来源：不止行政裁判观察
发布日期：2025年09月10日
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【裁判要旨】
两审法院未鉴别不同行政行为在是否形成新的权利义务上的区别，错误界定行政行为法律性质，案由表述不当，对当事人释明有失偏颇，导致案件审理方向偏离了当事人的真实诉求，应予纠正。
不应因不可归责于当事人的原因剥夺其主张权利的机会。从诉讼经济与行政争议一次性解决考量，应允许当事人在诉讼中提出具有行政纠错功能的行政程序重开事由，以实现合法权益的有效维护。
【文书全文】
【文书标题、案号及来源】
标题：重庆市高级人民法院行政裁定书
案号：（2025）渝行再3号
来源：中国裁判文书网
【当事人信息】
抗诉机关：重庆市人民检察院。
申诉人 （一审原告、二 审上诉人、再审申请人）：曹某。
上诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：重庆市大足区退役军人事务局。
【诉讼记录】
曹某诉重庆市大足区退役军人事务局（简称区退役军人事务局）履行伤残抚恤关系转移登记职责一案，重庆市大足区人民法院于2023年12月4日作出（2023）渝0111行初101号行政裁定，曹某不服，向重庆市第一中级人民法院提起上诉，该院于2024年3月27日作出（2024）渝01行终27号行政裁定。曹某仍不服，向本院申请再审，本院于2024年10月28日作出（2024）渝行申401号行政裁定驳回其再审申请。曹某向重庆市人民检察院第一分院申请法律监督，经该院提请重庆市人民检察院向本院提出抗诉。本院于2025年4月11日作出（2025）渝行抗4号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭，于2025年7月2日公开开庭审理了本案。重庆市人民检察院指派检察员时侠联、刘中华出庭履行职务，申诉人曹某及其委托诉讼代理人粟永建，被申诉人区退役军人事务局行政机关出庭应诉负责人谭某某及其委托诉讼代理人杨天才到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
【案件基本情况】
重庆市大足区人民法院一审查明，2006年12月，曹某应征入伍，到某部队服役。2008年10月24日，曹某在某支队警勤排组织的400米障碍考核训练时，从高板墙上摔下，致其右股骨颈骨折。2010年10月，经西藏军区总医院残情医学鉴定小组鉴定为八级伤残。2010年11月11日，经某部队后勤部批准，某支队向曹某核发了《残疾军人证》（编号：*********），有效期载明为10年。
2011年11月，曹某退出现役后被安置到西藏自治区日喀则市萨迦县某镇派出所工作。2012年11月，曹某辞去公职回原籍大足区生活。因曹某辞职回乡无法提供伤残档案，重庆市大足区民政局（简称大足区民政局）通知其补办评定残疾等级。经重庆市中西医结合康复医院鉴定，鉴定意见为九级伤残等级。2016年3月10日，大足区民政局在曹某住所地大足区某镇对补办评残等级进行了公示，公示期间无人提出异议。2016年3月11日，重庆市民政局批准曹某为因公伤残九级。2016年4月，曹某按照因公九级残疾抚恤标准享受了抚恤待遇，领取了抚恤金。曹某多次请求按照因公伤残八级享受抚恤待遇未果，遂于2023年9月4日向一审法院提起行政诉讼，请求区退役军人事务局重新评定伤残等级为八级，并按照八级伤残享受抚恤待遇，补发2016年11月前的伤残抚恤金及伤残等级价差。
一审庭审中，经法院释明，曹某明确其诉讼请求为请求区退役军人事务局履行法定职责，并申报调整曹某伤残等级为八级。
