来源：行政涉法研究
发布日期：2025年10月07日
【裁判要点】
政府信息公开条例第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。（ 2015）行他字第32号《最高人民法院关于政府办公厅（室）能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的请示的答复》的规定，人民政府对公民、法人或其他组织提出的申请，可以政府办公厅（室）的名义进行答复，也可由负责政府信息公开工作的部门加盖“某某人民政府办公厅（室）信息公开专用章”的形式答复。公民、法人或其他组织对以政府办公厅（室）或负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为不服提起诉讼的，应当以本级人民政府作为被告。本案中，大兴区政府作为地方人民政府，依法具有应匡某某的政府信息公开申请作出政府信息公开告知书的法定职权，大兴区政府加盖“大兴区人民政府（政府信息公开专用章）”作出的被诉告知书，并无不当。
【裁判文书】
北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（ 2025）京行终6057号
上诉人（一审原告）匡某某。
被上诉人（一审被告）北京市大兴区人民政府。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府。
上诉人匡某某诉北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）、北京市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（ 2025）京04行初428号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2025年8月20日公开开庭审理了本案，上诉人匡某某，被上诉人大兴区政府委托代理人刘某某、赵某某，被上诉人北京市政府的委托代理人秦某某、任某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
大兴区政府于 2024年12月6日作出京兴政公开（2024）第374号-答《北京市大兴区人民政府依申请答复告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：2024年11月1日该机关受理了您的申请，具体见《登记回执》京兴政公开（2024）第374号-回。2024年11月6日就申请内容与您进行了电话沟通并确认。2024年11月29日该机关向您发出延期告知书，具体见京兴政公开（2024）第374号-延。现对您的申请内容作出如下答复：经查，该机关未制作、未保存您所申请的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第三十六条第（四）项的规定，告知您所申请的政府信息该机关不存在。如对本答复有异议，可以在收到答复书之日起60日内通过当面、邮寄或“掌上复议”微信小程序等渠道向北京市政府申请行政复议，或者在6个月内向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼。匡某某不服被诉告知书向北京市政府申请行政复议，北京市政府于2025年1月16日作出京政复字〔2024〕44491号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为被诉告知书事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六十八条的规定，决定维持被诉告知书。
匡某某向一审法院提起诉讼，请求依法撤销大兴区政府作出的被诉告知书，并责令其在一定期限内重新行政行为；撤销北京市政府作出的被诉复议决定；本案诉讼费由大兴区政府承担。在本案一审开庭审理时，匡某某变更诉讼请求为确认大兴区政府作出的被诉告知书无效，并责令大兴区政府采取补救措施，在一定期限内重新作出行政行为；确认北京市政府作出的被诉复议决定书无效。
一审法院认定如下事实： 2024年11月1日，大兴区政府收到匡某某通过邮寄方式提交的《北京市大兴区人民政府政府信息公开申请表》及相关材料，要求公开“北京市大兴区人民政府（包括政府相关机构）在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的相关政府信息（指设立北京市大兴公安礼贤检查站的相关文件依据等政府信息）”。
2024年11月6日，大兴区政府工作人员与匡某某电话联系，确认申请内容为：北京市大兴区人民政府关于设立北京市大兴区公安礼贤检查站作出的批准或批复文件。
2024年11月11日，大兴区政府出具《登记回执》，告知匡某某将于2024年11月29日前作出书面答复。
2024年11月22日，北京市大兴区政务服务和数据管理局（以下简称区政务服务和数据管理局）向北京市大兴区礼贤镇人民政府（以下简称礼贤镇政府）发送《关于匡某明申请政府信息征求意见的函》，发函查找：“1．礼贤镇域内是否存在如申请人所述的检查站、准确名称是什么，以及所在地理位置、承担的主要职能等信息线索。2.礼贤镇是否了解该检查站的设立机制、设立依据等信息？”
