立法名家访谈｜刘松山：在历史的草蛇灰线中寻找立法真相

来源：中国法律评论

发布日期：2025年09月08日

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立法是依法治国的前提和基础。在推进全面依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问揭示了立法自身的复杂性，也表明了立法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学科发展与立法人才培养造成了困难，课堂要么成为琐碎技术知识的布道场，过分强调立法实践使理论问题被排斥，要么只能在概念和词藻中自说自话，无法呈现出真实的运作逻辑。

立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”“立法专题沙龙”等品牌活动，邀请国内各领域专家学者探讨立法的重要问题与前沿问题。我们深刻意识到，无论是立法学研究，抑或立法人才培养，都不能固步自封于象牙塔之内，亦不能停留在抽象的法条之上，还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处，唯有如此，才能真正接续未来。

为此，我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上，并策划了 “立法名家访谈” 系列。

浙江立法研究院（浙江大学立法研究院）

本期受访者为 刘松山 ，1966年生人。法学博士，山东大学国家治理研究院研究员，山东大学人民代表大会制度研究中心主任，兼任中国法学会立法学研究会副会长，多地人大常委会立法顾问。曾供职于全国人大常委会办公厅和法制工作委员会，参与立法法等法律的制定和修改工作，参与编写《彭真传》。刘松山教授注重理论与实践相结合，能够及时捕捉民主法治建设中的重大问题，在宪法学、人民代表大会制度理论与实践、立法学、彭真民主法制思想、政法制度等领域均有较突出的研究专长，发表了大量具有广泛影响的学术论文。

一、不可复制的经历

二、立法学是宪法学的重要分支

三、国家法律与党内法规的区别所在

四、立法与改革能否辩证统一

五、法典化需尊重立法规律

六、警惕用隐性立法程序代替正式立法程序

七、辩证看待地方立法的重复与创新

八、基层立法联系点还需讨论

九、立法评估的条件尚不成熟

十、协商民主和基层民主有待研究

十一、法治建设的最大障碍是官本位文化

十二、人民代表大会制度的工具意义和生命力所在

在访谈过程中，刘松山老师思想活跃，思路清晰。他认为，立法学是宪法学的重要分支，研究好立法学，首先要精通宪法学。刘老师长期专注于宪法学的研究，与诸多理论研究者不同，他对宪法教义学和宪法学方面的理论、学说持有近乎警惕的态度，对民主法治建设中的重大实践问题又极度在意。这种不同，在他的论文写作中表现得更为明显，他抛弃了常见的学术表达，试图以简明晓畅的笔法，将复杂的道理简单化，他不断地直面问题，用一种穷追不舍的方式，对每一个重要议题发出诘问。

他将一些人们习以为常的用语和现象重新问题化，经过反思和整理后，再放回经验的抽屉。他不太相信宪法学、立法学会有多高深的理论，认为只要经不住现实拷问的理论，都站不住脚。在他看来，宪法学、立法学的研究，要特别重视运用历史分析的方法，但历史分析的方法不是简单地梳理和堆砌史料，而是要寻求重大问题的历史真实。他时常将今天的问题与历史对接起来，在历史的草灰蛇线中梳理事情的来龙去脉，用叙述历史的方法来启示当下。在他看来，唯有如此，才会知道这一切如何发生，又何以至今。毕竟，“你永远无法掩盖历史。”刘老师如此感慨道。

2024年9月2日，刘松山教授在山东大学人民代表大会制度研究中心接受立法研究院访谈。（摄影/龚月玥）

▌ 四 、立法与改革能否辩证统一

刘松山的著作《中国立法问题研究》于2016年由知识产权出版社出版。本书以“立法与改革”为立足点，对改革开放以来国家立法的总体局面进行了回顾与展望，揭示了中国特色社会主义法律体系构建和形成的曲折历程，特别是在占有大量文献资料的基础上，阐述了当代中国处理立法与改革关系的几种策略选择，以及立法与政治体制改革、经济体制改革关系的交相演变历程和经验教训，提出了处理立法与改革关系的设想。（图源/网络）

