来源：植德律师事务所
发布日期：2026年05月29日
作者： 任谷龙
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引言
澳大利亚的外国投资审查制度正经历深刻变革。自2020年《外国投资改革（保护澳大利亚国家安全）法》通过以来，澳大利亚的外资审查制度完成了自1975年FATA施行以来最为重大的转型。国家安全从传统的外资审查考量因素之一，升级为与“国家利益”并行的独立审查标准，财政部长获得了一系列前所未有的干预权力。2024年和2026年的进一步改革则将这一制度的深度和广度推向了新的高度。
本文基于澳大利亚联邦立法、FIRB官方指南及政府实施后审查报告，系统介绍澳大利亚外国投资国家安全审查制度的法律基础、审查范围和审查标准、审查机构及其执法权限，以及最新改革动向，为赴澳投资者提供具有实操参考价值的制度解析与合规指引。
一、法律框架体系
（一）2020年《外国投资改革（保护澳大利亚国家安全）法》
2020年《外国投资改革（保护澳大利亚国家安全）法》Foreign Investment Reform (Protecting Australia’s National Security) Act 2020（No. 114, 2020）（简称“2020改革法”）于2021年1月1日全面生效。 该法的核心立法目的明确规定为：“修订与外国收购和接管有关的法律，以及用于相关目的”，通过对FATA进行全面修订，构建了以国家安全为核心的外资审查体系。 该法由三个主要附表组成：附表1为主体修订，创设了“应通报国家安全行动”和“可审查国家安全行动”两类新型审查类型，引入“国家安全业务”和“国家安全土地”的法定概念，赋予财政部长主动审查权和最后手段权；附表2为合规与执法强化条款；附表3创设了澳大利亚资产外资登记册。
（二）《1975年外国收购与接管法》（FATA）
《1975年外国收购与接管法》Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975（简称“FATA”）是澳大利亚联邦层面的核心立法，为外资审查提供了基本法律框架。2020年改革法对FATA进行了大规模修订。修订后的FATA第3条的简化概述明确指出： “本法还处理由人员采取的、对澳大利亚国家安全有或可能有影响的行为。这些行为可能是或可能不是重大行动。与国家安全业务或国家安全土地相关的行为是应通报国家安全行动。如果一个行为是可审查国家安全行动，或者是非应通报行动或应通报国家安全行动的重大行动，而财政部长认为该行为可能构成国家安全关切时，财政部长可对该行为进行审查。”
（三）《2015年外国收购与接管条例》（FATR）
《2015年外国收购与接管条例》Foreign Acquisitions and Takeovers Regulation 2015（简称“FATR”）是FATA的配套实施细则，细化规定了申报门槛、豁免情形、关联方认定、外国政府投资者定义等操作性规则。最新汇编版本（F2025C01038，Compilation No. 20，2025年11月1日生效） 第8AA条对“国家安全业务”作出了法定定义，明确了国家安全业务的十大类型。第17条对“外国政府投资者”作出详细定义。该条例是判断投资者是否触发应通报国家安全义务的核心法律依据。
（四）FIRB指引
外国投资审查委员会Foreign Investment Review Board（简称“FIRB”）发布了一系列指引，针对不同行业、不同投资者类型和不同投资场景提供详细的审查标准说明，包括关键矿产（Guidance Note 8）、外国政府投资者（Guidance Note 23）、国家安全（Guidance Note 8和Note 12）、农业用地（Guidance Note 7）以及商业和住宅用地（Guidance Note 1、2等）等。这些指引是外国投资者进行合规评估的核心实务参考，反映了FIRB在实际审查中的政策取向和考量重点。例如，Guidance Note 8明确将关键矿产列为国家安全审查的重点领域，指出由于关键矿产在国防、清洁能源和高科技领域的战略价值，其稀缺性和地理集中性使其容易被用于供应链操纵，可能对国家安全造成长期损害。