一审法院认定上述事实，有曹某提供的身份证、户口页、《士官退出现役证》《病历资料》《军人残疾等级评定表》《残疾军人证》《介绍信》《证明》《信访登记表》《信访事项告知书》《关于曹某反映伤残抚恤类信访事项处理意见书》；区退役军人事务局提供的《残疾人员档案目录表》《申请评残医疗鉴定表》《大足区民政局关于曹某同志评残的请示》（大足民文〔2015〕75号）《重庆市残疾人员抚恤登记表》《重庆市革命伤残人员评残审批表》《大足区民政局关于曹某同志新评残疾等级评定公示》《大足区民政局关于曹某等2名同志享受残疾抚恤待遇的通知》（大足民发〔2016〕27号）等证据在卷佐证，且经一审庭审质证。
重庆市大足区人民法院一审认为，曹某的诉讼请求是请求区退役军人事务局履行向重庆市退役军人事务局申报调整曹某伤残等级的法定职责，故该案在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但被告应当依职权主动履行法定职责的除外。据此，对依申请的行政行为提起行政诉讼的，原告对起诉前是否向行政机关提出过申请，承担初步证明责任。不能初步证明已经提出过申请的，起诉不符合法定起诉条件。本案中，2012年11月，曹某退役回原籍后，其伤残等级经重庆市中西医结合康复医院鉴定，其鉴定意见为伤残等级九级。2016年3月11日，经重庆市民政局批准其伤残等级为九级，且曹某自2016年4月按照因公九级残疾军人抚恤标准享受了抚恤待遇。现曹某对九级伤残提出异议，有权向区退役军人事务局申请调整。但曹某在庭审中，并未举示证据证明其已向区退役军人事务局提出调整伤残等级的申请。虽然曹某曾向区退役军人事务局请求按照八级伤残享受抚恤待遇，并补发伤残抚恤金，但享受伤残抚恤待遇与调整伤残等级系两个不同的法律关系，曹某称其已向区退役军人事务局提出调整伤残等级申请的理由不能成立，对此不予采纳。因此，曹某在起诉前未向区退役军人事务局提出申请，未能启动区退役军人事务局的履责程序，曹某直接起诉区退役军人事务局不履行法定职责，其起诉不具备法定起诉条件。综上，一审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定，裁定驳回曹某的起诉。曹某不服该裁定向重庆市第一中级人民法院提起上诉。
重庆市第一中级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但被告应当依职权主动履行法定职责的除外。《伤残抚恤管理办法》（2019年修订）第五条第一款规定：“评定残疾等级包括新办评定残疾等级、补办评定残疾等级、调整残疾等级。”第六条规定：“申请人（精神病患者由其利害关系人帮助申请，下同）申请评定残疾等级，应当向所在单位提出书面申请。申请人所在单位应及时审查评定残疾等级申请，出具书面意见并加盖单位公章，连同相关材料一并报送户籍地县级人民政府退役军人事务部门审查。没有工作单位的或者以原致残部位申请评定残疾等级的，可以直接向户籍地县级人民政府退役军人事务部门提出申请。”第九条第二款规定：对符合条件的，于收到材料之日起20个工作日内，将上述材料报送省级人民政府退役军人事务部门。根据前述规定，申请人申请调整残疾等级，应向户籍地县级人民政府退役军人事务部门提出申请，由户籍地县级人民政府退役军人事务部门审核后层报省级人民政府退役军人事务部门。故向省级人民政府退役军人事务部门申报调整伤残等级不属于依职权主动履行职责的情形，应由申请人依申请提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案中，曹某未向区退役军人事务局提出过履行法定职责申请，其以该局未向重庆市退役军人事务局申报调整曹某伤残等级为八级为由提起本次诉讼，不符合法律及司法解释的相关规定，应当驳回其起诉。二审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
