来源：最高人民检察院
发布日期：2026年05月11日
2026年5月11日，最高人民法院召开新闻发布会，与最高人民检察院联合发布《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》，并回答记者提问。最高人民法院审判委员会委员、行政庭庭长耿宝建，最高人民检察院法律政策研究室主任杨剑波，最高人民检察院法律政策研究室副主任余双彪，最高人民法院行政庭二级高级法官阎巍出席发布会并回答记者提问，发布会由最高人民法院新闻局一级巡视员吕坤良主持。
问： 党中央要求“实行最严格的耕地保护制度”，请问在落实这项政策的过程中，检察机关具体做了哪些工作、发挥了什么作用？这些工作效果如何？
答： 正如耿庭长所介绍的，今天发布的司法解释是一个体现综合履职、全面保护的司法解释，是以最严密法治保障生态文明建设的制度成果，为统一法律适用、依法保护耕地奠定了坚实基础。近年来，全国检察机关深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，贯彻落实党中央关于严格保护耕地的决策部署，全面履行刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”法定职责，依法起诉非法占用农用地犯罪9800余人，督促复垦被非法占用、非法改变用途的耕地25.2万亩，会同农业农村部、自然资源部开展专项工作，共同解决突出问题，形成保护合力，守牢耕地保护红线。我向记者朋友介绍四个方面工作：
一是依法履行刑事检察职责，有效惩治非法占用耕地等违法犯罪行为。 2023年以来，全国检察机关依法惩治非法占用农用地犯罪，严厉打击在耕地上实施的污染环境、非法采矿等犯罪，促进对耕地的严格保护，保障粮食生产和重要农产品供给安全。检察机关依法督促行政机关及时移送涉嫌犯罪案件，对不起诉案件依法向行政机关提出给予行政处罚的检察意见，形成对非法占用耕地等违法犯罪行为的惩治合力。
二是依法履行民事检察职责，持续加强对涉耕地保护民事案件的法律监督。 重点针对土地承包经营权纠纷、土地租赁（流转）合同纠纷、耕地损坏赔偿纠纷、占地合同纠纷等事关农民切身利益、影响农村社会稳定的案件加强监督，运用抗诉、检察建议等方式监督纠正。对于农民、土地承包经营户等存在取证困难、诉讼能力不足等情形的，依法支持起诉，保障当事人的诉讼权利和合法用地权益。
三是依法履行行政检察职责，有力促进土地领域依法行政。 检察机关部署开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动，推动解决突出问题，加强耕地保护。2022年至2025年底，共办理相关领域案件4万余件。最高检联合自然资源部先后发布两批土地执法查处领域行政非诉执行监督典型案例，健全行政执法和刑事司法双向衔接机制，守牢耕地保护红线。
四是依法履行公益诉讼检察职责，切实维护国家利益和社会公共利益 。2023年以来，全国检察机关共办理非法占用耕地，导致破坏生态环境和资源保护的公益诉讼案件1.7万余件，监督保护耕地46.87万亩，督促缴纳耕地修复费用16.05亿元。最高检联合农业农村部部署开展检察公益诉讼助力高标准农田建设专项工作，与自然资源部联合建立健全公益诉讼检察与土地执法查处协作配合机制，推动加强对耕地保护相关问题的协同共治。
问： 近年来人民法院采取了哪些司法举措来遏制非法占用耕地的行为？
答： 习近平总书记强调，粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子，要落实藏粮于地、藏粮于技战略，切实加强耕地保护，全力提升耕地质量。2026年中央1号文件明确提出，要加强耕地保护，严守耕地红线，坚决打击各类破坏耕地违法行为，扎实推进农村乱占耕地建房整治工作。近年来，各级人民法院深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，充分发挥审判职能作用，坚决扛起保护耕地的政治责任、法治责任、审判责任，依法惩治各类破坏耕地违法犯罪行为。
一是高度重视耕地领域案件审理工作。 最高人民法院党组多次召开专题会议，研究部署依法保护耕地工作，强调要深入贯彻落实习近平总书记关于耕地保护的重要论述和指示批示精神，守牢国家粮食安全底线。与此同时，最高人民法院指导地方各级法院依法审理耕地保护领域刑事、民事、行政等诉讼案件，加大非诉执行审查工作力度，用好公益诉讼，切实维护土地资源安全、粮食安全和生态环境安全。2020年至2025年，全国法院共审结耕地保护领域行政案件23.98万余件、民事案件39.97万余件、刑事案件45667件，并办结耕地保护领域执行案件14361件。
二是不断完善裁判规则体系。 最高人民法院会同有关部门不断完善非法占用耕地违法违规建筑的处置政策，并制定《关于加强自然资源领域行政非诉执行工作的意见》等司法文件，出台破坏土地资源刑事案件、破坏草原资源刑事案件、破坏森林资源刑事案件司法解释，分别明确了破坏不同类型农用地的定罪量刑标准。2025年5月6日，最高人民法院会同最高人民检察院发布了《关于办理破坏黑土地资源刑事案件适用法律若干问题的解释》，认真贯彻落实黑土地保护法的相关要求，加大对黑土地的保护力度。本次发布的《规定》，就非法占用耕地行政、民事、刑事、执行等相关问题统一规定，细化规则，进一步织密了依法严厉打击破坏耕地违法犯罪行为的法网。
