来源：法律人那些事
发布日期：2025年11月17日
来源： 漆水堂董少谋工作室 ；作者： 董少谋
“深化审判权与执行权分离”是中国司法体制改革中一个持续已久的核心议题。一个耐人寻味的现象是，在这一改革进程中，具体承担着绝大多数执行工作的基层法院，普遍存在着希望执行权从法院分离出去的呼声；而并不具体办理执行案件的最高人民法院，却对此表现出相当的审慎甚至是不情愿的态度。这种“上下冷热不均”的格局，并非简单的立场对立，而是深刻反映了中国司法体系内在的结构性矛盾、不同层级法院的功能异化以及改革背后的复杂利益博弈。理解这一现象，是洞察中国司法改革深水区困境与出路的关键。
一、 不堪重负与角色错位：基层法院的“分离”渴望
对于身处司法实践最前沿的基层法院而言，执行权不仅是权力，更是一个沉重的“包袱”。他们希望甩掉这个包袱，源于以下几个切肤之痛：
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案多人少的极致压力与“执行难”的污名化。 基层法院是中国司法系统的“毛细血管”，承载了全国80%以上的案件。其中，“执行难”是一个长期无法根治的顽疾。当一名法官耗费大量精力作出判决，却因被执行人无财产可供执行、恶意隐匿转移财产、地方保护主义干预等原因无法执行到位时，胜诉当事人往往不会区分这是“审判不公”还是“执行不力”，而是将矛头直指法院整体。执行法官疲于奔命，却常常收获当事人的不满与信访。执行工作成为了法院系统吸纳社会矛盾的“焦点”，基层法院和干警首当其冲，承受着巨大的舆论压力和维稳压力。将执行权分离出去，意味着将这块“最难啃的骨头”连同其附带的骂名一并移交，从而让法院能够回归“判断是非”的本位，专注于审判质量的提升。
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角色冲突与司法权威的损耗。 法院的本质是裁判机关，其权威建立在中立、被动、公正的基础上。而执行行为在性质上属于行政权，具有主动性、强制性和单方性。当法院同时扮演裁判员与“执行官”的角色时，必然产生内在的角色冲突。
◆对中立性的损害： 在审判阶段，法官为了考虑后续判决能否顺利执行，可能会在事实认定或法律适用上做出妥协，甚至出现“以执定审”的倾向，影响司法公正。
◆对权威性的损耗： 当法院亲自上门查封、扣押、拘留被执行人时，其庄严的司法形象在激烈的对抗中难免受到损伤。特别是面对群体性事件或暴力抗法时，法院不得不动用大量司法警察资源，更像一个行政执法部门，而非神圣的裁判殿堂。
基层法院希望剥离执行权，正是为了摆脱这种尴尬的角色定位，重塑其作为中立裁判者的纯粹性与权威性。
- 资源配置的扭曲与审判核心地位的削弱。 “执行难”迫使基层法院将大量宝贵的司法资源倾斜给执行部门。优秀的法官不愿去执行局，执行岗位流动性大、专业性不强成为普遍现象。为了完成“执行率”等考核指标，法院需要投入大量人力、物力、财力，而这些资源本可以用于提升审判质量、加快庭审进程。执行工作就像一块巨大的“磁铁”，吸走了本应用于审判核心业务的能量。剥离执行权，被视为优化法院内部资源配置、真正落实“以审判为中心”的诉讼制度改革的必然要求。
二、 全局权衡与体系稳定：最高法院的“不情愿”逻辑
与基层的“务实”困境不同，位于司法金字塔顶端的最高人民法院，其考量更为宏观、复杂和战略性。它的不情愿，源于对司法权力格局、改革风险与政治功能的深层权衡。
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司法权力版图的维系。 在中国“一元分立”的权力架构下，法院的权威本就相对弱势。审判权与执行权并存于法院体系内，客观上扩大了法院的职权范围和实际影响力。执行权是一项极具强制力和社会管控能力的权力，是法院与其他强势部门（如公安、政府）博弈的重要筹码。一旦执行权被彻底分离出去，法院将退守为一个纯粹的“判决工厂”，其在整个国家权力体系中的分量和话语权可能会被削弱。最高人民法院作为全国法院系统的“总管家”，必须从维护整个系统地位和权力的角度出发，审慎对待任何可能导致职权缩小的改革。
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“执行难”系统性根源下的风险转移困境。 最高法院比任何层级的法院都更清楚地认识到，“执行难”绝非法院一家之过。其根源深植于社会诚信体系缺失、部门与地方保护主义、债务人破产制度不完善、协助执行机制不畅等系统性、结构性难题。如果简单地将执行权从法院剥离，成立一个新的执行机构，这些系统性问题并不会自动消失。新机构同样会面临“查人找物难”、“打击规避执行难”、“协助执行难”等老问题。届时，社会矛盾只不过是从法院转移到了新的机构，而最高法院却可能因为改革的推行，被视为“甩锅”和推卸责任，最终损害的是司法改革的公信力和中央的权威。在找到能根治“执行难”的系统性方案之前，最高法院不愿贸然进行机构层面的“物理切割”。