曹某不服二审裁定申请再审，本院再审复查以二审相同理由裁定驳回曹某再审申请。曹某仍不服，向抗诉机关申请法律监督。
重庆市人民检察院抗诉认为，一审法院裁定存在释明不当。曹某在起诉状中列明的诉讼请求为：“1.按照部队认定的八级重新评定伤残等级，并享受抚恤；2.请求补发退伍后至2016年11月前的伤残抚恤金及伤残等级价差。”申诉人曹某在庭审中陈述的诉讼请求与起诉状表述内容一致。一审法院庭审归纳案件争议焦点却为：“1.被告是否具有按照法定程序，申报调整原告伤残等级的职责；2.原告是否向被告提出了申请；若原告已提出申请，被告对原告的申请是否作出了处理？”一审法院释明和归纳争议焦点明显不当，未能准确认定曹某的诉讼请求，导致审理方向偏离曹某真实诉讼请求。另外，一审裁定遗漏诉讼请求。曹某在诉讼中并未放弃补发其退伍后至2016年11月前的伤残抚恤金及伤残等级价差的诉讼请求，一、二审裁定均未对此项诉讼请求予以任何评判，系遗漏诉讼请求。综上，一、二审裁定驳回起诉，适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项、第四项和第九十三条的规定依法提出抗诉。
曹某申诉称，其已经多次通过信访形式向区退役军人事务局请求履行职责，该局以信访答复名义拒绝履行职责作出的《关于曹某反映伤残抚恤类信访事项处理意见书》，实质属于履行行政管理职责行为，对当事人的权利义务产生影响，具有可诉性，曹某的诉讼请求属于行政诉讼的受案范围，一、二审裁定驳回起诉确有错误。一审裁定认定事实不清，遗漏重要情节。曹某退役后是自主就业，不是安置到派出所上班。按照《伤残抚恤管理办法》规定，大足区民政局当时审查部队出具的《军人伤残等级评定表》等就可以直接换领新证。2014年11月，大足区民政局开具介绍信指定曹某前往重庆市第五人民医院鉴定，鉴定结论仍然维持八级，但大足区民政局却又以鉴定意见丢失为由未予申报。2015年10月，再次通知曹某到重庆市中西医结合康复医院复查鉴定，鉴定结论为九级，大足区民政局按照本次伤残九级进行申报和登记。曹某一审中的诉求不是区退役军人事务局理解的申请“调整伤残等级”，而是请求其进行“行政纠错”，按照部队认定的八级重新评定伤残等级，恢复八级并享受抚恤待遇。区退役军人事务局承继大足区民政局职责，有义务对大足区民政局错误行为予以行政纠错，维护伤残退役军人的合法权益。曹某的诉求有事实和法律依据，应属于行政诉讼的受案范围，一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求依法再审，指令一审法院依法审理该案。
区退役军人事务局答辩称，曹某诉请“按照部队认定的八级重新评定伤残等级，并享受抚恤”理由不能成立。2011年11月曹某退出现役，被安置到西藏自治区萨迦县某镇派出所工作，其人事关系和伤残抚恤关系随之转移到西藏自治区萨迦县公安局和西藏自治区萨迦县民政局。但因曹某的抚恤关系并未从萨迦县民政局转移到大足区民政局，并不符合在大足区民政局以换证方式享受八级伤残军人抚恤待遇。大足区民政局系基于曹某辞职回乡后的生活状况，经曹某本人申请并提交材料，于2014年12月对曹某的伤残等级进行重新鉴定，建立完善伤残档案之后补办伤残军人证。因补办需要进行重新鉴定，为此委托重庆市第五人民医院进行鉴定。该院迟迟未出具鉴定报告（后经查实是在邮寄过程中丢失）。