现在我们强调，法治与改革的关系，是辩证统一的关系。有的观点进一步说，立法与改革的关系，也是辩证统一的关系，两者表面上是矛盾的，本质是统一的。粗一看，很正确，很哲学；细想，又觉得有问题。因为法治与改革的辩证统一关系所揭示的是哲学意义上的道理，是在普遍意义上说的。但一项具体的改革和立法常常是矛盾的，存在物理意义上的冲突，不能简单地说它们本质意义上是辩证统一的。不能把物理意义上的冲突，说成哲学意义上的统一，否则，就有偷换概念之嫌。人家好好的利益，按照法律规定，得到保护，但你要改革，废掉法律规定，又立了新法，把他的利益拿掉了、牺牲掉了。他说你的改革与他的利益是对立、矛盾的，损害了他的利益；但你却告诉他，说你的立法和改革，与他的利益是统一的，而且是辩证统一的。他一定会困惑，会晕头转向，说你不是立法机关，是康德先生来了。

改革向广度和深度推进，意味着大量社会关系要发生深刻、急剧的变化，容易引起利益主体的广泛不安。大家坐立不安，不能静下心来，你却要急于立法去规范、固定他们的利益，而且刚刚固定下来，改革一旦需要，又要频繁对法律进行大面积的修改。这种情况下，你却告诉大家，说他们利益的得与失是辩证统一的，利益主体能想得通吗？所以，不加分析地强调和重复辩证统一的说法，总让人觉得有问题。

我们强调“四个全面”，其中，全面深化改革、全面依法治国，就占了两个全面。但是，对全面深化改革和全面依法治国的关系，尚缺乏深入的研究阐释。这两个全面，如果在时间上有先有后，是错开进行的，在理解上相对容易一些，但也存在一些需要研究的问题。比如，强调全面深化改革，可能就会有大面积的社会关系需要改变和调整，如果从数量上计算，有很多的领域都有超过一半以上的社会关系需要改变或者调整，那么，在此情况下，如果这些社会关系都已有法律作了规定，能够全面修改甚至废止这些法律吗？如果能够，又应当把握什么样的时间节奏？

更需要回答的是，如果全面深化改革与全面依法治国没有先后、不能错开，而需要同时进行，怎么办？两者能否全面地同时进行？如果不能，又是在哪些领域、哪些方面，具备什么条件，才可以同时进行？这些都是重大问题，需要在理论和实践上作出有说服力的回答。

我的意思是，这两个全面之间，实际是有一定紧张关系的，如何认识和科学处理这一紧张关系，是一个重要问题，需要研究。

现在强调发挥立法的引领和推动作用，要用立法引导、推动、规范、保障相关改革。这些用语的含义都差不多，但写到立法法的条文中就啰嗦了。立法引领、推动改革，在某些情况下、某些方面是需要的，但一旦变成立法的总体要求和指导思想，在实践中处理不好，就可能会出问题，恐怕不能不加分析地强调。

前面提到了，立法学研究的主体内容，应当是立法的程序。在我国，法律的制定程序是由立法法规定的，地方性法规的制定程序，是由地方人大以本区域的立法条例加以规定的。当前实践中的问题是，有了程序，但这些程序或者没有完全得到执行，或者因过于粗放而出现了影响立法的法外程序。

2000年3月，九届全国人大三次会议通过的立法法，规定各立法主体在立法过程中，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取社会各方面的意见，由此确立了立法听证制度在我国的法律地位。图为《人民日报》2000年3月10日头版报道大会听取时任全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然作关于立法法草案的说明。（图源/人民日报图文数据库）

比如，根据立法法的规定，法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及重大利益调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取各方意见。实践中，法律制定中遇到的重大矛盾、重大意见分歧、重大利益调整，多了去了，但实际上又举行了多少听证会？立法法中的听证条款，几乎变成了虚置条款。当然，有的观点可能会提出，需要听证的，才进行听证，不需要听证的，就不听证。所以，这就涉及到一个谁能判断需要不需要听证的问题。

那么，法律制定中的重大矛盾、重大意见分歧、重大利益调整等重大事项，都是怎么解决的？实际上基本是通过人大及其常委会内部的有关组织包括个人进行协调解决的。也就说，立法协调是立法程序中的关键性环节，而且被频繁地、大量地使用，从全国人大到地方人大都存在这个做法。但立法法却没有对如何进行立法协调作出具体的规定。立法法仅规定，全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，但全国人大及其常委会作为两个合议机构，什么时候进行了什么具体的组织协调，又没有看到相关报道。而在全国人大常委会的工作报告中，在常委会领导人的讲话中，在有关专门委员会和常委会工作机构的负责人讲话以及相关文件中，却有大量关于要求进行立法协调的表述，但由谁进行协调，如何进行立法协调，协调的具体要素和程序是什么，外界并不知道。所以，立法协调，就是典型的隐性立法程序，是法外运转的极其重要的立法程序。

