提出：“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督。”对此，全国大检察官研讨班上，应勇检察长提出，“要跟进健全国家执行体制，研究强化对执行活动的全程监督；推动完善法检信息共享、工作协同机制，以实时监督促全程监督”。检察机关要健全民事执行检察监督机制，规范监督程序，确保对执行工作全程监督。
民事执行检察是民事诉讼法赋予检察机关的一项重要职能，“是指作为国家法律监督的检察院根据当事人申请或者依职权发现，对人民法院的民事执行活动存在违法或不当时，依法通过抗诉、检察建议及纠正违法通知等形式要求予以纠正的制度”。近年来，民事执行检察制度发展日趋完善，检察机关日益成为监督和支持人民法院依法行使执行权，助力解决“执行难”问题的重要力量。《决定》对民事执行检察的功能目标提出了更高要求，检察机关面临新的发展机遇和形势任务。基于此，本文以检察机关民事执行监督为视角，通过厘清检察机关对民事执行活动全程监督的内涵要义与必要性的基础上，并结合当前民事执行检察存在的问题和不足，提出新形势下民事执行检察的改进路径。
一、全程监督的内涵要义与功能定位
（一）
民事执行活动的语义分析
执行活动的概念和内容是检察机关开展执行监督的逻辑起点和基础。根据案件类型及执行机关的不同，执行活动可以分为民事执行、行政执行和刑事执行。本文以检察机关对民事执行活动监督为视角，仅讨论民事执行，则对应的概念为执行机关的民事执行权。根据宪法和民事诉讼法规定，民事执行权是人民法院独占享有的一种强制权，“是指人民法院依照法定程序，对生效法律文书中确定的给付内容，运用国家强制力予以实现的权力”。民事执行是人民法院依照法定的程序，行使民事执行权，强制义务人履行已经发生法律效力的人民法院的判决、裁定或其他法律文书确定的义务的活动。可以说，民事执行权的构成决定了民事执行活动的表现形式。
我国学界和实务界一般认为，民事执行权可以划分为执行实施权和执行裁决权。执行实施权是人民法院在执行程序中采取的各项具体的执行措施、强制措施、惩戒措施，旨在实现执行依据确定的义务，是执行权的核心内容。根据最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》（法发〔2011〕15号）第3条规定，执行实施权包括财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等事项。执行裁决权，也就是“执行审查权”，是对执行程序中当事人、利害关系人或者案外人提出的程序和实体问题加以审查和判断，侧重于民事执行程序公正价值的实现。根据前述第4条规定，执行审查权的范围主要是审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的转移等审查事项。概言之，民事执行活动就是人民法院在民事执行案件中行使执行实施权、执行裁决权等执行权能过程中产生的一系列执行行为或裁定的统称。
（二）
全程检察监督的内涵要义
最高人民检察院宫鸣副检察长在2024年10月10日全国检察机关第六期民事检察专题研修班开班仪式上讲话中指出，“所谓‘全程’或者是‘全过程’，强调的是‘全’和‘过程’，要求检察机关对执行活动从立案到结案，每一个环节和流程都有权也应当监督”。因此，对全程监督的理解和把握，实际上就是解决检察机关的监督范围问题。2012年修改的民事诉讼法正式确立并规定了民事执行检察制度，即第235条规定：“人 民检察院有权对 民事执行活动实行法律监督”， 并一直沿用至今（ 2023年修正为第246条 ）。对此，可以从以下三个方面来理解：
1.监督的主体范围
监督的主体范围，也就是“谁监督谁”的问题。民事执行是执行机关依照法律规定行使执行权而产生的活动。检察机关作为国家的法律监督机关，对国家法律实施情况进行监督。法律上赋予人民检察院民事执行活动的法律监督主体地位，符合宪法对检察机关的权能定位。由于民事执行权由人民法院独占行使，被监督主体即是人民法院。此外，对于作为执行义务人、协助执行义务人等执行相对人能否作为被监督主体。需要根据执行相对人的主体性质来分析，如果其系自然人、企业或者其他组织等私主体，则检察机关无权监督。而对于作为执行义务人或者协助执行义务人的国家机关能否纳入检察监督范围。对此，2016年，最高人民法院、最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（法发〔2016〕30号，以下简称《执行监督规定》）第18条单独作了规定，检察机关可以向不履行执行义务或者协助执行义务的国家机关提出监督意见。实际上，这种监督仍然是对公权力的监督，特别是对行政机关的监督，符合检察权的本质属性，属于对被监督主体范围的合理扩张。为了提高检察机关对该类主体的监督效力，2022年民事强制执行法（草案）（以下简称《草案》）吸收了上述规定，规定于第97条。