2024年11月29日，大兴区政府作出《延长答复期告知书》，告知匡某某延期至2024年12月27日前作出答复。当日，区政务服务和数据管理局向北京市公安局大兴区分局（以下简称公安大兴分局）发送《关于匡某明申请政府信息征求意见的函》，要求协助查找：“1.请帮助提供礼贤镇辖区内公安检查站的数量和具体名称。2.请简要说明设立上述公安检查站是否由区政府作出批准或批复？如有区政府作出的批准批复类文件，请提供相关文件复印件一份或有助于本机关查找此类文件的线索。”
2024年12月3日，礼贤镇政府复函称，“1．该镇域内存在一处进京检查站，经向检查站初步询问，该检查站名称为北京市公安局大兴分局京台高速礼贤检查站，位于北京市大兴区G3京台高速佃子收费站向南约800米进京方向道路上；该检查站承担的主要职能等信息线索我镇暂不掌握，具体情况建议向北京市公安局大兴区分局咨询。2.该镇暂不了解礼贤检查站的设立机制、设立依据等信息，具体情况建议向北京市公安局大兴区分局咨询。”当日，公安大兴分局回函称，“1.礼贤镇辖区内当前只有1个公安检查站，名称为：北京市公安局大兴分局礼贤站派出所。2.经我分局反恐怖和特巡警支队及礼贤站派出所反复梳理查阅相关档案，未见区政府相关批复文件。”
2024年12月4日，经北京市大兴区政府办公室档案室以“1.北京市大兴区公安礼贤检查站+批复/批准；2.北京市公安局大兴分局礼贤站派出所+批复/批准；3.北京市公安局大兴分局京台高速礼贤检查站+批复/批准”为关键词进行检索，未查找到匡某某申请公开的相关内容。
2024年12月6日，大兴区政府作出被诉告知书。匡某某不服，向北京市政府申请行政复议，北京市政府于2024年12月17日收到复议申请后依法予以受理。2024年12月23日，北京市政府向大兴区政府发送《行政复议答复通知书》，大兴区政府于2024年12月27日签收。2025年1月2日，大兴区政府向北京市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料、法律依据。2025年1月16日，北京市政府经审理作出被诉复议决定，并向大兴区政府、匡某某进行送达，匡某某于2025年1月20日签收，大兴区政府于2025年1月22日签收。匡某某因不服被诉答复和被诉复议决定，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的 “重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。依据上述法律及司法解释的规定，只有存在重大且明显违法情形，原告诉请确认行政行为无效的，人民法院才予以支持。
本案中，匡某某主张大兴区政府、市政府作出的被诉行政行为落款处加盖的印章均是内部机构专用章，两行政机关作出行政行为没有行政主体资格，因此要求法院确认大兴区政府作出的被诉告知书无效以及市政府作出的被诉复议决定无效。
根据政府信息公开条例第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职能是：（一）办理本行政机关的政府信息公开事宜；（二）维护和更新本行政机关公开的政府信息；（三）组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；（四）组织开展对拟公开政府信息的审查；（五）本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职能。参考（ 2015）行他字第32号《最高人民法院关于政府办公厅（室）能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的请示的答复》的规定，公民、法人或其他组织向政府办公厅（室）提出的信息公开申请，应当视为向本级人民政府提出。人民政府对公民、法人或其他组织提出的申请，可以政府办公厅（室）的名义进行答复，也可由负责政府信息公开工作的部门加盖“某某人民政府办公厅（室）信息公开专用章”的形式答复。公民、法人或其他组织对以政府办公厅（室）或负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为不服提起诉讼的，应当以本级人民政府作为被告。据此，政府办公厅（室）或者负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为应当视为本级人民政府作出的政府信息公开行为。根据上述规定，本案中大兴区政府作为地方人民政府，依法具有应匡某某的政府信息公开申请作出政府信息公开告知书的法定职权。同时，大兴区政府加盖“大兴区人民政府（政府信息公开专用章）”作出的被诉告知书，依法具有法律效力。