立法法规定，立法应当坚持和发展全过程人民民主，坚持立法公开。立法程序如果不健全、不公开，立法中重大问题的解决，要倚重隐性程序，就明显不符合这两个原则。隐性立法程序的存在，有诸多原因，应当得到充分的讨论和解决。二十届三中全会提出要健全人大议事规则以及听证等制度，这在立法程序的完善中应当有充分体现。立法是比审判更应公开的活动，法院都坚持审判公开，立法更应当加大公开力度，不宜用隐性程序代替公开程序。法院审判案件，案外人员都可以旁听，但各级人大及其常委会审议表决法律法规，是如何向社会公开的，与法院相比，做得怎么样，值得深入讨论。有的观点可能会说，人大及其常委会开会时，记者可以旁听和报道啊，但要注意，记者所发的新闻报道，可能还有一个相关部门的把关问题。

1989年4月，七届全国人大二次会议通过全国人大议事规则。这部关于全国人大议事程序的基本法律，对大会的举行，议案的提出和审议，审议工作报告，审查国家计划和国家预算，国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职，发言和表决等程序作了具体规定。2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过了关于修改全国人大议事规则的决定。图为十三届全国人大四次会议现场。（摄影/才扬图源/新华社）

党如何领导立法工作，是解决隐性立法程序的一个重要问题。立法工作必须坚持党的领导，立法机关要确保通过法定程序将党的主张上升为国家意志。与此同时，党还要善于领导，善于通过法定程序将自己的主张上升为国家意志。党善于通过法定程序开展立法工作，显然是要善于通过法定的公开程序而非隐性程序开展立法工作，这就进一步涉及对党领导立法的程序如何加以健全和公开的问题。

▌ 七、辩证看待地方立法的重复与创新

1979年6月18日，第五届全国人民代表大会第二次会议于北京举行，会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，至此，我国省级人大及其常委会具有了地方性法规的制定权。（图源/网络）

现在人们习惯于批判地方立法的重复，主张地方立法的创新。我倒觉得，不能一概否认地方横向的重复立法现象。有时候，互相抄，也是好事，说明了社会关系的相似、相同以及所需规范事项的共同特点。两个行政区域的社会关系相似，为什么不能重复立法？所以，文明促进条例都规定，养狗必须牵绳。你规定的内容对我来说也是好的，我就复制下来，没有什么问题。如果全国所有地方的社会关系都是一致的，都是一个规定，那不就可以上升为行政法规乃至法律了吗？

地方立法要创新，说明本行政区域的社会关系和其他区域的社会关系不同。因此，要通过立法解决独特的问题。比如，喀什经济特区和深圳经济特区就不一样，喀什面对的是巴基斯坦还有中亚多个国家，它可以制定自己的法规，这就是一种创新，这种创新也不需要复制，只是为了解决自己的问题。

在法律体系中，探索创新的重点恐怕应当放在地方。国家的法律还是要以稳定和权威为要，探索创新宜谨慎一些，更不能轻易地修改。如果全国人大及其常委会制定的法律动辄修改，缺乏稳定性，它的权威性又从何谈起，人们又会如何看待依法治国的严肃性？但是，在这个前提之下，地方在适用法律的时候，假如法律规定得比较原则，地方又有条件进行经济、社会乃至政治领域社会关系的探索和改革，就可以制定法规，促进本区域的发展。相比较而言，地方性法规需要的是在本区域的权威性，而不必过于强调稳定性。当然，涉及的问题是，法律的规定应当原则一些还是具体一些？凡属于有改革空间而又难以有全国性定数的事项，法律的规定恐怕当然是原则一些好，把创新的空间交给地方。

那么，地方的探索创新是不是一定要通过人大及其常委会制定法规？也不一定。只要不违背法律，不违背行政法规，通过政策、规章，能灵活解决就灵活解决，能快解决就快解决，不必拘泥于法的形式。在地方，法规、规章和政策之间，是不是一定要有特别明确的权限划分？恐怕未必，因为地方人大同地方政府的关系，与全国人大同国务院的关系，还大有区别。