2.监督的客体范围
首先，可以监督哪些民事执行案件。人民检察院对公权力的运行进行法律监督，体现的是一种全面的监督。就对民事执行的监督而言，涉及需要利用执行权的民事案件都应当纳入监督范围，包括终局执行案件和保全执行案件。《执行监督规定》对此作了细化，规定人民检察院对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实施法律监督，包括民事诉讼执行依据和民事非诉执行依据。2021年修订的《人民检察院民事诉讼监督规则》（高检发释字〔2021〕1号，以下简称《民事诉讼监督规则》）吸收了该条款内容，规定于第104条。
其次，可以监督民事执行案件中哪些执行行为或者裁定等执行文书。对人民法院在执行民事案件过程中运用执行实施权、执行审查权所产生的执行行为或者执行裁定、执行决定等都应属于检察监督范围。具体来说，包括人民法院决定是否受理执行案件、审查和处理执行异议、复议、申诉等执行审查活动以及实施财产调查、控制、处分、执行款物交付和分配以及罚款、拘留、信用惩戒等执行实施活动中产生的执行行为或者执行裁定、决定等执行文书。对于人民法院存在的消极行为、拖延执行等怠于履职情形，实务中有些观点认为，民事诉讼法第237条已经赋予申请执行人向执行法院的上一级法院申请执行的救济权利，不需要检察机关介入监督。消极执行是当前执行工作中突出问题之一，检察机关对消极执行等怠于履职情形进行监督，可以促使执行法院及时采取执行措施，避免有些案件陷入无法执行的窘境。为此，最高人民检察院根据司法实践需求，在2021年修订《民事诉讼监督规则》时对消极执行、拖延执行等怠于履职单独列入监督情形之一。
此外，对于现场监督执行问题。实践中，检察机关会根据法院的邀请或者实际需要，对重大敏感复杂、群体性及人民群众反映强烈的执行案件，特别是执行程序中“老大难”的强制迁出房屋或者强制退出土地等执行到现场进行监督。实际上，这种亲临性或现场性的监督仍然是对法院执行权特别是执行实施权行使的监督，只是突破了传统的事后监督模式，变事后监督为事前监督或事中监督，实现了从静态的书面审查到动态的实时监督的转变。检察机关通过参与现场执行活动，可以让法院的执行过程更加公开、透明，促进法院提升执行活动的规范化。2024年10月29日最高人民法院印发《关于进一步规范网络司法拍卖工作的指导意见》（法〔2024〕238号）也指出，“对重大敏感复杂及人民群众反映强烈的拍卖或者腾退交付案件，可以邀请检察机关到场监督执行活动”。
3.监督的时间范围
通常来说，对于金钱债权的执行包括执行立案、财产查控、财产处置、执行款物分配、执行结案五个阶段，非金钱债权的执行主要为执行立案和执行实施两个阶段，而保全的执行主要就是对保全标的物的采取查控措施。与此同时，法院在上述案件的执行过程中都可能涉及对当事人、利害关系人或者案外人异议、复议等申请的审查，但一般以当事人申请为必要条件。我国的民事执行程序的启动以当事人申请为主，以移送执行为辅，即执行程序的启动由两种形式原因，一是申请执行人对符合执行条件的生效法律文书申请法院执行，二是对具有给付赡养费等特殊的法律文书不待当事人的申请，由审判庭直接移送执行机构执行。在申请执行或者移送执行的行为发生后即可启动执行案件的受理审查程序，由法院对执行依据、执行当事人、执行管辖等执行案件的受理条件进行审查，决定立案或者裁定不予受理。因此，从时间上看，民事执行检察监督应当从执行案件的受理审查程序开始。对于执行案件的结案，即执行程序的结束，也要符合法律规定的要件，否则不得擅自结案。因此，检察机关对民事执行案件的监督应当贯穿执行立案、执行实施、执行审查、执行结案等各环节、全过程，进而促进生效裁判等执行依据确定的内容得以及时实现，这也是《决定》提出关于强化检察机关对执行活动全程监督的应有之义和新时期要求。
（三）
全程检察监督的功能定位
现行民事执行检察主要集中在个案、某类执行案件的监督，抑或案件中部分执行行为或裁定的监督。与此相比，全程监督具有及时性、对事性、普遍性等特点和优势，一方面能够扩大监督范围，发挥监督职能，另一方面也有助于督促人民法院及时纠正违法执行，提升执行公信力。准确把握全程监督的制度功能，可以为民事执行检察制度的设计与完善提供一种理念，也有利于“法检”两家良性互动，共同推动解决“执行难”问题。
1.纠错与救济功能
检察机关对执行活动中的执行行为或裁定进行审查、作出监督意见，可以监督和规范法院对个案的执行以及整体执行权的运行，同时也能及时对相关当事人的私权给予救济，从而实现纠错与救济的功能。一方面，检察机关通过对执行活动全过程、无死角的监督，着眼于不仅是法院的个案执行而且是法院整体执行权的行使，只要发现存在符合监督的情形就可以及时提出监督意见，确保人民法院执行活动的合法性和正当性，有效弥补部分或者局部监督的不足。另一方面，人民法院的违法执行或者怠于履职同样会侵害了当事人的胜诉债权及利害关系人或者案外人的合法权益，由此，检察机关通过对法院执行的监督的同时，也能够及时实现了对有关当事人权利的救济，减少了权利人寻求救济与实现救济之间的距离或者时间间隔。