（五）其他配套规则
除了前述核心法律法规和指引外，澳大利亚财政部与FIRB联合发布的《2025年外资政策》是对现行法律法规的政策性摘要，系统阐述了政府以“风险为本、逐案审查”为原则的审查取向。此外，还有一些配套法律法规，例如，《2015年外国收购与接管费用征收法》及配套《2020年费用条例》规定了阶梯式收费结构，2025-26财年商业用地及企业收购费用从4,510澳元至1,205,200澳元不等。
二、外国投资审查范围和核心标准
理解澳大利亚外资审查制度，必须首先厘清“外国投资者”这一基础概念，区分三种不同类型的申报义务，然后了解审查的核心标准。
（一）外国投资者
1.外国投资者
FATA将“外国投资者”划分为以下几类：（1）外国自然人：非通常居住在澳大利亚的个人；（2）外国公司：在澳大利亚境外注册或主要业务在境外的公司；（3）外国政府投资者：包括外国政府、政府机构及其控制的企业；（4）外国信托受托人：信托中存在外国权益的受托人。
2.外国政府投资者
外国政府投资者是审查的重中之重。根据FATR第17条，外国政府投资者被定义为三类主体：外国政府或单独政府实体；外国政府或单独政府实体单独或连同其关联方持有重大权益（通常为20%或以上）的公司、信托受托人或有限合伙普通合伙人；多个国家的外国政府或单独政府实体合计持有总重大权益（40%或以上）的公司、信托受托人或有限合伙普通合伙人。“外国政府”涵盖中央、州、省、县级政府乃至市议会。FATR第17条第(2)款还对“被动外国政府投资者”提供了豁免空间：若外国政府投资者仅作为某投资计划的成员持有权益且不影响投资决策，则可被排除在定义之外。
外国政府投资者在澳大利亚面临的审查规则显著严于非政府外国投资者，主要体现在以下几个方面： （1）零元申报门槛： 无论投资金额大小，只要投资涉及收购澳大利亚实体或企业的直接权益（通常为10%或以上），即须向FIRB申报并获得批准； （2）重大权益门槛降低： 对于外国政府投资者，“重大权益”的门槛为20%，显著低于非政府投资者（在非敏感行业为收购20%以上权益且金额超过约3.47亿澳元）； （3）关联方自动合并计算规则： FATA规定，来自同一国家的外国政府投资者彼此被视为关联方，其权益须合并计算。
对中国投资者而言，“外国政府投资者”认定规则的适用风险尤为突出。众多包含国有成分的企业均可能因此被认定为外国政府投资者。由于FATA第6条第(1)款(l)项将来自同一国家的外国政府投资者彼此推定为关联方，中国投资者对其他中国背景投资者的持股情况往往难以全面掌握，却须承担权益合并后的合规责任。 这种“推定关联”机制构成了中国投资者在澳投资中最常见的合规障碍。 例如，在北方矿业案中，财政部长正是利用关联方规则将域潇基金与Indian Ocean的持股合并计算，从而触发审查门槛，导致后者在2024年收到处置令后于2025年提起诉讼、最终被处以高额罚款。
3.关联方认定
FATA第6条对“关联方”作出广义定义，涵盖亲属、共同行动者、合伙企业合伙人、担任高级职员的企业实体、持有重大权益的企业实体、信托受托人以及关联链条中的任何主体。2020年改革法第25项将有限合伙中的有限合伙人（若其无法参与合伙管理）纳入关联方定义。这一规则使得财政部长可以将多个看似独立的投资者的持股合并计算，从而触发审查门槛，被投资者形象地称为 “信用穿透” 。在北方矿业案中，财政部长正是依据此规则将域潇基金与Indian Ocean认定为关联方，并将Jing Tian认定为Indian Ocean的关联方，从而认定股份转移行为违反了处置令要求。
（二）外国投资申报义务的类型
1.必须申报的重大行动