三是持续发布相关典型案例。 最高人民法院高度重视发挥案例的警示教育、示范引领作用，通过发布相关典型案例促进增强耕地保护“人人有责，破坏担责”的法治意识，助推完善社会治理和国家治理。2020年12月，专题发布8件耕地保护典型行政案例，该批案例从依法治理耕地“非农化”“非粮化”问题、土地复垦主体责任、基本农田的特殊保护、违法占地行为行政处罚的追责期限等方面对耕地保护相关法律规范的适用进行了阐释，表明了人民法院对非法占用耕地行为“零容忍”的态度和立场。2024年1月，发布10件人民法院依法保护农用地典型案例，包括刑事、民事、行政、公益诉讼四种案件类型，表明了人民法院统筹协调刑事制裁、行政处罚和民事赔偿等多种法律责任形式，坚持对农用地进行“全环节、全要素、全链条”保护的鲜明司法态度。2025年10月，又专题发布了4件人民法院依法审理破坏耕地犯罪典型案例，彰显了人民法院以最严格制度、最严密法治坚决依法严惩非法占用农用地违法犯罪行为、牢牢守住耕地红线、夯实粮食安全根基的信心和决心。
问： 现行民事诉讼法、行政诉讼法规定了生态环境和资源保护领域的公益诉讼制度，《规定》第十条对检察机关提起公益诉讼又作了专门规定，请问对此有何考虑？
答： 检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果。党的二十大报告指出“完善公益诉讼制度”，党的二十届四中全会进一步强调“加强公益诉讼”。在司法解释中明确规定检察机关提起公益诉讼条款，是落实党的二十大及二十届四中全会精神的重要举措。虽然民事诉讼法、行政诉讼法明确了人民检察院在生态环境和资源保护领域提起公益诉讼的职责，但在司法解释中对检察机关提起公益诉讼作出专门规定，就是要进一步强调和发挥公益诉讼制度在推动落实最严格的耕地保护制度、促进保障国家粮食安全方面的职能作用。
特别是，耕地保护往往涉及到生态环境保护。今年3月全国人民代表大会通过的《生态环境法典》第1075条明确规定，违反法律规定，污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的，人民检察院可以依法向人民法院提起诉讼；第1076条规定，人民检察院在履行职责中发现地方人民政府或者负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构违法行使职权或者不作为，给国家造成损失或者损害社会公共利益的，可以依法提起诉讼。检察机关将深刻把握和领会《生态环境法典》关于检察公益诉讼的一系列新要求，结合司法解释规定，聚焦涉及耕地保护的生态环境问题，持续发挥检察公益诉讼制度效能，更好服务美丽中国建设。
问： 针对行政机关在履行合理审慎的调查义务后仍无法确定非法占用耕地建设行为人的情形，《规定》第一条第二款将实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的公民、法人或者其他组织，作为非法占用耕地行政法律责任主体，请问有何考虑？
答： 在对非法占用耕地行为进行行政执法的过程中，准确认定相对人是依法作出处理决定的前提。但违法占用耕地行为不同于一般的违法行为，其时间跨度一般较长，行政机关查处时，建设单位或者个人因注销、死亡、故意逃避监管，导致行政机关无法确定建设行为人的情况比较多见，而在非法占用耕地进行建设后，通过买卖、抵账、赠与、租赁等方式将建设完成的建筑物和其他设施交由他人占有、使用的情况则更为常见，从而造成违法占地建设行为人和实际占有、使用土地人分离的情况，为行政处理相对人的确定带来很大困难，并导致司法裁判标准不统一。对此，经过实际调研和与有关部门沟通，我们认为，在违法建设行为人不存在或者不明确的情况下，如果没有实际占有、使用人或者实际占有、使用人能够配合行政机关对违法建筑物和其他设施进行处置，一般不会产生争议。但是，如果实际占有、使用人拒不配合行政机关的依法处置行为，此时应当对其以非法占用土地论处。这主要基于以下几点考虑：
一是根据土地管理法第七十九条的规定，在占用土地的原因行为对当事人不具有可归责性的情况下，其虽然对非法占用土地行为不直接承担法律责任，但拒不归还的，以非法占用土地论处。 参照该条规定精神，实际占有、使用土地的主体拒不配合行政机关依法处置的行为，区别于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十一条规定的一般意义上的阻碍执法行为，属于拒不归还非法占用土地的情形，故可参照土地管理法的规定，将其作为非法占用耕地行政法律责任的主体。
二是根据行政处罚法第三十三条第二款的规定，对当事人给予行政处罚，一般应当以其具有主观过错为前提。 我们认为，根据民法典第一百三十二条的规定，有关当事人在实际占有、使用土地时，本就应当对土地来源的合法性尽到合理的注意义务，在行政机关已明确告知有关当事人违法占地事实并要求其配合处置的情况下，拒不配合行政机关依法处置的行为，足以证明其主观过错明显。因此，对于具有主观过错的非法占有、使用耕地的主体，行政机关以非法占地为由依法作出处理的，人民法院应予支持，这样既可以打击非法占用耕地的建设行为，也能够有效遏制逃避监管或者拒不配合依法处置工作等恶意占地行为。
以上内容总结成一句话就是对于非法占用耕地的建设行为“违建必处，拒执必究”。
编辑：张苏茜