2.支持与预防功能
实践中，被执行人及其他相关人员逃避、妨碍执行等情形时常发生。检察机关在监督执行活动中，发现被执行人及相关人员的行为涉嫌犯罪的，可以启动刑事责任追究监督程序；对存在利用虚假诉讼或者仲裁方式逃避执行的，可以监督人民法院撤销或者不予执行因虚假诉讼或者仲裁产生的法律文书并依法制裁虚假诉讼等妨碍司法秩序行为人；对国家机关不依法履行执行义务或协助执行义务的，向其提出检察建议，督促履行，减轻执行压力；对重大疑难复杂及人民群众反映强烈的腾退交付等执行案件，通过现场监督，推动改善执行环境；对被执行人确无财产可供执行的，配合法院做好息诉罢访，化解矛盾，支持人民法院依法行使执行权。
一般而言，现行的民事执行检察通过个案监督督促法院纠正违法执行，从而实现个案公正执行的效果，但是无法防止违法执行问题再次发生。对其他未进入检察监督视野的执行案件存在的违法执行问题可能始终得不到解决。如果检察机关对执行活动实现全程审查，则可以及时发现执行活动中存在的问题，不管是个案的执行还是整体的执行。在建议法院纠正违法执行的同时，可以对后续的执行程序或者其他案件的执行构成一种无形的压力，起到一定的积极威慑作用，促使执行人员严格按照法定程序执行，避免滥用职权、怠于履职等情况的发生。
二、民事执行全程监督的必要性阐释
制度是历史的产物。“执行难”不仅是长期困扰人民法院的突出问题，也成为了人民群众反映强烈、社会各界普遍关注的问题。民事执行检察制度，也正是为了回应我国民事执行实务中面临的“执行难”“执行乱”等问题的解决需要而创设。对民事执行活动实现全程监督，有助于防止人民法院违法违规执行和执行腐败的发生。
（一）
“执行难”问题
在探讨民事执行检察全程监督的必要性的问题上，需要对“执行难”的定义、各种情形，以及其与“执行乱”的关系作出界定。“执行难”并非是一个法律概念，也不是理论概念，而是“转型”时期不可避免的一种必然现象。有学者从不同主体的角度来看待“执行难”问题，一是债权人对胜诉债权无法执行兑现不满意，二是社会上对“执行难”与“执行不能”认识不够，将“执行不能”案件都认为属于“执行难”范畴，三是法院在“查人找物”等方面较为被动，推动乏力。最高人民法院咨询委员会第三调研组在《新时代人民法院解决执行难问题的调研报告》中，从司法实践中的表现来描述“执行难”问题：实际执行到位率低，全国法院平均数值不到30%；执行案件周期长，执行效率较低；对规避执行行为的立法和司法制裁力度仍“捉襟见肘”等有财产但难以执行；“终本”案件管理不严格，执行措施适用法律问题不一致；执行人员违法违纪等问题仍然存在。
一般来说，“执行难”就是生效法律文书确定的内容不能得到顺利执行。对此，可以分为两种不同情形。一是被执行人或者债务人确无履行能力，执行债权无法实现。主要包括两种情况：第一，客观上没有可供执行的财产，执行债权全部落空。第二，有部分财产，但是现有的部分财产已经被执行完毕，而无其他财产可执行，部分执行债权无法实现。二是债务人有履行能力或者可供执行的财产，但未执行完毕或者没有执行，主要是指法院或者执行人员不依法行使执行权，导致案件没有执行或无法执行。一般对其概括法院或者执行人员的“执行乱”问题，当然其中也有可能受外部因素的干扰和阻力而导致案件无法执行或者部分执行。对于上述第一种“执行难”问题，“巧妇难为无米之炊”，这类案件是由于客观原因导致案件根本无法按照执行依据执行到位，不应归属于“执行难”范畴，而是“执行不能”。而对于第二种“执行难”情形，主要是由法院或者执行人员的违法执行或者不当执行等“执行乱”导致。可见，“执行乱”问题的存在是造成或者加深人民法院“执行难”问题的重要原因之一。
（二）
“执行乱”问题
其实，不论是“执行不能”案件，还是因为“执行乱”导致“执行难”案件，都可能存在或者发生违法执行或者不当执行等“执行乱”问题。由于人民法院不按照法律规定正确行使执行权，包括不依法受理执行案件、执行不力、不规范执行、选择执行、消极执行、违背审执分离及比例原则的执行等各种执行问题，也就是通常意义上的“执行乱”问题。民事执行检察以解决“执行乱”问题为重心，是在执行中确定检察监督原则的根本原因。在执行程序中，每个执行阶段或者执行环节包括执行案件的立案审查阶段都可能出现违法执行或者消极执行等情形，从而导致后续执行程序无法顺利进行，甚至让一个原本可以在法定期限内执行完毕的案件成为无法执行的案件。例如，执行人员对申请执行人提供的财产线索未及时核实以及采取查封等控制性措施，导致该执行财产被转移而无法追回。
