来源：行政涉法研究
发布日期：2026年03月14日
裁判要点
有错必纠并非不受限制。 行政机关发现自己作出的行政行为存在错误或违 法情形时，应当允许其自行纠正，这是依法行政原则的应有之义。 但是，由于纠错行为具有中断在先行为效力的后果，并可能使相对人基于对在先行为的信赖利益 造成 伤害，因此， 行政机关在纠正自己的错误行为时须受到 信赖保护原则 的制约。 即当行政行为的相对人信赖已经作出的行政行为 ，并且这种信赖值得保护时，行政机关只有在维护公共利益需要的前提下才可以撤销之前作出的行政行为，并给予相对人补偿。 在这一原则的约束下，衡量提前退休核准决定应否撤销，需要考虑两个因素，一是当事人是否存在信赖利益，需要在撤销行政行为旨在保护的利益与相对人的信赖利益之间进行衡量； 二是当事人的信赖利益是否值得保护，需要衡量相对人是否存在过错 。
裁判文书
江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行初179号
原告王美娟。
被告南通市人力资源和社会保障局。
原告王美娟不服被告南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）作出的撤销特殊工种退休核准意见，于2017年3月7日向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼。因本案系新类型案件，所涉法律适用较为复杂，审理结果对今后处理同类案件有指引作用，本院依法提级管辖。本院依法组成合议庭，于同年9月14日公开开庭审理了本案，现已审理终结。
2016年9月26日，被告南通人社局向南通市崇川兴环环境工程综合服务中心（以下简称兴环中心）作出通人社险〔2016〕20号《关于撤销王美娟特殊工种退休核准意见的决定》（以下简称《决定》），认为被告南通人社局于2014年12月核准兴环中心原职工王美娟的特殊工种提前退休存在问题。经重新核查发现，王美娟自1992年9月起才转办为劳动合同制工人并开始缴纳企业职工养老保险，1992年的企业职工养老保险缴费仅有4个月，故尽管王美娟自1992年9月至2000年12月在南通资生铸造有限公司（南通冶厂）（以下称南通冶厂）从事铸管泥芯工（高温）工作，但累计时间仅有8年4个月，未达到《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》（劳人护〔1985〕6号）第一条规定的从事高温工作累计满9年的时间要求，不符合特殊工种提前退休的政策规定，应予纠正。决定撤销被告南通人社局2014年12月对王美娟的特殊工种提前退休核准手续，王美娟已领取的企业职工养老保险待遇27869元应予退回。
原告王美娟诉称，1.《决定》认定原告王美娟进入南通冶厂工作的时间为1992年9月错误。原告王美娟1989年3月即进入南通冶厂工作，从事高温有毒的泥芯烧制工种，只是当时没有安排缴纳保险、完善手续；2.被告南通人社局基于原告王美娟所在单位的申请以及南通市社会保险基金管理中心（以下简称社保中心）第一办事处出具的参保缴费证明材料、崇川区报送的退休审批表等予以核准并无不当，即使核准行为确有错误，后果也不应由原告王美娟承担。请求确认被告南通人社局作出的《决定》违法并撤销，判令被告南通人社局向原告王美娟补足支付2016年7月起至恢复发放养老金之日止的养老金（按即时发放标准），并赔偿因此造成的利息损失。
被告南通人社局辩称，原告王美娟在申请办理提前退休时提供的参保缴费证明材料中1992年缴费12个月的记录不实，经重新核查发现原告王美娟1992年仅缴费4个月。原告王美娟在南通冶厂从事铸管泥芯工（高温）工作的累计时间仅有8年4个月，不符合提前退休的条件。原告王美娟的档案等材料中记载的参加工作时间均为1992年9月，其认为1989年3月即参加工作没有相应批准招用材料证实。请求驳回原告王美娟的诉讼请求。
经审理查明，1992年9月，原告王美娟经原南通市劳动局批准录用为南通冶厂劳动合同制工人，从事铸管工作，并自1992年9月起缴纳企业职工养老保险。此后，南通冶厂的主管部门南通市轻工业局一直以原告王美娟参加工作时间为1992年9月作为审批其工资定级和工资晋升的依据，直到2001年1月原告王美娟失业。自2005年6月起，原告王美娟进入兴环中心从事环卫工作。