地方人大的工作重点是什么？现在对于立法似乎给予了过多的重视。其实，立法在地方人大及其常委会的工作里面，仅仅是一个部分，甚至可以说不是一个特别重要的部分，因为地方人大及其常委会，在本行政区内负有保证宪法和法律实施的职责，而保证宪法和法律的实施，有相当广泛的职权。个人认为，如果能从实际情况出发，将方方面面的职权，比如任免权、重大事项决定权、监督权，都用起来，才更有意义。

全国人大常委会应当以立法为重，要让它在任免、监督、重大事项决定里做出开创性的举措，恐怕问题还比较复杂，但这些职权中的不少内容在一个地方是可以做得到的。人大工作的不少创新点和活力，应当在地方，地方组织法等法律赋予了地方人大比较广泛的富有创造空间的职权。所以，全国人大和地方人大工作的重点应当有所区别，全面实施宪法需要一个长期的过程，在全国人大和地方人大工作中应当有不同的体现。

就地方立法的创新而言，可以举一个具体的例子。这些年，地方开展了较多历史文化遗产保护方面的立法，也提出了不少问题，有不少争议，从进一步推动地方立法创造性的角度看，可能是要深入研究四个关键性的关系。

浙江省绍兴市、台州市两地文化遗产数量众多，地域特色鲜明，文化底蕴深厚，流传下来的1500多首唐诗是传承中华优秀传统文化、延续吴越历史文脉的重要载体。2021年，绍兴、台州两地人大印发《浙东唐诗之路文化资源保护和利用条例》，是浙江省首次尝试跨区域协同立法。图为我国第一条民营高铁杭台高铁线路手绘地图，途经杭州、绍兴、台州三市。这条铁路的走向，与“浙东唐诗之路”高度契合。（图源/澎湃网）

第一，是历史文化遗产的财产性价值和非财产性价值的关系。法学领域的国家、集体、个人所有，指向的是财产性质中的权利属性。文物保护法基本沿用了这一思路。比如，规定文化遗址、古墓群、石窟寺属于国家所有；纪念建筑物等可以国家所有，也可以集体所有；还有个人所有等。如果按照所有制的财产权理论，所有权包括占有、使用、处分，但按照文物保护法的要求，又是禁止随意使用、处分文物的，这就与产权属性相矛盾。

更重要的是，历史文化遗产从本质上看，是属于精神性质的东西，是精神产品和遗留物，而不是法律意义上的财产，它的价值属性与财产属性有重要区别。如果简单地将几种所有制作为保护文化遗产的前提基础，就可能引起诸多弊端，实际上不利于保护遗产。

我国的所有制理论，是由马克思主义国家学说等相关基础理论延伸而来的。对理论的运用，应该具体问题具体分析。历史文化是千百年人类活动的产物，而国家和社会形态是不断变化的，特定历史时期的政权组织应当如何对待历史文化遗产？这一问题同样需要研究。

历史文化遗产的价值属性究竟是什么？当然有财产属性，但财产属性是否属于本质属性？恐怕不是，文化遗产的真正价值所在，是绵延不断的人类文化精神，是思想属性，财产属性只是精神属性的表象、外化和变异。财产属性由政治制度和经济制度决定，是由政治制度所确立的所有制形式以法律的形式固定下来的。但政治制度和经济制度是特定历史阶段的产物，它的持久性、稳定性与人类文化的特点还不能相比。用所有权理论来界定文化遗产的价值属性，也与保护文物的宗旨不甚相符，因为保护只是所有权的含义之一，如果以所有权作为保护的标志，就会导致大家都买卖走私文物，以占有为目的。

第二，是营利性与非营利性的关系。文化遗产的保护是公益性的还是营利性的？法律并未明确。现在红色旅游是公益性的，其他收门票的，就是营利性的。而宪法序言第一句话就说，中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，按照宪法的规定及其精神，历史文化的保护，与教育、图书馆事业，都应当属于公益性的。有的观点说，不收门票，不利于保护文物。但几千年来，不收门票，文物遗产不也照样留传下来了吗？红色文化是公益性的，用的是纳税人的钱保护，其他文化也是用纳税人的钱，为什么要收门票？收费是一种许可，意味着交费才能看，但文物是祖宗留下来的，是全体人民千百年来的共同财富，政府部门是否有权让全民交费，才能观赏祖宗统留下来的东西？而且，目前各地的门票管理规定往往也比较混乱。印象中，多年前去看某地的大佛景点，本地人和外地人走不同的路线，按不同标准收费。