此外，强制执行是一个实体问题与程序问题交错融会的领域，对执行人员的综合素能要求比较高。执行人员既要懂程序法，又要懂实体法，更要善于将实体法和程序法融会贯通在民事执行程序中。由于基层执行队伍老龄化、低学历问题突出，执行队伍专业化水平不足，加上“案多人少”矛盾问题等多种因素叠加，客观上必然导致“执行乱”问题的存在。可见，以检察监督促规范执行，以全程监督促全程规范执行，进而实现以解决“执行乱”来推动解决“执行难”问题。
三、民事执行全程监督的规范困境
（一）
法律依据层面
2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次修正的民事诉讼法规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，将民事检察监督领域由“审判活动”扩张到整个“民事诉讼”，在第235条（2023修正调整为第246条）明确规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，正式在民事执行中确立检察监督原则。但民事诉讼法对民事执行检察的规定仅有1个条文，只是一个原则性框架，缺乏制度化和程序化，诸如监督的范围、程序、方式、效力等内容付诸阙如。为了贯彻落实修改后民事诉讼法关于民事执行检察的规定，2013年9月最高人民检察院制定《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，在第8章用3个条文规定了关于民事执行检察监督的有关内容。此后，最高人民法院、最高人民检察院于2016年11月2日联合印发《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》，对司法实践需要予以进一步补充和细化，增强可操作性。2021年8月最高人民检察院修订的《民事诉讼监督规则》吸收了上述有关规定并作出相应修改，规定了不予受理的情形、监督的范围及监督方式等内容。2020年7月最高人民法院、最高人民检察院联合印发《关于建立全国执行与法律监督工作平台进一步完善协作配合工作机制的意见》，就建立全国执行与法律监督工作平台、实现信息共享等事项作出安排，并进一步完善检察监督意见的提出与办理的程序与规则。目前，在法律层面上对民事执行检察制度主要存在以下问题：
1.法律规定不够完善及效力位阶较低
首先，通过对以上法律规定的分析，民事执行检察监督工作基本上有章可循，但是有些内容或者环节还需要进一步明确和细化。一是利害关系人或者案外人能否作为申请主体。《民事诉讼监督规则》第19条规定，当事人认为民事执行活动存在违法情形可以向人民检察院申请监督，对申请监督的主体限定为“当事人”，而《执行监督规定》第6条规定，申请执行监督的主体除了当事人之外，还包括利害关系人、案外人。实践中，有些法院对利害关系人或者案外人提出的执行异议不予理睬，不按照最高人民法院《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》等规定立案审查、作出裁定，也就不属于执行程序意义上的“当事人”，有些检察机关也会根据《民事诉讼监督规则》关于申请执行监督的主体限于“当事人”的规定，对利害关系人或者案外人的监督申请排除在受理范围之外。二是有些问题在实践中容易导致“法检”存在分歧。例如，哪些情形可以视为“不经过异议、复议或诉讼等前置程序的正当理由”，上级法院的内部监督行为或裁定是否属于监督范围，依职权监督案件中对损害“两益”和造成社会重大影响如何认定。上述存在的问题需要在法律层面予以解决，否则会影响监督效率和监督权威。
其次，除了民事诉讼法第246条之外，其他均规定在司法解释或规范性文件，法律位阶较低，缺乏强制性。笔者认为，可以借鉴民事诉讼法关于检察机关对生效裁判监督的做法，对民事执行检察的对象范围、受理条件、监督情形、监督方式、程序保障等内容在基本法中予以规定，更有利于人们了解和应用，以立法之刚性，有利于提升民事执行检察的知晓度和影响力。
2.“二元化”模式不能适应新时期要求
《民事诉讼监督规则》第18条规定了民事诉讼监督案件的来源除了当事人申请外，还包括当事人以外的自然人、法人和非法人组织控告，以及人民检察院在履行职责中发现的案件线索。“但案外人控告和检察机关在履职中发现的案件线索，不能直接转化为民事诉讼监督案件，应当经过审查，认为符合检察机关依职权启动监督程序案件法定条件的，才能转化为民事诉讼监督案件并做进一步审查。”对民事执行检察而言，根据《民事诉讼监督规则》第37条规定，除了《执行监督规定》规定的四种依职权启动监督程序情形外，还包括人民法院在执行民事公益诉讼判决、裁定、调解书活动中存在违法情形。可见，民事执行检察监督程序甚至民事检察监督程序的启动主要采取依当事人申请和检察机关依职权启动的“二元化”模式。由于监督程序启动受“二元化”模式限制，除了符合依职权监督情形的民事执行案件之外，对其他民事执行案件在当事人、利害关系人或者案外人未向检察机关申请监督的情况下，检察机关依职权启动检察监督面临法律依据缺乏的困境，也就无法实现对执行活动的全程监督。