2014年6月，原告王美娟等数名南通冶厂职工因向被告南通人社局申请特殊工种提前退休被拒而向相关部门信访，认为符合特殊工种提前退休的办理条件，要求相关部门协调解决。同年12月3日，原告王美娟所在的兴环中心向被告南通人社局提交《南通市申请办理特殊工种提前退休报告》并附申报材料，其中加盖社保中心第一办事处公章的《企业职工养老保险费款所属年度汇总》中载明，原告王美娟1992年度的缴费月数为12个月。12月16日，被告南通人社局核准原告王美娟退休，自2015年1月起享受企业职工养老保险待遇。
2016年6月，被告南通人社局根据举报对原告王美娟的特殊工种提前退休审批进行调查。经重新审查原告王美娟的档案材料并向社保中心核查其参保缴费记录，认为原告王美娟自1992年9月才转办为劳动合同制工人并开始缴纳企业职工养老保险，1992年度仅缴费4个月，原申报的《企业职工养老保险费款所属年度汇总》中有关原告王美娟1992年缴费12个月的记录内容不实。原告王美娟自1992年9月至2000年12月间从事铸管泥芯工（高温）工作，累计时间仅8年4个月，未达到从事高温工作累计满9年的时间要求，不符合特殊工种提前退休的政策规定。
2016年7月4日，社保中心向原告王美娟发出《暂停养老保险待遇的通知》，自2016年7月起暂停发放原告王美娟的养老保险待遇。此后，社保中心与原告王美娟就停发养老保险待遇后的相关事宜进行了多次协商。同年9月14日，原告王美娟出具书面承诺称，经双方协商，社保中心同意妥善处理原告王美娟补缴的15634.56元医疗保险，同意在原告王美娟正式退休后按800元/月抵扣已领取的养老金，并满足原告王美娟9月到兴环中心上班的要求。9月16日，原告王美娟重返兴环中心工作。9月26日，被告南通人社局作出被诉《决定》，决定撤销2014年12月对原告王美娟的特殊工种提前退休核准手续，原告王美娟已经领取的企业职工养老保险待遇27869元应予以退回。2017年3月7日，原告王美娟提起本案诉讼。
诉讼中，原告王美娟认为自1989年3月即进入南通冶厂工作，被告南通人社局将工作时间认定为1992年9月错误。被告南通人社局则认为即使原告王美娟1989年3月参加工作，但因用工未经批准，且原告王美娟当时并未缴纳企业职工养老保险，故不能以1989年3月起累计计算工作年限。
以上事实，有当事人陈述、《农民合同制工人招收登记表》《南通市企业职工工资定级表》《南通市一九九四年企业工资改革职工技能工资审批表》《南通市提高企业职工起点工资标准通知书》《南通市企业职工技能工资晋级核定表》《南通市提高企业职工起点工资标准通知书》《南通市企业职工工资调整表》《南通市失业职工登记及待遇审核表》《南通市申请办理特殊工种提前退休报告》《企业职工养老保险费款所属年度汇总》、基本养老保险缴费手册、信访材料、《南通市企业职工退休（职）审核表》、2016年6月24日王美娟养老保险汇总表、《暂停养老保险待遇的通知》、书面承诺、《决定》等证据在卷佐证，双方亦不持异议，本院予以确认。
本院认为，根据双方的诉辩意见，结合被诉《决定》的内容，本案的争议焦点为：1.原告王美娟是否满足特殊工种提前退休的工作年限要求；2.被诉《决定》适用法律是否正确；3.被诉《决定》要求原告王美娟退还已经发放的27869元养老保险待遇能否成立。
一、关于原告王美娟是否满足特殊工种提前退休工作年限要求的问题。
特殊工种提前退休制度是国家给予从事特殊工种劳动者提供的一种有别于一般工人的退休待遇，是对劳动者的特殊保护制度，具有较强的政策性和时代性特征。国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。”原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）第二条规定：“按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满９年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满８年。”《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十八条规定：“参保人员享受基本养老保险待遇应当同时具备以下条件：（一）达到国家、省规定的退休年龄；（二）用人单位和参保人员均按照规定足额缴费；（三）缴费年限15年以上。”根据上述规定，特殊工种提前退休需满足的条件是，一是符合特殊工种提前退休的主体要求，二是必须从事特殊工种工作并满规定年限，三是申请提前退休女职工年满四十五周岁，且缴费年限满15年。