其后，大足区民政局通知曹某到重庆市中西医结合康复医院进行重新鉴定，鉴定结果为伤残九级，曹某对伤残九级鉴定结果并未提出异议。之后在曹某住所地大足区某镇进行了公示，公示期间无人提出异议。重庆市民政局于2016年3月11日批准曹某为因公伤残九级。曹某诉请“按照部队认定的八级重新评定伤残等级，并享受抚恤”无事实依据，其理由不能成立。虽然曹某多次向区退役军人事务局口头提出请求，区退役军人事务局通知曹某必须进行重新鉴定，但曹某不接受重新鉴定，行政机关已经履行职责。曹某诉请行为系依申请实施的行政行为，区退役军人事务局并未收到曹某的书面申请。一审法院针对曹某诉讼请求的释明并无不当，其审理并未偏离曹某的诉求。曹某第二项诉讼请求是基于第一项诉讼请求的成立为前提条件，一、二审法院并未遗漏曹某的诉讼请求。一、二审裁定驳回起诉正确，请求法院驳回曹某的申诉请求。
重庆市人民检察院再审中向本院提交的证据如下：1.重庆市中西医结合康复医院有关曹某伤残鉴定档案材料，拟证明经大足区民政局再次委托，重庆市中西医结合康复医院于2015年11月2日出具伤残等级为“九级”鉴定意见，其中委托材料中包括有重庆市第五人民医院于2014年12月19日出具的伤残等级为“八级”鉴定意见的《申请评残医疗鉴定表》；2.询问证人陈某某笔录，拟证明当时重庆市第五人民医院接受大足区民政局委托对曹某进行伤残鉴定的经过和鉴定程序等，以及出具伤残等级为“八级”的鉴定意见经过；3.询问证人谢某笔录，拟证明重庆市人民检察院调取重庆市中西医结合康复医院伤残鉴定档案，以及该院接受大足区民政局委托对曹某进行伤残鉴定经过。
曹某对重庆市人民检察院提交的证据真实性、合法性、关联性无异议，认为大足区民政局存在行政怠惰和权力滥用；区退役军人事务局对重庆市人民检察院提交的证据真实性、合法性无异议，与案件是否具有关联性未予陈述。
本院审查认为，重庆市人民检察院提交的证据真实、合法，与案件具有关联性，本院予以采信，并结合其他证据予以综合认定案件事实。当事人各方向一审法院提交的前述证据，已随案移送本院。经本院审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。
本院再审查明，2011年12月，曹某退伍后招录到西藏自治区日喀则市萨迦县某镇派出所工作。曹某未向萨迦县申请过伤残抚恤关系转移和享受待遇。2012年11月，曹某因个人原因辞去工作返回原籍重庆市大足区自谋职业。曹某向大足区民政局申请伤残抚恤关系转移时，因欠缺《军人残疾等级评定表》，返回服役部队查找留存的原始档案，获取原始档案后由部队移交大足区职能部门。大足区民政局于2014年11月18日备齐鉴定材料之后开具介绍信，委托重庆市第五人民医院对曹某进行伤残鉴定，该院于2014年12月19日出具伤残等级为“八级”鉴定意见。2015年10月9日，大足区民政局重新委托重庆市中西医结合康复医院进行伤残鉴定，该局介绍信载明为“伤残鉴定复查”，该院于2015年11月2日出具伤残等级为“九级”鉴定意见。
另查明，区退役军人事务局向一审法院提交的档案资料《残疾人员档案目录表》，其中记载曹某“残疾等级评定类别”为“（伤残抚恤关系）转移”。曹某一审诉讼中向法院申请“律师调查令”，通过律师调查获取大足区民政局委托重庆市第五人民医院鉴定曹某的“伤残鉴定档案”，该档案载明的鉴定意见显示曹某伤残等级为“八级”。重庆市人民检察院再审中提交的重庆市中西医结合康复医院鉴定档案等“新证据”，证明该院再次鉴定时鉴定材料中附有之前重庆市第五人民医院2014年12月19日出具的伤残等级为八级的鉴定意见。
【裁判分析过程】
