来源：申浩律师事务所
发布日期：2026年05月29日
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修订后的《行政复议法实施条例》对行政复议调解制度的细化与完善是本次修订的核心之一。新实施条例不仅明确规定行政复议机关支持和保障行政复议机构依法开展调解，同时要求有关行政机关应当予以配合。在此基础上，新规进一步确立了被申请人负责人参与机制以及调解自认豁免等创新性规则，将全面调解原则落实到具体的程序操作之中。本文将客观梳理新旧实施条例中调解制度的核心规范差异，深入解析新实施条例下调解机制对申请人的实质作用，并结合行政争议实务，系统探讨如何利用该制度化解纠纷，同时理性检视现行规定在实务操作中可能面临的潜在规范性问题。
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一、 新旧规定调解制度的差异
（一）调解适用范围的扩张
1、旧规：仅两种类型行为可以调解
原行政复议法律对行政复议调解制度的适用范围受到极为严格的限制。旧有的制度逻辑倾向于维护行政行为的单方公定力与法定性，认为行政职权涉及公共权力，行政机关不得对法定职权进行自由处分。因此，旧版实施条例将调解的适用范围仅局限于： 1、行政机关行使自由裁量权作出的具体行政行为； 2、涉及行政赔偿或行政补偿的纠纷。
这种狭窄的适用范围导致在面对复杂的税务定性、计税依据核定等非直接裁量性争议时，调解机制从根本上被排除在法定救济程序之外。行政相对人与行政机关只能处于僵化的书面审查对抗之中，难以通过协商达成实质性的解纷效果。
2、新规：全面调解
新修订的行政复议法实施条例顺应了行政争议实质性化解的法治导向，在具体操作层面上彻底落实了全面调解原则。新规打破了旧有基于行为类别的硬性限制，确立了在不违反法律法规强制性规定、不损害国家利益公共利益以及不侵犯他人合法权益的前提下，行政复议案件均可适用调解的普遍性规则。
这一法定化构建意味着，调解不再是行政复议程序中的边缘性例外，而是贯穿于案件审理全过程的常规机制。在税收征收管理实务中，这意味着不仅行政处罚数额的确定可以进行调解，对于事实认定标准的选取、证据材料的采信力度乃至税款征收程序中的操作瑕疵等引发的争议，均具备了纳入调解程序的法定空间，从而拓宽了行政救济的覆盖面。
（二）被申请人（政府部门）负责人参与调解的硬性要求
1、旧规：被申请人有权不派负责人去
旧有调解机制在实务运行中面临的主要困境之一，在于行政机关参与调解的代表往往缺乏实质性的决策权限。在过往的实践中，当行政复议机构尝试组织调解时，作出原行政行为的行政机关通常仅指派基层的执法人员或法务人员参与。这些工作人员受限于内部层级审批机制，无权在协商环节就争议事项作出让步或变更原决定的承诺。这种人员权限与协商要求的不匹配，导致调解过程往往流于形式，协商效率极其低下，申请人参与调解的积极性也因此受到严重影响。
2、新规：负责人应当参加
针对这一实务问题，新修订的行政复议法实施条例在程序规则上进行了针对性的重构。相关规则明确要求，被申请人负责人应当参加行政复议调解，如果确实不能参加的，应当委托相应的工作人员参加行政复议调解。这一程序性约束具有明确的法律意义。它通过行政法规的形式，要求行政机关的管理层直接面对行政纠纷，履行化解争议的法定职责。负责人的直接参与或授权参与，确保了协商过程中的行政机关代表具备与申请人进行实质性磋商并最终决策的权力。这种人员配置层面的升级，打破了内部审批带来的沟通阻碍，使得调解过程能够直接触及争议的核心利益分配，从而提升了调解协议达成的可能性与程序运行的整体效率。
（三）调解过程自认豁免规则的明确与确立
1、旧规：调解言论成为后续不利证据
在缺乏自认豁免规则的旧有复议程序中，申请人参与调解面临着诉讼策略上的证明风险。行政复议不仅是对抗性程序，更是证据审查程序。如果申请人在调解过程中为了促成和解，对某些对自己不利的事实予以承认，或者主动提出退让性的和解方案，一旦调解最终未能达成一致，行政机关或复议机关存在将这些协商过程中的退让言辞作为正式审查阶段对申请人不利的自认证据的可能。这种对证据被不当使用的担忧，导致申请人在协商过程中往往保持高度戒备，拒绝披露真实的商业困难或妥协界限，使得调解难以触及真实的争议原因。
2、新规：明确调解言论在后续程序不产生不利影响
新出台的实施条例规则修复了这一制度缺失，确立了调解自认豁免规则。规则规定，当事人在调解过程中对协商条件方案等所作的承认认可，不得在其后行政复议案件审理过程中作为对其不利的证据。这一规则的建立，为参与调解的各方提供了坚实的程序保障。它在法律层面上切断了调解程序中的退让性意思表示向正式审理程序中证据效力的转化路径。对于行政相对人而言，这一规则消除了其在调解过程中表达真实意愿的法律顾虑。申请人可以与行政机关探讨各种假设性的解决方案，甚至承认部分操作瑕疵以换取整体处罚的从宽处理，而无需担心这些言辞在后续的法律审理中成为被行政机关利用的不利证据。这是保障调解程序实质性运作的基础规则。
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二 、 新行政复议调解制度对于申请人而言有什么作用？
（一）自认豁免规则下，调解程序可以成为争议重要策略