第三，政治性与非政治性的关系。历史文化保护要弘扬核心价值观，没有疑问，但核心价值观的政治性很强，而文化遗产越是历史久远，其政治色彩可能越是淡化。所以，是要突出政治性质的核心价值观，还是突出文化精神的永久性？如何处理二者之间的关系？文化遗产保护和思想政治宣传是什么关系？当然要通过保护来宣传政治主张和核心价值观，但又要注意，历史文化保护和意识形态领域的工作又有不同的特点、规律和要求，不能完全等同起来。比如，红色旅游是政治性质的，应当加以宣传，而非红色旅游一般是非政治性质的，它们之间有无高下之分、优劣之分？政治性质的文化保护中，也有一个如何处理好时间远近、正面历史人物和非正面历史人物包括反面历史人物关系的问题。政治性的核心价值观与道德有重要关系，法固然是道德的载体，但立法可能也不宜过度道德化。历史文化的流传，是一个自然的历史过程，不同历史阶段的文化传承，应当反映那一历史阶段的政治主张和政治活动，但如何处理好政治的时代性和文化遗产的历史性之间的关系，需要在立法中予以研究。

第四，服务性质与管理性质的关系。现在，历史文化遗产保护的立法，立足点就是管理，也即规划设计、卖门票、维护、处罚等，政府部门在这类文化遗产保护立法中，应当是何种角色？从目前的情况看，这个行业基本就是由政府部门在管理，非政府组织并未发挥应有作用。当然，从长远看，要通过地方立法更好保护历史文化遗产，还是要首先回答它的价值属性问题，因为只有回答清楚这一问题，才能厘清政府、社会与它的关系以及政府与参观者之间的关系。

▌ 八、基层立法联系点还需讨论

2014年10月，党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出建立基层立法联系点制度。2015年7月，全国人大常委会法工委首批设立了4个基层立法联系点。上海市长宁区虹桥街道是首批试点中唯一设在街道层面的基层立法联系点，也是东部地区唯一的基层立法联系点。图为虹桥街道基层立法联系点联动古北市民中心开展法律草案讨论。（图源/中国人大网）

党的十八届四中全会提出“建立基层立法联系点制度”，但并没有要求把建立基层立法联系点制度变成法律的明文规定。建立一项制度有多种渠道和方式，而不是一定要成为法律的规定，只有那些适合而且应当成为法律规定的制度，才能在法律中予以规定。设立基层立法联系点，从性质上看，应当属于常委会工作机构的一种特殊调研活动。但能否为了调研立法，为了了解各方面意见而专门设立一个固定或者相对固定的机构？设立这样一个机构，还涉及如何认识和处理它与地方人大等国家机关之间的关系。

全国人大及其常委会在表决通过一部法律前，一般都要通过地方人大常委会向各方面征求意见。这样，无论从实践还是理论上看，地方人大常委会征集来的意见，都应当包含了基层立法联系点的意见。在此情况下，再设一个专门的联系点，可能就会有人提出，是不是对地方人大征求的意见不信任？如果是这样，为什么不进一步健全地方人大征求意见的体制机制？另外，基层立法联系点与各地方已有的信访部门、群众意见征集机构之间是何种关系？因为信访部门和地方群众意见征集机构，也会收到立法意见，并通过适当渠道反映，这与基层立法联系工作的内容、职能发生了交叉重复。

同时，由基层立法联系点征集来的意见，与其他方面反映的意见相比，究竟有什么区别？是不是有被采纳的优先权？设立基层立法联系点，就要考察、评价它的功效，进而要以其征集来的意见被采纳的数量作为评价的指标。但是，如果以所提意见或者征集来的意见被采纳的多少，来衡量联系点的成绩，就必然导致它的意见在立法中有被采纳的优先权甚至有意见特权，最终容易让人对立法意见的采纳机制产生疑问。

实践中，立法的意见采纳究竟是什么样的体制机制并不清楚，而这正是需要由法律予以科学和明确规定的。常委会工作机构所采纳的、经由不同途径提出的立法意见，是立法机关意见的重要来源。但工作机构本身是行政性质的，内部是行政管理的体制，如果立法意见的采纳由行政性质的机构来决定，就会出现一些深层次的问题。比如，在工作机构内部，各方面提出的意见，如何整理筛选并加以客观反映？再比如，立法意见是否以及如何向常委会组成人员特别是常委会领导人提供，是否在法律草案的审议修改中加以反映并建议吸收,这些都是具体却很重要的工作，完成它，应当有什么样的体制机制？这一体制机制与常委会工作机构的领导体制，应当是何种关系？