大多数商业投资属于此类。在非敏感行业，非外国政府投资者的申报门槛为持股比例超过20%且投资金额超过3.39亿澳元（2026年1月1日起调整）。对于外国政府投资者，则适用“零元门槛”——无论投资金额大小，所有投资均需申报。
对于来自特定自由贸易协定伙伴（包括中国、美国、日本、英国、韩国等）的私人投资者，适用较高的金额审查门槛：收购已开发商业土地的金额门槛为超过14.98亿澳元；收购非敏感业务实体重大权益（20%或以上）的门槛为超过14.98亿澳元；收购敏感业务实体重大权益的门槛为超过3.47亿澳元；农业用地适用“累计超过1498万澳元”的门槛；收购采矿或生产矿权适用14.98亿澳元门槛（香港为7500万澳元）。这些门槛值每年1月1日根据GDP指数调整。
2.必须申报的国家安全行动
应申报的国家安全行动是2020年改革法创设的核心概念。根据FATA第55B条的法定定义，应申报的国家安全行动是指外国投资者采取或拟议采取的以下五类行为：（a）开展国家安全业务（national security business）；（b）收购国家安全业务的直接权益；（c）收购开展国家安全业务的实体的直接权益；（d）收购在收购时为国家安全土地的澳大利亚土地的权益；（e）收购与在收购时为国家安全土地的澳大利亚土地相关的勘探矿权的权益。上述五类行为，无论投资金额大小，均须向FIRB申报。
根据FATR第8AA条，一个业务构成国家安全业务须满足两个条件：第一，业务全部或部分在澳大利亚开展；第二，公众已知或经合理询问可知该业务属于法定十种类型之一。FATR第8AA条第(2)款以法定形式明确列出了国家安全业务的十大类型，包括：
(1) 该业务是《2018年关键基础设施安全法》意义上的某资产的“责任实体”；
(2) 该业务是某实体的直接权益持有人，该实体与某一关键基础设施资产存在关联；
(3) 该业务是适用《1997年电信法》的通信运营商或指定通信服务提供商；
(4) 该业务开发、制造或供应拟用于军事用途或情报用途的关键货物；
(5) 该业务开发、制造或供应拟用于军事用途或情报用途的关键技术；
(6) 该业务向国防及情报人员、他国国防军或外国情报机构提供或拟提供关键服务；
(7) 该业务存储或有权限查阅具有安全密级的信息；
(8) 该业务存储或维护由澳大利亚国防军、国防部或国家情报界机构收集的国防及情报人员的个人信息；
(9) 该业务根据与澳大利亚国防军、国防部或国家情报界机构的安排收集国防及情报人员的个人信息；
(10) 该业务存储、维护或有权限查阅上述第9项所述类型的个人信息。
国家安全土地根据FATR第5条的界定，主要包括国防部辖下的“国防场所”以及国家情报界机构拥有权益且该权益为公众已知或经合理询问可知的土地。例如，外国投资者拟收购一栋商业办公楼，该楼中有三层被澳大利亚刑事情报委员会租用，因该权益为公开信息，此收购即构成应通报国家安全行动（例11）。
3.自愿申报
对于不属于必须申报类型的投资行动，FATA赋予了财政部长“主动审查权”。如果财政部长认为某项行动可能构成国家安全关切，无论该行动是否已经完成，均可以随时“调用”进行审查，主动审查权的行使期限最长为投资完成之日起10年（FATR第60A条）。外国投资者可以通过自愿申报的方式消除主动审查权的不确定性。
（三）审查标准：“国家利益”与“国家安全”
澳大利亚外资审查制度的实体判断标准由两大支柱构成：国家利益检验（National Interest Test）与国家安全检验（National Security Test）。2025年《外资政策》明确指出：拟议的外国投资可依据“国家利益检验”或更为严格的“国家安全检验”进行评估。大多数投资将采用国家利益检验进行评估，前提是其达到相应的资金规模和控制门槛。对于某些虽未达到这些门槛但仍涉及国家安全关切的投资，则可能采用国家安全检验检验。这意味着:凡国家利益检验适用的投资，财政部长仅适用国家利益检验；仅当投资不满足国家利益检验的门槛但仍可能引发国家安全关切时，单独适用国家安全检验。
1.国家利益检验