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改革成本与“路径依赖”的巨大惯性。 任何重大的机构改革都伴随着巨大的制度变迁成本。目前，全国法院已经建立起一支庞大的执行队伍，形成了从最高院执行局到基层法院执行局的完整体系。剥离执行权意味着：
◆人员安置难题： 数以万计的执行干警何去何从？是整体划转，还是分流？这涉及极其复杂的人事、待遇和身份转换问题，牵一发而动全身。
◆制度衔接成本： 审判与执行在法院内部尚能通过流程优化进行衔接，一旦分属不同系统，协调成本将急剧上升。如何确保判决的意图被准确、高效地实现？出现衔接问题时，责任如何界定？这可能需要建立一整套全新的、更为复杂的跨部门协作机制。
巨大的“路径依赖”使得推倒重来的改革显得风险过高，而渐进式的内部优化（如深化内部分离、设立执行裁判庭等）在最高法院看来，或许是更稳妥、更具操作性的选择。
- 对“审执衔接”效率与公正的担忧。 审判与执行并非截然分开的两个阶段。判决文书中的主文、标的物表述的精确性，直接关系到执行的效果。在执行过程中，经常需要对执行标的、执行范围、执行异议等进行审查和裁判，这本身就带有司法属性。最高法院担心，彻底分离可能导致：
◆效率下降： 两个独立的机构在文书流转、信息沟通、行动配合上必然存在延迟和摩擦，可能反而降低执行效率。
◆公正风险： 如果执行机构完全行政化，缺乏必要的司法审查功能，可能会侵害当事人或案外人的合法权益。目前法院内部的“执行异议之诉”等制度，为当事人提供了救济渠道。剥离后，这一救济体系需要重构，存在制度空白和权利保障弱化的风险。
三、 超越“分与不分”：寻找改革的最大公约数
基层法院的渴望与最高法院的审慎，构成了当前“审执分离”改革的主要张力。简单地指责任何一方都是不公平的。基层的呼声是基于血淋淋的现实，是“体感温度”；最高法院的考量是基于全局的稳定，是“系统体温”。未来的改革，必须超越“非此即彼”的二元对立思维，在深刻理解这种张力根源的基础上，寻找一条平衡、务实的道路。
首先，应确立“彻底的外部分离”作为长远目标。 从理论自洽和世界主流法治国家的经验来看，将具有行政权性质的民事执行权应该“连锅端”，不留念想。 “深化”应是连根拔起的“转隶” 交由司法行政机关或其他 专门行政机关 行使，是符合权力配置规律的终极方向。这有助于法院回归本位，厘清权责，从根本上解决角色冲突问题。
其次，采取“分步走”的渐进策略，优先实现“深化内部分离”。 在迈向最终目标之前，当务之急是在法院内部彻底完成审判权与执行权的“化学分离”。这包括：（1） 机构分离： 将执行局组织架构上从地方法院脱离后由最高法院执行总局实行垂直领导。（2） 人员分离： 建立专业的执行官队伍，实行不同于法官的单独职务序列和考核体系。（3） 程序分离： 强化“执行实施权”与“执行裁判权”的分离。将涉及实体权利争议的裁判事项（如执行异议、追加被执行人）交由专门的执行裁判庭（由法官组成）审理，而纯粹的调查、查封、扣押、拍卖等实施行为，则由执行官负责。这本身就是一种“审执分离”。
再次，大力构建解决“执行难”的社会系统工程。 无论是法院还是未来可能的新机构，都无法独力克服“执行难”。必须同步推进： ◆完善社会诚信体系： 真正让“一处失信、处处受限”的联合信用惩戒机制发挥威力。 ◆破除地方保护主义： 通过跨行政区划执行机构的设置、上级对下级的垂直督导等方式，削弱地方干预。 ◆健全 个人破产制度 ： 为“诚实而不幸”的债务人提供退出机制，同时严厉打击恶意逃废债行为。 ◆强化协助执行义务： 通过立法明确公安、税务、银行、不动产登记等机构的法定协助义务及不作为的法律后果。
基层法院对执行权分离的渴望，是机体对“病灶”的本能排斥；最高法院的审慎，则是中枢神经系统对“手术风险”的全面评估。这场关于“分离”的博弈，生动地揭示了中国司法改革从技术性调整迈向结构性重塑时所面临的深层挑战。它不仅是权力的再分配，更是理念的重塑、利益的调整和责任的界定。理想的出路，或许不在于急于回答“分还是不分”，而在于能否构建一个共识：即通过持续的制度创新，既能让法院摆脱其不堪重负的行政化角色，重拾裁判者的尊严与权威，又能构建一个真正高效、权威且受制约的执行体系，最终让人民的权利纸上判决，真正变成“真金白银”。这需要决策者拥有穿透现实迷雾的远见，以及打破路径依赖的勇气。