行政复议法第四条第一款、第二款规定，县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构。行政复议机构同时组织办理行政复议机关的行政应诉事项。第七十五条规定，行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖行政复议机关印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。根据原国务院法制办公室国法函 [2001]210号《关于进一步提高行政复议法律文书质量的通知》规定，行政复议机关办理行政复议案件出具的各类行政复议法律文书，除告知当事人依法应当受理的行政复议机关、县级地方人民政府转送行政复议法规定的行政复议申请、通知被申请人提出答复等规定情形可以加盖行政复议机关法制工作机构印章外，必须加盖行政复议机关印章；行政复议机关已经启用行政复议专用章的，可以加盖行政复议专用章，行政复议专用章与行政复议机关印章具有同等效力。本案中北京市政府作为大兴区政府的上一级人民政府，依法具有受理匡某某对大兴区政府提起的行政复议申请并依法作出处理决定的法定职责。北京市政府在复议案件中加盖“北京市人民政府行政复议专用章”，其法律效力等同于行政复议机关印章，故北京市政府作出被诉复议决定并加盖印章的行为符合上述规定。
综上，大兴区政府及北京市政府具有作出本案被诉复议决定的行政主体资格，且本案并不存在其他确认被诉行政行为无效的法定情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，一审法院向匡某某进行释明，但其仍坚持要求确认被诉告知书及被诉复议决定无效的诉讼请求。故应判决驳回匡某某的诉讼请求。一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回匡某某的诉讼请求。
匡某某不服一审判决，以一审判决法律适用错误、程序存在瑕疵等为由，请求撤销一审判决，确认被诉告知书无效，责令大兴区政府重新作出行政行为，确认被诉复议决定无效，本案诉讼费用由大兴区政府承担。
大兴区政府、市政府二审答辩称，同意一审判决，请求驳回匡某某的上诉请求。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的 “重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，匡某某以被诉告知书及被诉复议决定落款处加盖的印章均是内部机构专用章为由，认为被诉行政行为属于“实施主体不具有行政主体资格”的重大且明显违法情形，由此请求法院确认被诉告知书及被诉复议决定无效。
政府信息公开条例第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。（ 2015）行他字第32号《最高人民法院关于政府办公厅（室）能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的请示的答复》的规定，人民政府对公民、法人或其他组织提出的申请，可以政府办公厅（室）的名义进行答复，也可由负责政府信息公开工作的部门加盖“某某人民政府办公厅（室）信息公开专用章”的形式答复。公民、法人或其他组织对以政府办公厅（室）或负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为不服提起诉讼的，应当以本级人民政府作为被告。本案中，大兴区政府作为地方人民政府，依法具有应匡某某的政府信息公开申请作出政府信息公开告知书的法定职权，大兴区政府加盖“大兴区人民政府（政府信息公开专用章）”作出的被诉告知书，并无不当。
行政复议法第四条第一款、第二款规定，县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构。第七十五条规定，行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖行政复议机关印章。根据原国务院法制办公室国法函 [2001]210号《关于进一步提高行政复议法律文书质量的通知》规定，行政复议机关已经启用行政复议专用章的，可以加盖行政复议专用章，行政复议专用章与行政复议机关印章具有同等效力。本案中，北京市政府作为大兴区政府的上一级人民政府，依法具有受理匡某某对大兴区政府提起的行政复议申请并依法作出处理决定的法定职责。北京市政府在复议案件中加盖“北京市人民政府行政复议专用章”，其法律效力等同于行政复议机关印章，亦无不当。
综上，大兴区政府及北京市政府具有作出本案被诉行政行为的行政主体资格，且本案亦不存在其他应确认被诉行政行为无效的重大且明显违法情形。一审法院经向匡某某释明，其仍坚持要求确认被诉告知书及被诉复议决定无效，故一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定判决驳回匡某某的诉讼请求正确，本院应予维持。匡某某的上诉理由及请求缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币 50元，由上诉人匡某某负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐杉杉
审 判 员 贾宇军
审 判 员 马 军
二〇二五年九月二十三日
法官助理 苗冠琼
书 记 员 魏 彬