“国家利益”在FATA中并无法定定义，其内涵完全由财政部长在个案中裁量填充。根据2025年《外资政策》，财政部长评估国家利益时主要考量：国家安全、竞争、税收、其他政府政策一致性、经济和社区影响、投资者品格。 例如，Guidance Note 8例1中，海外养老基金拟收购一家电信运营商（国家安全业务），该投资同时构成重大行动和应通报国家安全行动，因此将适用更宽泛的国家利益检验而非单独的国家安全检验。
2.国家安全检验
2020年改革法引入了独立的“国家安全检验”，适用于应通报国家安全行动和可审查国家安全行动。 与‘国家利益’一样，FATA没有定义澳大利亚的国家安全，也没有定义什么会违反国家安全。相反，FATA赋予财政部长在每一个案件中决定某项特定投资是否违反国家安全的权力。
Guidance Note 8提供了覆盖17个行业的分行业指南，关键矿产和关键技术两大行业因战略敏感性而承受最高级别的审查强度。
关键矿产： Guidance Note 8明确指出关键矿产的稀缺性和地理集中性使其容易被用于供应链操纵和破坏。该领域一般不触发强制应通报义务，但国家利益检验几乎总会适用。Guidance Note 8鼓励对涉及稀土元素、锂、石墨、钴、钒、铜、镍、硅、高纯氧化铝的投资进行自愿申报。在实践中，北方矿业公司（从事稀土开采）的中国背景股东，在进行自愿申报后于2024年和2026年两次收到财政部长签发的处置令，最终被迫出售全部股份。
关键技术： Guidance Note 8明确规定了强制申报的门槛——外国投资者须在开展或收购开发、制造或供应拟用于军事用途或情报用途的关键技术的业务之前寻求批准。对于不满足强制申报门槛的关键技术投资，鼓励自愿申报，覆盖人工智能、量子计算、5G/6G通信、自主系统、无人机、基因工程等19类技术。
Guidance Note 8提供了多个说明性案例，例如：外国数据中心公司拟收购存储涉密信息的数据中心，因该数据中心构成国家安全业务，须进行应通报申报（例2）。反之，大型时装店的会员积分计划虽收集顾客信息，但因信息与国防工作无关，不构成国家安全业务（例3）。此外，一家外国背景的医疗AI公司计划在澳成立子公司开发医学图像分析系统，虽因技术无军事用途而不触发强制应通报义务，但因其涉及“关键技术”中的机器学习，Guidance Note 8明确鼓励其进行自愿申报（例12）。在国防领域，一家外国控股的重型机械制造企业中标国防部坦克合同，因制造坦克与原有业务（生产挖掘机）存在实质差异，被视为“开展新的国家安全业务”，须在合同签署前向FIRB申报（例5）。
三、审查机构及其执法权限
(一)审查机构体系
FATA及其配套法规构建了一套权责分明的审查与执法体系，由财政部长、外国投资审查委员会（FIRB）和财政部外国投资部三大核心机构共同执行。
1.财政部长：最终决策权的行使主体
FATA将外国投资审查的最终裁决权完全赋予联邦财政部长。根据FATA的规定，财政部长才是投资提案的最终批准者。财政部长在法律上拥有以下核心权力： 一是审查权 ，可依据FATA自行启动或应投资者申请启动审查； 二是决定权 ，对外国投资提案作出批准、附条件批准或否决的最终决定； 三是处置权 ，根据FATA第69条发布处置令，指令违规投资者在法定期限内处置其所持权益； 四是主动审查权 ，即对已经完成但可能引发国家安全关切的投资行动进行“主动”审查； 五是最后手段权 ，在国家安全风险已出现的极端情况下对已批准投资进行事后干预。财政部长虽可对外国投资作出最终裁决，但其权力并非绝对，须受司法审查的约束，受影响的投资者可通过联邦法院对财政部长的决定提起司法复核。
财政部长在行使上述权力时，有赖于FIRB和财政部外国投资部的支持。FIRB提供审查建议和专业评估，而外国投资部则负责具体的管理和执行工作。
2.外国投资审查委员会（FIRB）