新实施条例下调解制度的作用，首先体现在赋予申请人更为灵活的抗辩策略选择权。在前述调解自认豁免规则的保护下，申请人在应对复杂的行政执法争议时，能够实施多维度的策略安排。在传统的单一审查模式中，申请人只能坚持完全合法的单一抗辩立场，任何微小的退让都可能导致案件全面败诉。
新调解制度允许申请人在同一案件中采取并行的策略体系。一方面，申请人可以依法提交书面复议申请，从实体法适用和程序正当性角度对行政行为提出严密的合法性挑战；另一方面，申请人可以同步启动调解程序，在协商的环境中提出基于商业合理性或财务承受能力的解决方案。
对于涉税争议而言，这种策略优化的价值尤为突出。税务争议往往涉及复杂的财务数据与特定的行业惯例。纳税人可能在特定税务处理上存在过失，但并非出于主观逃避税款的意图。在调解程序中，纳税人可以向税务机关披露其财务报表的底层逻辑，陈述内部控制的客观情况，并据此请求税务机关在法定裁量范围内降低罚款倍数或免予加收特定期间的滞纳金。由于这些陈述不会被记录为对其不利的定案证据，申请人能够以较低的法律风险与行政机关进行磋商，从而在对抗与协商之间找到符合自身利益的平衡点。
（二）提升纠纷化解确定性与降低综合维权成本
行政争议的长期存续对企业法人等申请人构成了直接的财务与运营负担。进入正式的行政复议乃至后续的行政诉讼程序，意味着企业必须承担法律代理费用、专业审计费用，并投入管理层时间。在税务等核心合规领域，悬而未决的争议直接导致企业纳税信用等级下降，进而阻碍其参与公共招投标、获取银行信贷授信以及办理出口退税等正常商业活动。旧有的书面审查机制审理周期较长，使得企业长期处于合规风险的持续状态之下。
新行政复议调解制度通过提供具有法定执行力的调解书，提升了争议解决的确定性与效率。新实施条例明确要求行政复议机关支持和保障调解的依法开展。通过组织沟通磋商，复议机构能够明确争议焦点与双方利益诉求。一旦双方在法定权限内达成共识，制作的行政复议调解书经签字盖章即发生法律效力，直接替代原争议行政行为。对于申请人而言，这意味着争议在复议阶段得以终结，避免了案件进入一审二审诉讼程序。确定性的确立，使得企业能够迅速明确自身的公法义务数额，及时缴纳税款或履行处罚，从而申请解除资产保全措施或恢复信用评级，将争议带来的次生商业影响降至最低。
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三、如何利用好新复议调解制度？目前规定中可能存在什么问题？
（一）精准制定调解策略与依法启动调解程序
申请人若要发挥新行政复议调解制度的效能，必须在程序启动的初始阶段制定严密的调解策略。调解系基于法律规则与事实证据的理性协商。申请人在收到不利的行政决定后，应当对该行政行为进行系统化的法理解构。明确界分出原行政决定中属于行政机关拥有法定自由裁量权的部分，以及存在事实认知分歧的部分。对于法律法规存在刚性约束、无权变更的实体定性问题，应准备详实的法律抗辩意见；对于涉及处罚基准选取、事实情节轻重认定等具有裁量空间的领域，则应将其作为协商的重点方向。
在明确重点后，申请人应依法向行政复议机关提出调解申请，阐明接受调解的意愿及初步的协商方案。为了支撑调解方案的合理性，申请人必须进行针对性的证据组织。在调解程序中，证据的作用在于证明申请人所提方案的可行性与合规性。以税务行政处罚为例，申请人应主动提交证明其不存在主观逃税故意、已积极消除违法后果、配合税务检查以及按期补缴税款本金等法定从轻减轻处罚情节的证据材料。申请人提交的调解方案必须清晰具体，例如提出明确的罚款调整数额或分期缴纳时间表。通过呈现结构严谨、具备事实支撑与法律依据的调解建议，申请人能够在协商中提供明确的诉求，为行政机关变更原决定提供操作依据。
（二）合法性审查边界的模糊性与公共利益维护挑战
尽管新实施条例全面推行了调解制度，但在目前的规范体系下，其实务运行仍面临合法性审查边界界定标准的适用问题。法律明确规定调解不得违背法律法规的强制性规定，且不得损害国家利益与公共利益。在税收征收管理等涉及国家核心财政收入的领域，这一边界的划定具有严格性。法定税款的征收属于羁束性行政行为，税务机关无权通过调解协议减免纳税人的法定纳税义务。
实务操作中的挑战在于区分对裁量性事项的合法处理与对强制性规范的不当规避。当双方对一项复杂跨境交易的税收属性存在事实层面的分歧时，如果在调解中税务机关同意按照特定的交易属性进行定性，这需要严谨的论证以区分事实认定上的合理裁量与税收管辖权的让渡。现行实施条例及相关规范性文件尚未为行政复议机关提供精细化的判断标准与具体操作指引。这种规范层面的适用难度增加了复议人员的审查责任。如果复议机关为了防范执法过错责任，在内部审查时适用过于单一的合法性审查标准，可能会导致初步达成的调解协议难以通过内部审批程序，从而限制调解制度功能的发挥。在鼓励实质性解纷与坚守依法行政边界之间建立科学的平衡审查机制，是该制度深化应用需要解决的问题。
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本文转自微信公众号“商税法研究Commerce Tax Law”
本文作者：申浩（北京）律师事务所朱海峰律师
本文内容仅代表作者个人观点，依据作者个人对法律、案例以及结合自身经验而形成，不对其准确性做完全的保证，不代表申浩律师事务所的法律意见或对法律的解读。
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