从上述政策依据可以得出一个结论，原告王美娟办理特殊工种提前退休手续，必须同时满足三个条件，一是符合主体身份要求，二是从事特殊工种累计达到一定年限，三是年满45周岁且缴费年限达到15年。
《国营企业招用工人暂行规定》（国发〔1986〕77号）第二条规定：“企业招用工人，必须在国家劳动工资计划指标之内，贯彻执行先培训后就业的原则，面向社会，公开招收，全面考核，择优录用。”第三条规定：“企业招用工人，必须实行劳动合同制。”可见，在当时计划经济时代背景下用工特点强调计划、指标、审批，企业用工需要计划并经审批后相关工作人员方可具备工人身份是不争的事实。国营企业招用的工人，在当时特定历史条件下有其特定含义，是特指国营企业在国家劳动工资计划指标内、经过劳动部门批准招用的劳动合同制工人。虽然国务院《国营企业招用工人暂行规定》（国发〔1986〕77号）已被废止，但对当时企业用工人员的身份认定，必须适用当时有效的法律、法规及政策规定。原告王美娟即使于1989年3月开始工作，但没有证据证明其自1989年3月就具备劳动合同制工人的身份，故被告南通人社局将原告王美娟1992年9月经批准转为劳动合同制工人的时间作为参加工作时间，并以此作为计算特殊工种岗位的累计工作时间的起算点，具有法律和政策依据。根据法不溯及既往原则，现行有效的劳动法对用工关系进行界定的相关规定，不能作为界定特定时代用工关系的依据，这也是法律适用的基本原则。原告王美娟1992年9月之前的工作期间，尚未经批准招用为劳动合同制工人，故不具备特殊工种提前退休的主体身份，依法不能计入特殊工种工作时间。原告王美娟自1992年9月至2000年12月间从事铸管泥芯工（高温）工作，累计时间仅8年4个月，未达到从事高温工作累计满9年的时间要求。因此，原告王美娟主张用现行的劳动合同法以及社会保险法等法律规定来判断当时的用工关系并以此为基础计算工作年限，本院不予支持。
《江苏省劳动局关于职工养老保险有关问题的处理意见》（苏劳险〔1994〕8号）第一条规定：“可视同缴费年限的连续工龄，是指各地实行养老保险（包括固定工退休费用统筹和合同制职工养老保险，时间以各地政府文件规定的实施时间为准）以前按国家和省规定可以计算的连续工龄。实行养老社会保险以后，除国家明确规定可视同缴费年限的时间外，一律按实际缴费年限累计计算。用人单位和职工个人未缴纳或未缴足基本养老保险费的时间，不得计算缴费年限，也不得按视同缴费年限的连续工龄处理。”根据《南通市合同制工人养老和医疗保险暂行办法》规定，南通市养老保险自1985年12月起施行。《南通市临时工社会劳动保险暂行办法》（通政发〔1988〕185号）规定，从1988年1月开始，临时工也要参加社会劳动保险。本案中，原告王美娟虽称自1989年3月至1992年8月在南通冶厂工作，但其个人并没有缴纳养老保险，故不能计入实际缴费年限。而且，原告王美娟并无符合当时政策的批准用工手续，也不存在国家明确规定可视同缴费年限的情形，依法不能计算为缴费年限。因此，被告南通人社局核准原告王美娟按特殊工种提前退休的行为，当属认定事实错误。
二、关于《决定》适用法律是否正确的问题。
在认定被告南通人社局作出的特殊工种提前退休核准决定确属错误的前提下，对这一决定能否撤销，涉及法律适用的问题，具体需要从以下两个方面进行分析。
首先， 有错必纠并非不受限制。行政机关发现自己作出的行政行为存在错误或违法情形时，应当允许其自行纠正，这是依法行政原则的应有之义。但是，由于纠错行为具有中断在先行为效力的后果，并可能使相对人基于对在先行为的信赖利益造成伤害，因此，行政机关在纠正自己的错误行为时须受到信赖保护原则的制约。即当行政行为的相对人信赖已经作出的行政行为，并且这种信赖值得保护时，行政机关只有在维护公共利益需要的前提下才可以撤销之前作出的行政行为，并给予相对人补偿。在这一原则的约束下，就本案而言，衡量提前退休核准决定应否撤销，需要考虑两个因素，一是原告王美娟是否存在信赖利益，需要在撤销行政行为旨在保护的利益与相对人的信赖利益之间进行衡量；二是原告王美娟的信赖利益是否值得保护，需要衡量相对人是否存在过错。