一般认为，公民或者组织提出的意见，在立法中是否被采纳，很大程度上由常委会工作机构决定。所以，这些主体向工作机构提意见的积极性很高。但是，所提意见被认为有道理，却总是不被采纳或者很难被采纳，久而久之，提意见者的积极性就会大为降低。但同样的意见，通过基层立法联系点一反映，又被采纳了，并成为联系点的工作成绩，出现这种情况，这就容易引发各种疑问。

此外，如果认为立法联系点有“基层”，是不是立法中还有来自“中层”或者“高层”的意见？“基层”是相对于区域还是相对于级别而言？似乎所有的基层，都是相对而言的。比如，地方的高校科研院所，可以说是基层，但其中都是专业人才甚至院士，把他们说成基层人员可能也不合适。比如，中央机关内部，相对于职务较高的领导同志而言，也有一个职务较低的基层问题，职务低的公职人员在中央机关也是处于机关内部的基层的。

全国人大基于不充分了解或者难以了解基层情况，才设立基层立法联系点，但现在有层层效仿设置的倾向。一些直辖市的范围本身就不大，也要设基层立法联系点，而设区的市本身就是基层，却要在县乡甚至村组再设基层立法联系点。这是值得注意的现象。

据统计，2023年以来，法工委先后通过联系点就27部法律草案、立法规划稿征求群众原汁原味意见9501条，其中1200多条真知灼见被立法研究采纳。2015年至2024年4月，法工委先后就183件次法律草案征求联系点意见近27880多条，有3200多条真知灼见被立法研究吸纳。显然，这个意见被采纳的比例太高了，但是，如何采纳，为什么采纳，采纳的途径和方法与普通群众提出的立法意见处理办法，究竟有什么区别，外界却并不知道。

立法中广泛发扬民主，当然是对的，但基层立法联系点的设立和做法，还需要进一步讨论。

▌ 九、立法评估的条件尚不成熟

2011年6月27日，十一届全国人大常委会第二十一次会议举行第一次全体会议，审议全国人大常委会法制工作委员会关于立法后评估试点工作情况的报告。（摄影/王新庆图源/中国人大网）

对于这个问题，应该将立法前评估和立法后评估分开来看。为了保证最终出台的法确实是符合实际的，事前做一定的评估，未尝不可。但是如果将立法前评估作为一个法定条文写入法律中，似乎不必。

根据立法程序的要求，立法就是提出议案、进行审议，如果审议过程要进行评估，也可以，但它不应当是一个法定的程序。按照立法法的规定，评估的主体是常委会工作机构，它可以对法律草案中主要制度的可行性、法律出台时间、实施的社会效果和可能出现的问题进行评估。这等于在常委会表决之前拦了一道。但常委会也可以说，是否表决，是我的职权，工作机构是为我服务的，没有我的授权，怎么可以评估？工作机构评估后，拿出了结论，常委会是听还是不听？这方面如果处理不好，容易被理解为工作机构对常委会行使审议表决权的干预。如果评估的结论并不正确，却左右了立法方向和进程，造成了严重后果，那评估者要不要承担责任？又如何承担责任？

立法后评估是个复杂问题。一部法律制定之后，它的实施效果怎么样，立法机关应当回避。法立得好不好，应该让别人来评估，而不是自己来评估。

立法后评估还涉及更为复杂的问题，应当对什么法进行评估？对老年人权益保障法、妇女儿童权益保障法、种子法、农业技术推广法等法律进行评估，不会有争议。但既然要评估，就不能只评估这个，不评估那个。谁来决定评估什么法？就要研究。

现在强调，要报告宪法实施情况，但是，由谁来报告宪法实施的情况？又由谁来评估宪法实施的情况？在报告之前，对宪法以及地方组织法、选举法等法律的实施情况，有没有必要进行执法检查？评估的素材依据从哪里来？这些都需要研究。所以，笼统地讨论立法评估，意义不大。

立法前评估和立法后评估，初衷是为了提高立法质量，把立法工作做得更好，这没有问题，但不必过度强调，也不必高估评估的作用。个人认为，目前还不具备全面评估的条件。要广泛评估，就有一个让社会力量对所有的立法进行评估的问题，以及让法的适用主体来评估的问题，而且，评估的意见要不要公开，也是一个问题。所以，全面进行立法评估，特别是进行立法后评估，条件还不成熟。