3.民事执行检察监督前置程序的局限
《民事诉讼监督规则》第28条规定了人民检察院不予受理的情形：“法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，但有正当理由的除外；当事人提出异议或者申请复议后，法院已经受理并正在审查处理的，但超过法定期间未作出处理的除外；其他不予受理的情形”，即设置了当事人申请民事执行检察监督的前置程序。《执行监督规定》第6条对此作了同样的规定。但是《民事诉讼监督规则》第19条及《执行监督规则》第5条并未对当事人向检察机关申请监督作出限定，只要“认为民事执行活动存在违法情形”就可以申请检察监督，而《民事诉讼监督规则》第28条及《执行监督规定》第6条又设置了民事执行检察监督的前置程序，要求当事人首先向法院依据法律规定提出异议、申请复议或者提起诉讼后再向检察机关申请监督。可见，上述前置程序的规定要求穷尽法院内部救济程序，“遵循法院自我纠错优先原则”。由于民事执行检察前置程序的存在，在法院发生违法执行或者怠于履职情形与检察机关的检察监督之间必然会产生较长的时间，不利于检察机关运用检察权及时督促法院规范行使执行权，也就无法及时实现对当事人、利害关系人或者案外人的私权救济，更无法实现对执行活动的实时监督，明显违背民事执行中的执行效率原则。
（二）
检察实践层面
自2012年民事诉讼法明确民事执行检察制度以来，经过十余年的发展，民事执行监督已经成为检察机关民事检察的重要工作职能，取得了积极成效。但总体而言，民事执行检察的监督职能发挥并不充分，信息来源匮乏、监督质效不高、监督能力不足等问题亟须解决。
1.民事执行信息来源匮乏
“检法”信息不对称是制约检察机关对执行难、执行乱问题有效监督的一大因素。当前，检察机关未与法院建立民事执行案件信息共享共通机制，未搭建起跨部门信息共享平台，法院也未赋予检察机关通过法院办案系统查询民事执行案件信息的权限。我国也没有类似越南民事判决执行法规定的执行文书抄送制度，即民事执行机关的执行裁定、强制执行方案等执行文书要送交同级检察院。由此，检察机关也就无法知晓人民法院对民事执行案件的立案审查、执行经过，以及采取的执行措施、强制措施等情况，进而对人民法院的执行活动是否存在违法情形作出判断，更不用谈及检察监督问题。
与此同时，由于检察院和法院还未建立起民事执行监督案件信息平台，检察机关对法院提出的监督意见及法院对监督意见的办理均通过线下方式办理，执行法院的上级法院甚至执行法院的其他执行案件的执行人员基本上未能知晓监督意见所提出的违法执行问题，也未能对未介入检察监督的民事执行案件的法院或者执行人员形成监督压力。当前的民事执行检察监督基本上是一种个案对个案的“单向监督”模式，仅对监督的个案产生监督效应，未能扩及其他案件，监督效力有限。
2.民事执行监督质效不高
目前，民事执行检察监督中发现的问题多是法院在执行程序中存在的浅表性瑕疵或者是单纯的程序性问题。例如，执行法律文书超期送达或者送达程序不规范、未在收到申请执行书或者移交执行书后10日内向被执行人发出执行通知书等轻微违法但不影响实体执行等超过法律规定期限等问题。对线索确实的责任财产未及时采取相应执行措施，查封被执行人财产时制作的执行笔录或者财产清单缺乏财产的种类、数量、保管人等应当记明的事项，未依法审查评估机构的资质和影响评估报告的关键因素，对案外人对执行财产主张租赁权等权利的真实性作严格审查，不受理案外人参与分配执行款的申请或者违反法律规定分配执行款物，未履行房屋、厂房等不动产的腾退义务，不依法启动“执转破”程序等严重侵害当事人、利害关系人或者案外人合法权益的执行行为监督较少。与此同时，对发现与查处司法不公背后审判、执行人员违纪违法问题的监督力度也不够。此外，检察机关还是以传统的个案监督为主，即发现一件，解决一件，对类案监督或者某类问题的监督还比较欠缺。
3.民事执行监督能力不足
民事执行案件大多在基层法院，对基层检察院来说确实是一个挑战。一是机构设置不合理。现阶段民事检察部门人员配置与其担负的职责和要求极不对称，除了最高人民检察院和省级检察院单设民事检察部门之外，市县级检察院大多没有单设民事检察部门，特别是基层检察院基本上是“三合一”的部门设置。而且民事检察部门所担负的职能除了民事执行监督，还包括民事生效裁判监督、虚假诉讼监督、支持起诉等。二是队伍素能不高。基层民事检察不专不会等问题仍然存在，民事执行检察监督人才缺乏、专业化程度不高，实践经验缺少，少数检察人员对民事执行检察监督的重要性认识还不深、理解不透，缺乏主动监督意识，存在一定的畏难情绪。民事执行规范体量庞大，且出台时间跨度较大，存在重复和冲突的条款占有一定的比例，在给执行人员带来适用难的同时，也给检察人员带来一定困难。