FIRB是一个向澳大利亚财政部长提供监管服务及建议的机构，负责审查来自境外的投资是否符合澳大利亚的国家利益与安全要求。FIRB是澳大利亚联邦财政部下属的一个独立咨询机构，主要职责是就外国人在澳投资提出建议，并协助财政部长对相关交易进行审批。FIRB本身不具有法定裁决权，其意见由财政部长最终决定采纳与否。FIRB成立于1976年，最初是作为财政部的咨询机构而设立。2020年外资改革法案并未改变FIRB作为非独立法定机构的性质，但大幅扩展了其审查范围，使其从主要关注重大商业投资转向全面覆盖国家安全敏感领域。
FIRB的核心职责包括：一是审查外国投资提案，根据FATA及相关法规逐案审查外国投资申请，并向财政部长提供专业评估；二是就外资政策向政府提供建议，包括风险评估、行业审查和豁免证书发放；三是与财政部外国投资部协作，确保政策执行与监管的一致性；四是发布Guidance Notes，为外国投资者提供审查标准和程序的实务指引。
FIRB在权限上受到明确限制：FIRB只有建议权，财政部长才是最终决策者，FIRB的建议对财政部长没有法定拘束力；FATA并未赋予FIRB独立的执法权，执法行动（如发布处置令、提起司法诉讼等）均由财政部长以其本人名义实施。在实务中，财政部长几乎总是采纳FIRB的建议，因此FIRB的意见在实践中具有决定性分量。
3.财政部外国投资部（Foreign Investment Division）
财政部外国投资部是澳大利亚的外资政策顾问和监管执行机构，直接负责FATA的日常行政管理工作，具体包括接收和处理外国投资申报、就政策制定和执行向财政部长提供建议、维护外资审查基础设施、监督合规执行等。同时，该部门向FIRB提供秘书和行政支持，负责FIRB日常运行的保障。
该部门与FIRB协同工作：FIRB作为非独立法定咨询机构，主要负责审查提案并提出建议，但外国投资提案的接收、行政审查以及审批后的监督和执行工作，均由财政部外国投资部负责落实。FIRB并非独立于该部的机构，两者同属财政部框架，分工明确。
(二)核心执法权
1.主动调查权（FATA第66A条）
对于不属于必须申报类型的投资行动（包括低于门槛的重大行动），FATA赋予了财政部长一项强大工具——“主动调查权”。如果财政部长认为某项行动可能构成国家安全关切，无论该行动是否已经完成，均可以随时进行审查。主动审查权具有“追溯性审查”效力，一项已完成多年的投资仍可能在新的地缘政治背景下被审查。值得注意的是，外国投资者可以通过自愿申报的方式消除主动审查权的不确定性：投资者主动就某项可审查国家安全行动向FIRB申报并获得无异议通知后，该项投资将不再被财政部长调用审查。
2.处置令（FATA第69条）
FATA第69条是财政部长发布处置令的核心法律依据。该条款授权财政部长在以下情形下作出处置令：第一，对某项行动进行国家安全审查后，财政部长确信该行动的结果“违反国家安全”；第二，对某项投资进行国家利益审查后，财政部长确信该投资“不符合国家利益”。在上述情形下，财政部长可通过处置令指令外国投资者在法定期限内将其持有的权益处置给非关联方。
处置令具有强制性，违反者将面临民事乃至刑事追责。在北方矿业案中，2024年6月2日，财政部长查默斯依据FATA第69条作出处置令，要求五名投资者在2024年9月2日前将其所持北方矿业股份出售给非关联方。
FATA第89条是执行处置令的核心法律责任条款。根据该条第(1)款，任何人不得违反依据FATA第三部分作出的命令（包括第69条作出的处置令）。违反第89条第(1)款者，依据第89条第(2)款承担民事处罚责任。同时，FATA第99条规定，FATA项下的每个民事处罚条款均适用《2014年监管权力（标准条款）法》的处罚执行机制。该法第82条第(3)款授权联邦法院就违反民事处罚条款的行为作出民事罚金令。根据该条款，法院在确定罚金数额时，须考虑违规行为的性质、程度、持续时间以及对国家利益的损害等因素。
FATA项下的处罚机制具有强大的威慑性。对于违反FATA的行为，可能适用的处罚既包括民事责任也包括刑事责任。个人违反最高可处以10年监禁或罚款最高可达15,000个处罚单位（目前约为495万澳元），企业最高可处以150,000个处罚单位（目前约为4950万澳元）。