本院再审认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。 行政诉讼旨在实现行政法领域的定分止争功能。起诉条件是诉讼进入实体裁判阶段的先决前提，法律要求寻求司法救济的当事人必须具备适格当事人、诉讼权能、权利保护必要等起诉条件。常言“程序不备，实体不究”，体现了程序审查对实体审理的先导意义。因此，在诉讼审查阶段，法官的释明指引尤为关键。若释明不当，将直接妨碍行政诉讼根本目的的实现。
曹某申请办理伤残等级事项的法律性质界定曹某向一审法院提出的诉讼请求为：“1.按照部队认定的八级重新评定伤残等级，并享受抚恤；2.请求补发退伍后至2016年11月前的伤残抚恤金及伤残等级价差。”本案核心争议焦点在于，曹某向区退役军人事务局请求履行办理伤残等级的事项， 其法律属性属于《伤残抚恤管理办法》（2013年修订）第二章“残疾等级评定”之中“调整残疾等级”，抑或第四章“伤残抚恤关系转移”之中“伤残抚恤关系登记”，此法律关系界定亦关乎其请求履行职责的具体事项指向。
该办法第二章“残疾等级评定”第四条第一款规定：“残疾等级评定包括新办评定残疾等级、补办评定残疾等级、调整残疾等级”，该条第二款规定：“新办评定残疾等级是指对第二条第一款第（一）项以外的人员认定因战因公残疾性质，评定残疾等级。补办评定残疾等级是指对现役军人因战因公致残未能及时评定残疾等级，在退出现役后依据《军人抚恤优待条例》的规定，认定因战因公性质、评定残疾等级。调整残疾等级是指对已经评定残疾等级，因残疾情况变化与所评定的残疾等级明显不符的人员调整残疾等级级别”。该办法第四章“伤残抚恤关系转移”第十九条第一款规定：“残疾军人退役或者向政府移交，必须自军队办理了退役手续或者移交手续后60日内，向户籍迁入地的县级人民政府民政部门申请转入抚恤关系。民政部门必须进行审查、登记、备案”，该条第二款规定：“县级人民政府民政部门应当对残疾军人残疾情况及有关材料进行审查，必要时可以复查鉴定 残疾情况”。上述第二章“残疾等级评定”与第四章“伤残抚恤关系转移”系分别调整不同法律关系的规定。该办法第四条规定的“调整残疾等级”，是指对已经评定残疾等级，因残疾情况变化与所评定的残疾等级明显不符的人员调整残疾等级级别。这个等级调整意味着从一个旧的等级调整为一个新的等级，它是因身体情况发生变化进行的重新评定，在法律关系层面将形成新的权利义务，此系为行政机关形成权的行使。该办法第 十九条第一款规定，当事人向户籍迁入地的县级人民政府民政部门申请转入抚恤关系，民政部门应当进行相应“审查、登记、备案”。抚恤关系转移登记具体包含行政机关内部逐级报送省级人民政府民政部门审批和《残疾军人证》变更登记两个阶段。 这里的“登记行为”是行政确认行为，所谓的行政确认是指行政机关对特定的法律事实、法律关系或者法律状态作出具有法律效力的认定并予以证明的行政行为；“备案行为”只是行政机关为了搜集信息和事后监督而对当事人的有关信息进行记载的行为，并不形成新的权利义务。 本案中，曹某于2014年11月首次申请的真实目的，并非追求新旧伤残等级变更，而是将原部队评定的八级伤残等级转移至地方民政部门并保持该等级不变。 该“转移登记”行为本身并不创设新的权利，在转移之前曹某原有的抚恤关系就已经客观存在。因此，曹某提出申请的真实诉求应为“伤残抚恤关系转移”性质，并不属于“残疾等级调整”的法律调整范畴。 另外，区退役军人事务局在一审提交的《残疾人员档案目录表》中“残疾等级评定类别”明确记载为“（伤残抚恤关系）转移”，而非“（残疾等级）调整”，此亦为佐证。
二、一审法院释明不当，一、二审案由表述不妥