四、新形势下民事执行检察之实施路径
将作为外部监督的检察监督作为民事强制执行法的基本原则之一，有利于确保监督力度。作为强制实现权利人权利的国家公权力必然需要强大而有效的外部监督，否则就难以确保“执行乱”“执行难”等问题得到根本解决。对此，理论界和实务界已基本达成共识。为了贯彻落实《决定》对民事执行检察提出的新要求，在如何实现检察机关对执行活动全程监督的问题上，笔者认为，需要从以下几个方面着重解决，进一步完善民事执行检察制度，健全国家执行体系。
（一）
以高质效办好每一个案件为指引
1.办好每一个民事执行监督案件
执行是实现公平正义的“最后一公里”。每一个民事执行案件无论大小，都关乎当事人的切身利益和公平正义的实现。尽管有一些案件的标的额并不大，但却是人民群众的“急难愁盼”，比如追索抚养费、扶养费、赡养费、教育费、医疗费等执行案件，申请执行人多见于未成年人、妇女、老年人和残疾人等弱势群体，与其基本生活息息相关。
“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。通过高质效办好每一个案件旨在实现办案质量、办案效率、办案效果三者有机统一于公平正义。在民事执行检察领域，这一基本价值追求，即要求高质效办好每一个民事执行检察监督案件。因此，检察机关不仅要办好涉及损害国家利益或者社会公共利益、造成重大社会影响等案件，而且更要办好每一件涉民生“小案”，切实让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。
2.聚焦民事执行中重点难点问题
检察机关对民事执行活动的全程监督也不可能实现对执行活动面面俱到的监督，需要突出执行程序中存在的重点和难点，抓住人民群众反映强烈的痛点，重点加强对“乱执行”、消极执行等严重侵害当事人实体和程序权利的违法或者不当执行的监督。例如，网络司法拍卖中存在拍卖页面的格式化条款中载明例如法院不负责腾退、成交后产生税收等费用均由买受人承担等不符合法律规定的内容，在网络司法拍卖之前法院未履行尽职调查义务，对拍卖标的物涉及的抵押信息、欠缴税费，以及存在的未腾空、有租赁、无法过户等重大问题未作调查和披露，从而影响拍卖成交，或者成交后买受人未能取得拍卖物或者为其办理过户登记手续。对执行案件在未穷尽强制执行、财产调查、执行制裁等措施以及履行告知、征询申请执行人意见等程序的情况下，直接退出本次执行程序，为了“终本”而“终本”，未严格把握规范“终本”的实质标准和程序标准，实践中也存在诱导或者胁迫申请执行人同意“终本”或者撤回执行申请、一个执行案件多次反复“终本”等情形。在执行款物交付程序中，错误理解首封债权人优先受偿权、未依法适用参与分配制度。对符合破产审查条件的民事执行案件未启动“执转破”程序、对执行款物应当作为破产财产移送破产程序处理而未移送并径行按照执行程序分配。执行异议复议审查中存在怠于受理、审查异议复议，办理实施案件的执行人员参与执行审查案件的合议庭，对执行异议裁定不服，向当事人提供错误的救济程序指引。对到期债权执行按照“收入”性质执行，滥用到期债权执行措施，以及对到期债务履行通知书未直接送达次债务人、次债务人提出异议后未按规定停止执行等问题。对已足额查封被执行人可执行财产的，仍然将被执行人以被执行人有履行能力而不履行生效法律文书为由纳入失信被执行人名单。此外，对于超范围执行是当事人反应强烈的痛点，也是检察监督重点。虽然民事诉讼法及有关规定仅确立了“不得明显超标的执行”原则，对于执行标的为银行存款、保证金之类比较好确定，但如房产、车辆等财产涉及变价因素较多，不能仅以市场价、评估价等参考价就认定是否为超范围执行，检察机关需要运用调查核实权，考虑多方面因素综合审查认定，包括是否存在建设工程款、抵押权等优先受偿权，办理过户时被执行人应承担的评估费、拍卖费、税收等费用，财产最终可能变现的价值等存在的降价风险，以及执行案件本身的主债权以及利息、违约金等债权数额。
（二）
实现民事执行与监督信息共享共治
1.加强数据平台建设
通过“两院”会商机制，探索建立民事执行监督与协作配合机制，完善信息共享方式，相互通报执行工作信息及执行监督情况，细化监督重点和协作内容，以有效促进执行工作与监督工作质效双提升。落实最高人民法院、最高人民检察院《关于建立全国执行与法律监督工作平台进一步完善协作配合工作机制的意见》，检察院与法院要加强沟通，密切协作，深化信息共享内容，推动建立执行与监督信息共享平台。同时，“积极创造条件将法院执行案件管理、网络查控、询价评估、网络司法拍卖、失信限消等系统全面接入全国执行与法律监督工作平台”。通过信息共享平台，打破数据壁垒，促进民事执行与监督办案数据信息互联共享共通，进而在信息共享的基础上进行实时监督，推动实现对执行活动的全过程、穿透式监督。
2.强化数据信息运用