在北方矿业案中，联邦法院Perram法官依据《2014年监管权力（标准条款）法》第82条第(3)款，对Indian Ocean及其前董事Jing Tian作出了民事处罚：Indian Ocean支付1000万澳元，Jing Tian支付400万澳元，同时责令两被告承担财政部长的全部诉讼费用。作为FATA施行半个世纪以来财政部长首次就违反处置令提起的司法追责，该处罚结果将对未来类似案件的处理提供重要的判例参考。
3.最后手段权（FATA第79A至79Q条）
2020年改革法新增该权力，允许财政部长在国家安全风险已出现或正在出现的极端情况下，施加条件、变更条件或强制处置已批准投资。行使该权力须满足严格条件：已进行国家安全审查、经与外国投资者诚信协商、确信行使权力对消除风险合理必要、确信现有监管体系不足以应对风险。例如，Guidance Note 8中例7：一家外国控股的燃气储存设施将其日提取容量从50太焦提升至100太焦，虽因业务性质未变而不触发“开展新业务”的应通报义务，但因其容量超过75太焦门槛而成为国家安全业务，未来任何外国投资者收购其直接权益均须申报。若该设施事后发生重大变更引发新的国家安全风险，财政部长可援引最后手段权进行干预。
四、改革方向及对中国投资者的建议
（一）2026改革方向
2026年5月19日，澳大利亚财政部长宣布了一揽子外资审查制度改革方案，政策取向为“对低风险投资简化和加速，对高风险投资强化审查”。主要改革方向包括：自2027年1月1日起，对符合条件（过去24个月内获得过外资批准、无不良合规记录、不涉及敏感行业）的低风险投资申请，财政部将在30天内完成审批；符合条件的低风险投资者可申请豁免证书，豁免部分合规义务。高风险投资方面， 拟将“关联方”定义扩展至涵盖贷款安排、承购协议等非控股性控制关系；将主动审查权扩展至覆盖非所有权形式的控制；引入针对故意规避审查的处罚机制；对某些行业领域引入新的强制性批准要求。 作为2026-2027年联邦预算的一部分，政府确认在四年内向财政部和澳大利亚税务局额外拨款4750万澳元以强化执法。立法草案最早可能在2026年底之后发布。
（二）总结与建议
澳大利亚外国投资审查制度的演进轨迹清晰地折射出一个趋势：国家安全正从传统的审查考量因素之一，上升为主导性审查标准。从2020年改革法引入国家安全审查，到2026年5月宣布的最新改革方案，澳大利亚政府正在构建一个分层差异化的外资审查体系：高风险领域显著增强、低风险领域简化加速。对于中国投资者而言，以下几点值得特别关注：
国家安全审查的不可预测性与追溯效力。 FATA框架下的核心概念“国家利益”和“国家安全”均未在立法中获得明确定义，其内涵完全由财政部长在个案中裁量填充。2020年改革法引入了“主动审查权”，允许财政部长对已完成多年的投资进行追溯审查。
低持股比例不构成安全港。 “关联方”合并计算规则（即“信用穿透”）使得持股比例不足3%的投资者也可能因与其他投资者被认定为“关联方”而被合并计算持股，触发审查门槛。投资者在搭建投资架构时应充分考虑这一风险。
多层投资架构面临穿透式监管压力。 2026年改革明确要求对间接关联和上游外资所有权进行穿透审查，以往通过离岸架构分散持股的策略将面临日益严峻的合规挑战。投资者应尽早评估自身是否构成FATA意义上的外国政府投资者，并在投资完成前完成必要的FIRB申报。
建立长期合规监测和报告机制。 鉴于FATA“主动审查权”的追溯性，投资者应建立持续性合规管理体系，定期向FIRB报送股东结构和受益所有权变更情况。在当前全球地缘政治竞争加剧、关键矿产领域被明确列入“国家安全敏感行业”的背景下，中国投资者需审慎评估赴澳投资的战略价值与合规成本，在实现商业目标的同时有效管控监管风险。
植德出海新时代
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合伙人 任谷龙
业务领域：银行与金融、投融资并购
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