2024年6月1日，由浙江立法研究院（浙江大学立法研究院）主办的第七届“之江立法论坛”在杭州顺利召开。刘松山在论坛发言中指出，立法过程是多方利益冲突的调和，具有妥协性，立法质量应更多关注过程而非结果。立法涉及政治、实践、理论和专业性等多个方面，因此需在立法过程中发扬社会主义民主，确保立法程序的高质量，从而提高整体立法质量。图为刘松山在论坛上。（供图/立法研究院）

▌ 十、协商民主和基层民主有待研究

2021年6月25日，国务院新闻办发表《中国新型政党制度》白皮书。白皮书指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的一项基本政治制度。这一制度既植根中国土壤、彰显中国智慧，又积极借鉴和吸收人类政治文明优秀成果，是中国新型政党制度。图为新闻发布会现场。（摄影/陈晔华图源/新华社）

这些年来，协商民主是一个高频用语，讨论比较多。能不能将选举民主和协商民主看作是社会主义民主的两种重要形式？中国的民主制度，除了人民代表大会制度和政治协商制度外，还包括民族区域自治、特别行政区的高度自治和基层群众自治等制度，这些制度中的民主方式都各有特点，用选举和协商两个主要形式来概括，是否全面？

宪法里面的民主，从体制设计上看，是针对全体公民的，只有直接民主和间接民主，没有一个专门的协商民主。宪法序言写了统一战线，它的组织叫政治协商会议，是为一些特殊群体和个人设置的政治性质的特殊组织，不是一个国家机构性质的法律组织。像国家机构、基层群众自治组织，都是法律意义上的组织，但政协不是。政协的职能经过了一个变化的过程，现在叫政治协商、民主监督，还有参政议政。这当然也是一种民主，但这种协商、这种民主，主要是在党派等特殊组织之间进行的，是政治性质的，与宪法法律体制上的民主，恐怕还有不小的区别。从宪法法律上看，直接民主和代议制民主都是按照法定程序运转的，法定程序里面已经包含了协商的内容。如果单独把协商民主拿出来，与选举民主并列使用，语法逻辑上可能会有歧义。

实际上，在人民代表大会内部，选举只占了民主形式的四分之一，因为人大及其常委会行使职权的重要方式，是审议、讨论、询问质询、表决等，闭会期间代表工作的内容也很多，很难用选举或者协商来概括。在基层直接民主中，除了选举之外，还有自我管理、自我监督、自我服务等民主方式，也不是协商就能概括得了的。即使是人大代表的选举民主中，也有协商。根据选举法的规定，直接选举时，选民小组提出代表候选人，就有协商的环节。由此看来，将选举民主和协商民主两个用语并列使用，内容上也有交叉混乱的嫌疑。

1949年6月15日，新政协筹备会第一次全体会议在北平召开。会议选举产生新政协筹备会常务委员会，李维汉同志被推选为秘书长兼第一小组组长，负责商定参加新政协的单位及代表名额和名单。按照筹备会确定的原则，他协助周恩来同志广泛接触各方面人士，深入调查、广泛协调，经过3个多月的酝酿，确定了一份包括党派、地区、军队、团体和特别邀请等5个方面23个单位662位代表的名单。这个名单被毛泽东同志称赞为“一本包罗万象的天书”。周恩来同志在总结新政协筹备工作时评价说：“维汉同志出力最大。”（图源/中共中央党史研究室）

协商民主本身也存在具体内容难以界定的问题。协商的方式能不能等同于民主的方式？协商的结果，能不能等同于民主的结果？恐怕需要研究。李维汉在1982年曾说过，在涉及一些重大问题的时候，我们过去经常和民主人士充分协商。但他又说，党和政府的所有方针、政策，并非都一定先要拿到政协来协商。现在强调，出台重大决策之前进行充分协商，但什么叫重大决策？由谁来界定，又由谁去和哪些主体协商？怎么协商？如果强调这个，就应当有措施，有具体的公开的程序，不然人家较起真来，就不太好回应。

强调政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，都要制度化，协商之后还有一个成果采纳、落实反馈的问题。这就使协商具有了效力，包括政治的和法律的效力，但协商和征求意见有什么区别？两个主体都提出意见，其效力有无高下之分？理由是什么？还有，协商之后，不采纳协商对象的意见，他的意见和理由能不能公开，立此存照？这个问题就复杂了。你要强调制度化，强调成果落实和反馈，就应当允许被协商一方没有实现愿望时，可以公开他的意见和理由。