强制执行以生效法律文书具有给付内容为条件，只有此类法律文书才具有执行力。按照给付内容的不同，执行案件可以分为金钱给付的执行与交付财产和完成行为的执行两类。对交付财产和完成行为案件的执行，在交付特定标的物变质、损坏或灭失，以及被执行人拒不履行生效法律文书中指定的行为的情况下，都可能转化为对被执行人财产的执行。法院对责任财产的执行主要涉及如查封、扣押、冻结、确定处置财产参考价、拍卖、变卖、抵债、款物分配等环节，对每个环节的执行期限和执行方式都作了相应规定。检察机关对获取的执行信息要重点关注执行程序中的关键环节和流程节点，及时审查判断其所相应的执行行为或者裁定是否合法，切实提升监督实效。对民事执行案件提出的监督意见要通过数据平台向法院反馈，让检察监督成为上级法院执行工作“一案双查”的重要渠道，扩大监督效应范围。此外，检察机关要利用获取的民事执行信息，研究分析本地民事执行活动存在的突出和类案问题，总结提炼监督重点，创建法律监督模式，并以此开展专项监督或类案监督。
（三）
优化民事执行检察监督的启动程序
1.采取“一元化”模式的监督程序
当前，民事执行监督案件来源渠道不畅的问题还较为突出，实践中依当事人申请的案件数量相对较少。以安徽省为例，自2022年1月至2024年11月，全省检察机关共受理民事执行检察监督案件5022件，当事人申请仅有638件，占比不到13%，大量的案件仍是检察机关依职权启动，尤其有相当数量的案件是通过开展专项监督等方式主动履职发现。与全省法院立案执行的民事执行案件数量（近年来，每年在30万件左右）相比，两者差距巨大，有相当一部分的案件存在的违法执行问题未能进入检察监督的视野和渠道。
民事执行是人民法院以强制性的执行权实现债权人胜诉债权的程序。检察机关对民事执行活动监督旨在督促人民法院依法规范行使执行权，保障国家法律的正确统一实施，并不干涉当事人、利害关系人和案外人在执行程序中对自己实体权利和程序性权利的处分。民事诉讼法规定人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督是立法机关对检察机关的授权性规范，不以当事人是否申请监督为限。为此，对民事执行检察监督程序的启动设计上，建议对现行司法解释规定的“二元化”模式修改为依职权的“一元化”模式，即检察机关只要发现执行程序中存在违法情形即可依职权启动监督程序、提出监督意见。
2.删除当事人申请监督的前置程序
当事人、利害关系人或者案外人通过法院内部救济途径还是向检察机关申请执行监督可以选择行使，作为基本法的民事诉讼法对此未作出限制，前述两部司法解释对先向法院救济后检察监督的规定存在违反上位法规定和自我限权之嫌疑。从最高人民检察院发布的武汉甲贸易有限公司与武汉乙建设集团有限公司买卖合同纠纷执行活动监督一案来看，对当事人申请检察监督的前置程序有所松懈。本案中，甲贸易公司未对终结本次执行程序的裁定提出执行异议，而且涉及法院怠于履行职责，湖北省武汉市人民检察院根据湖北省武汉市委政法委在开展案件评查工作中发现黄陂区法院在执行中存在执法问题移交的法律监督线索受理此案。甲贸易公司未严格按照《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（法〔2016〕373号）第7条：“当事人、利害关系人认为终结本次执行程序违反法律规定的，人民法院应当适用民事诉讼法第225条（2023年修正调整为第236条）进行审查，即适用执行异议和复议程序审查”的规定提出执行异议。严格来说，本案不符合前述司法解释规定的依职权受理情形。
执行中的执行实施权侧重于执行效率，对执行实施权的监督“应当以同步性和高效性为目标”，对不予执行、消极执行等怠于执行更具有纠正的急迫性。作为是个案执行亲身经历者的执行当事人、利害关系人或者案外人，最了解违法执行情况，出于自身利益免受执行侵害的需求，他们具有寻求法院内部或者外部救济的强烈愿望，在采取“一元化”监督程序启动模式下，他们的申请可以作为检察机关依职权启动监督程序的线索来源，至于是否启动监督程序，最终由检察机关审查决定。概言之，在民事执行领域，对法院违法执行活动的纠正不应当按照生效裁判法院自我纠错优先原则同等对待，而应赋予其自主选择权，畅通线索来源渠道，以使检察机关能够及时启动监督程序，实现以实时监督促全程监督。
（四）
完善民事执行全程监督的保障机制
1.强化调查核实运用