审判过程本质上是审判者和当事人信息互动交流的过程，需要法官、当事人、诉讼参与人协同合作，才能顺利推进，而当前行政诉讼制度的专业发展程度与当事人的诉讼能力之间尚存在较大差距，因此必须强化法官在诉讼过程中的释明义务。 一审法院庭审释明及归纳争议焦点为：“1.被告是否具有按照法定程序，申报调整原告伤残等级的职责；2.原告是否向被告提出了申请；若原告已提出申请，被告对原告的申请是否作出了处理？”而基于前述对曹某申请办理伤残等级事项的法律性质界定和分析，可以发现该办法第四条规定的“调整残疾等级”系因等级变动而形成一种新的权利义务，而第十九条第一款规定“伤残抚恤关系转移”登记行为本身并不创设新的权利，在没有确认之前，当事人原有的权利就已经客观存在，该两者之间法律性质迥异。 故一、二审法院对曹某申请办理伤残等级事项的法律性质界定存在错误指引，其释明仅局限于以形式逻辑推论的抽象思考模式，而不重视个案事实的涵摄区辨。涉案申请事项的法律性质本应严谨界定为抚恤关系转移，却不当涵摄为依申请履行“调整残疾等级”职责予以释明，该释明有失偏颇，导致案件审理方向偏离了当事人的真实诉求。
另外，一审法院将本案案由表述为“履行法定职责”，存在笼统含混不清，未能指向行政机关应当履行何种具体内容的职责；二审法院将案由表述为“不履行申报调整伤残等级法定职责”实属不当 ， 混淆了《伤残抚恤管理办法》（2013年修订）第二章“残疾等级评定”与第四章“伤残抚恤关系转移”两种不同法律关系，未能将两种不同法律关系性质予以仔细甄别，错误理解和适用“调整残疾等级”，与《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》相悖。依据该司法解释规定和再审查明事实，结合曹某行政程序中所表达的真实目的和一审诉讼程序中具体诉讼请求，本院将本案再审案由重新确定为“履行伤残抚恤关系转移登记职责”。
三、曹某是否向行政机关提出过履职申请
《伤残抚恤管理办法》（2013年修订）第十九条第一款规定：“残疾军人退役或者向政府移交，必须自军队办理了退役手续或者移交手续后60日内，向户籍迁入地的县级人民政府民政部门申请转入抚恤关系。”该款规定载明“伤残抚恤关系”须经申请程序的启动才能转移。本案中，已查明大足区民政局于2014年11月18日开具介绍信委托重庆市第五人民医院进行伤残鉴定。从该院留存档案可证实 ，若无曹某“申请”材料提交在先，行政机关断不会启动此伤残鉴定程序，其委托鉴定事实也应视为接受了“申请” 。区退役军人事务局答辩称曹某未有提出“申请”事实，但依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”，曹某确因被申诉人登记制度不完备等正当事由无法提供申请证据，可免除其举证责任。另外，曹某针对涉案八级伤残等级事宜诉讼之前多次通过信访等形式向区退役军人事务局请求履行职责，但均被其答复予以拒绝。
四、新事实呈现是否触发行政程序重开
《伤残抚恤管理办法》（2013年修订）第十九条第二款规定：“县级人民政府民政部门应当对残疾军人残疾情况及有关材料进行审查，必要时可以复查鉴定残疾情况”，第三款规定：“《军人残疾等级评定表》或者《换领〈中华人民共和国残疾军人证〉申报审批表》记载的残疾情况与残疾等级明显不符的，民政部门应当暂缓登记，逐级上报省级人民政府民政部门通知原审批机关更正”。该条款规定情形为民政部门审查时具有复查鉴定权，但却没有可以行使第二次复查鉴定的规定。本案中，大足区民政局首次委托重庆市第五人民医院进行伤残鉴定，结论为八级。但随后大足区民政局再次委托重庆市中西医结合康复医院进行所谓“复查鉴定”缺乏法律依据，其行政决定有违正当性要求。