其次， 被诉行政行为并不违反 信赖利益保护原则 。从行为性质上看，提前退休是国家对特殊工种岗位人员的一种特殊照顾，确实能为相对人带来某种利益。但是，在原告王美娟的这一信赖利益与撤销核准决定所欲维护的公共利益之间，后者更值得保护。这是因为，第一，从特殊工种提前退休制度设置的目的看，体现了国家对特定劳动者的特别照顾。相关规定表明，这一制度的适用受到了严格的限制。本案中，原告王美娟本不符合特殊工种提前退休的条件，撤销错误的核准决定体现了对特殊工种提前退休制度的维护。第二，撤销错误的核准决定，体现了同等情况同样对待的原则。与原告王美娟同样情形的其他职工，均未能办理特殊工种提前退休手续，如允许核准原告王美娟的提前退休决定继续存在，实质上是放任其享受本不应享受的待遇，这对其他同样情形的劳动者而言无疑是一种伤害。第三，原告王美娟自身存在一定过错，其所信赖的利益不值得保护。 从本案的实际情况看，虽然被告南通人社局在审核提前退休的相关申请材料时，直接依据了社保中心出具的证明，但是，原告王美娟一方面应当明确知悉其1992年实际缴纳养老保险只有四个月的事实，另一方面也应当明知与其处于相同情形的其他职工不能办理提前退休审批手续的事实，这说明原告王美娟对提前退休的条件是知晓的。
因此可以得出结论，案涉提前退休核准决定认定事实错误，应予纠正，由于原告王美娟并不享有值得保护的信赖利益，被诉《决定》适用法律正确。
三、关于被诉《决定》要求原告王美娟退还已经发放的27869元养老保险待遇能否成立的问题。
本案中，虽然可以认定原告王美娟对于自己不符合提前退休的条件应当明知，但没有证据表明原告王美娟在申请办理提前退休核准手续时存在伪造材料或通过其他方式进行欺诈的情形，被告南通人社局对退休核准决定的错误作出负有不可推卸的责任。基于以下考虑，本院认为原告王美娟已经领取的27869元养老保险待遇不应退还。第一，行政机关虽然可以纠正自己的违法行为，但却不能因此而使相对人处于困境。退休金是职工退休后的基本生活来源，涉及职工的生存权利，无论职工在退休后是否仍然从事劳动，基本生活保障不得被随意剥夺。第二，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条的规定，县级以上人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作；第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。据此可以认定被告南通人社局要求原告王美娟退还养老保险待遇缺乏职权依据。
此外需要说明的是，2016年9月，在行政机关的协调下，原告王美娟已经与退休前的用人单位兴环中心重新建立劳动关系，加之考虑到原告王美娟本人在提前退休核准决定作出过程中存在的过程，原告王美娟要求被告南通人社局补足支付2016年7月起至恢复发放养老金之日止的养老金并赔偿因此造成的利息损失的主张没有事实依据，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第二项的规定，判决如下：
一、驳回原告王美娟要求撤销被告南通市人力资源和社会保障局作出的通人社险〔2016〕20号《关于撤销王美娟特殊工种退休核准意见的决定》的诉讼请求。
二、撤销被告南通市人力资源和社会保障局作出的通人社险〔2016〕20号《关于撤销王美娟特殊工种退休核准意见的决定》中要求原告王美娟退还已经领取的27869元养老保险待遇的内容。
三、驳回原告王美娟的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王美娟、被告南通市人力资源和社会保障局各半负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，账号：10×××75）。
审 判 长 高 鸿
审 判 员 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
二〇一七年九月十四日
法官助理 金保阳
书 记 员 王佳馨