调查核实权是法律赋予检察机关为了履行法律监督职能的办案手段。最高人民检察院应勇检察长多次强调，强化民事检察监督要加强亲历性，全面审查证据、查清案件事实。这就是在强调调查核实在检察机关履职办案中的重要性。有观点认为，行使调查核实权须持谦抑审慎态度，在当事人之间保持客观中立态度，不替代当事人履行举证义务。该观点主要是从民事诉讼当事人主义和举证责任规则的视角考量，没有顾及民事强制执行程序的特殊性。“强制执行，当事人之权利义务，业已确定，为迅速实现债权人之权利，自应偏重债权人利益之保护，不宜使债务人与债权人处于同等之地位，故本法采当事人不平等主义。”但也有学者对此持不同意见，认为虽然在执行程序中，执行权利人享有权利，占有主动，执行义务人则处在相对被动、容忍执行的地位，在线性结构的执行程序中，被执行人容忍执行义务是国家所负担的公法上的义务，不是对执行权利人负担的单向私法上的义务，执行当事人之地位仍然是平等的。笔者认为，不论对执行当事人之法律地位采取何种主义，强制执行就是执行机关运用国家公权力对执行义务人执行以实现生效法律文书确定的义务。除了执行程序之启动原则上须由权利人申请之外，在执行开始后，特别是执行实施权的进行，基本上由执行法院依职权为之，主要在执行机关与被执行人之间发生法律关系，申请执行人与被执行人之间在民事执行程序中基本上没有对抗性，不同于审判程序所具有的司法裁判权的本质。责任财产线索之来源主要是债权人及其他有关人员提供、债务人报告和法院调查三种途径。对于债权人及其他有关人员提供的财产线索或者证据材料，法院不会因为其不足以认定是否属于执行人财产或者是否有足够的财产可供执行而不予执行，而是通过调查来认定其提供的线索指向的财产是否属于被执行人的财产，不用遵守“谁主张谁举证”的证明法则。因此，检察机关对民事执行的监督，特别是在全过程监督的工作要求下，必须积极采取调查核实措施，以准确判断法院或者执行人员是否存在违法等执行问题。实践中，检察机关如果发现法院或者执行人员可能存在对责任财产未采取执行措施，对执行财产确定的处置参考价与市场价值明显不符，或者案外人对执行标的主张所有权等实体权益排除执行，抑或案外人对执行款主张优先受偿权等情形未做审查或者未依法审查的，要充分运用调查核实权，通过主动联系案件当事人、与法院执行部门沟通、赴相关单位核查财产信息等方式，查明财产权属关系、财产实际状况、权利负担是否真实等情况，建议法院依法公正执行。例如青岛甲置业有限公司与黄某民间借贷纠纷执行活动监督案，围绕导致评估结果严重失实的关键性因素，检察机关通过调阅审判执行卷宗、向评估公司调取评估材料及询问估价师、赴案涉项目所在地的自然资源局核实项目容积率等情况等调查核实措施，查明案涉评估公司评估报告设定参数与实际明显不符，严重影响评估及拍卖结果，并向法院提出检察建议，法院采纳检察建议并撤销违法司法拍卖。
检察机关在办理民事执行监督案件中要坚持“对事监督”与“对人监督”相结合，以实现对执行活动全过程的高效监督。《民事诉讼监督规则》第64条第1款规定了“执行人员可能存在违法行为”作为需要主动取证的四种情形之一，以查明执行活动存在的违法情形是否可归责于执行人员。如果执行人员存在故意或者重大过失的，可以依法对执行人员违法行为进行监督。不过，在民事程序法规制的范围内，检察机关对执行人员的监督是执行人员违法履行执行职责行为或者与履行执行职责有关的其他违法行为，不包括执行人员职务行为廉洁性、违法行为涉嫌犯罪或者属于司法工作人员相关职务犯罪。如发现存在此类情形，检察机关要向监察机关或者其他有权机关移送线索，或者检察机关按照职务犯罪程序立案侦查。
2.提升业务履职素能
内外兼修，方能事半功倍。一方面，民事执行检察人员要加强民事执行业务学习。民事执行中往往涉及实体规则与程序规则的相互交织。此前，最高人民检察院发布的涉及民事执行检察的指导性案例或者典型案例也反映了法院的执行活动不仅是程序性问题，而且是实体上适用法律错误。例如李某、黄某申请执行监督一案，执行法院主动援引诉讼时效，未依法受理抵押权人李某、黄某参与房产拍卖执行款分配的申请，阻却了李某、黄某优先受偿权的实现，属于“以执代审”违法情形，由检察机关依法监督，促使法院重新分配案款，保障了李某、黄某的合法权益。“监督不是高人一等，而是技高一筹”。作为民事执行检察人员不仅要及时跟进学习民事执行规范，充分知晓和把握法院执行工作流程以及其中的关键环节和风险点，也要深化学习民法典等民事实体规范，熟练掌握诸如民法典规定的人格权受侵害时请求权不适用诉讼时效、当事人死亡时遗产管理人确定、案外人对执行标的主张居住权排除执行的审查标准对民事执行程序的约束和影响。因此，办案人员不能单纯从程序性规范审查法院的执行活动，需要从民事实体法角度来分析判断执行活动是否存在违法情形，“以小见大”，深入挖掘民事执行程序中存在的深层次违法问题。另一方面，检察机关也要强化民事检察人员力量配备。以基层民事检察为重点，强化民事检察队伍建设，优化专业骨干人才引进和培养机制，探索推动“法检”干部交流任职、互派学习锻炼，弥补民事执行检察人员不足。要健全一体化工作机制，强化督导指导工作，落实重大疑难案件上下级检察院协同研判、提请上级检察院跟进监督汇报等机制，进一步促进民事执行检察队伍履职素能全面提升，切实推动检察人员落实“三个善于”，高质效办好每一个案件。
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