该办法第四条规定的“调整残疾等级”，从时间维度考量，它是从一个旧时点鉴定等级调整为一个新时点鉴定等级，而不是从一个新时点鉴定等级调整为一个旧时点鉴定等级。若溯及既往地变更为之前的残疾等级，这个情形则为行政程序重开。行政程序重开制度目的在于平衡法安定性与实体正义的价值冲突，从而实现对特定权利予以实体保护。本案中，大足区民政局即使未收到重庆市第五人民医院的鉴定意见也应依职权主动获取，而不能没有法律依据恣意启动不必要的再次鉴定，其未遵循法律程序秉持勤勉审慎合理的原则履行行政义务，构成未“合义务审慎履行职责”。曹某多次采取信访等方式向区退役军人事务局表达“行政纠错”意愿，其提出行政程序重开的诉求系欲通过行政机关的行政自省而启动行政自我纠错，但却屡遭区退役军人事务局拒绝。因此，曹某向一审法院提起涉案履职行政诉讼。因根源于大足区民政局行政不作为肇端，囿于鉴定信息不对称的困境，曹某在案涉新证据的知悉时点上存在特殊性。其一，系通过“律师调查令”方获悉重庆市第五人民医院作出的伤残鉴定意见，其主观上知悉该事实始于一审期间；其二，知悉重庆市人民检察院调查形成的事实更晚，发生在再审审理期间。 登记行为所涉“事实变动”系于救济期限届满之后方被当事人所知晓，这种“事后违法”导致的权利侵害状态，使当事人自始至终无从寻求有效救济，连通常的救济程序亦不可获得，明显与“有权利必有救济”的法治理念不相符。 基于此 ，不应因不可归责于当事人的原因剥夺其主张权利的机会。从诉讼经济与行政争议一次性解决考量，应允许当事人在诉讼中提出具有行政纠错功能的行政程序重开事由，以实现合法权益的有效维护 。曹某在行政程序中本身并无过错，行政机关恣意启动再次鉴定造成的异常“事实变动”导致其原本持续有效的抚恤关系中断，未能正常转移延续，损害退役军人抚恤待遇正常享受。此结果不仅涉及当事人实体权益的保障，也关乎行政信赖并为法律秩序所不容许，有违《军人抚恤优待条例》《伤残抚恤管理办法》的立法初衷。因此， 基于大足区民政局当时未完成转移登记职责，且曹某该公法权利尚无其他途径可资救济，区退役军人事务局作为行政职能的承继者，有义务有责任启动行政程序重开纠正大足区民政局的错误行为，继续履行之前尚未完成的行政义务。
对曹某提出附带诉讼请求的释明曹某一审提出的第二项诉讼请求为：“请求补发退伍后至2016年11月前的伤残抚恤金及伤残等级价差”，该请求系建立在第一项诉请基础之上，目前该请求审查的时机尚不成熟。
综上所述，一、二审裁定错误认定曹某申请办理伤残等级事项的性质，涉案申请事项实际上为伤残抚恤关系转移，却错误涵摄为“调整残疾等级”予以定性，该认定偏颇且释明失当。 法律职业之所以能够被称之为一种专门职业，核心在于其拥有独特的专业思维——法律思维。真正的法律推理应是通过“说理”达成令人信服的过程，而非生硬的法条堆砌；它要求深刻领悟法律精神，秉持法槌起落间的谦抑审慎，而这无不植根于司法者深厚的根基性法律思维逻辑与宽广职业视野。固然，法律个案的错误较易纠正，但防范“习焉而不察、日用而不知”的系统性风险方为要义。 一、二审法院以曹某未申请履行职责不符合法律规定起诉条件为由，裁定驳回起诉，适用法律错误。重庆市人民检察院提出的抗诉理由成立，本院对曹某申诉主张予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
【裁判结果】
一、撤销重庆市第一中级人民法院作出的（2024）渝01行终27号行政裁定和重庆市大足区人民法院作出的（2023）渝0111行初101号行政裁定；
二、指令重庆市大足区人民法院审理。本裁定为终审裁定。
审判长：李永利
审判员：艾春玲
审判员：邬继荣
二Ｏ二五年七月二日
法官助理： 张 峰
书记员：郑 琴
编辑团队：薛政 黄琳娜 赵绮