国家机关讲的是依法行使职权，不能随意协商。人大依法行使职权，代表委员不协商，也有表决权，要行使表决权，也不能与会议之外的人先协商一下，不然就麻烦了。把自己的权力依法用好用足了，是本职工作，自己不能用好用足权力，却到外面去协商，容易本末倒置。政府依法行政过程中，该听证的听证，该听取意见的听取意见，但决定权在政府那里，不能随意协商，也没必要去协商。这些也是代议制的基本道理。人民把你选出来了，就是让你去代他行使职权；该你行使的，就去行使，再反过来大事小事都与选民协商，人家会问：我选你干什么的？

既然人大、政府都能协商，那法院、检察院、监察机关为什么就不能协商？它们也可以协商啊，不是有政治效果、法律效果和社会效果的统一吗？所以，只要有几个效果的统一，可能也有一个协商问题。

村民委员会、居民委员会、工会、群团组织，它们是基层直接民主的主体，是依照法律规定，直接行使当家作主权利，好像也不宜过于强调协商。

现在强调，要健全基层党组织领导的基层群众自治机制，但应研究不少问题。比如，党组织与居民委员会、村民委员会的关系，同党组织与人民代表大会的关系，是相同还是有区别，如果有区别，这个区别在哪里？党组织如何领导基层群众自治组织？比如，村民委员会要进行选举和其他表决，党组织要领导的话，能不能要求确保通过？如果要确保通过，村民中党员人数少，又做不到，怎么办？要确保通过，就必须要村民中超过50%、60%的人都是党员，这个能否做到？比如，像村委会、居委会实行村民居民的自我管理、自我服务、自我监督，强调的都是自己解决问题，那么，村民解决自己的问题，不违背法律规定，但与党组织的意图不一致，党组织能不能要求改变？

▌ 十一、法治建设的最大障碍是官本位文化

《法治政府建设纲要（2021—2025）》书影

国务院发布的《法治政府建设纲要（2021—2025）》提出，2035年要基本建成法治政府，这是令人鼓舞的规划。但是，什么叫法治政府？法治政府建成的标志是什么，有哪些要素？现在的描述好像没有完全回答这一问题。

能不能把建设法治政府当作一项工程项目，当作科学研究中申报的重大项目，来设计图纸，论证各种必要性、研究目标、总体思路和研究路径，规划进度，预计哪一阶段、哪一年完成什么任务，最终必须在哪个时间段交付结项？现在纲要上面列的都是硬件，要建成职能体系、制度体系、决策体系、执行工作体系、监督制约体系、保障体系等等，体系很多，都是具体的硬件。看这个纲要的规划，类似于要在某年某月要完成一个建高楼大厦的项目，完成一个社科基金或者自然科学基金的重大项目。

但是，法治政府的建设，恐怕更多的是一个软件问题，软件达不到，硬件也容易流于形式。这个软件，根本上说，是思想意识和理念，是潜移默化的文化。法治政府建设，最大的阻力可能是官本位。官本位的核心是信奉权力，容易导致权大于法，阻滞法治政府的建立。中国传统文化中法治的因素当然是有的，甚至可以说很多，但没有疑问，这些法治因素是从属于官本位的，官本位才是最大的文化，与法治文化又是对抗的，完全可以抵销法治文化。建设法治政府，恐怕先要克服官本位的文化，改变官本位的制度和做法，而这又很难。

法治政府的建设不是一项孤军深入和可以独善其身的事业，它取决于政治、经济、文化和社会生活的各项制度和氛围。社会主义制度和法治、法治政府，是什么关系？需要进一步研究。制定1982年宪法时，这个问题似乎没有得到清晰回答。阅读《邓小平文选》可以看出，82年宪法制定后，邓小平说了几次，社会主义是什么，还没有搞清楚。社会主义是什么没搞清楚，那么，社会主义要不要法治，要什么样的法治，就容易有困惑。所以，法治政府的建设，取决于政治制度，而政治制度的探索性、可变性、曲折性，都会影响法治政府的建设。

邓小平在《解放思想，独立思考》一文中指出，“确定走社会主义道路的方向是可以的，但首先要了解什么叫社会主义”。（图源/《邓小平文选》）

法治政府的建设，还需要考虑基本经济制度。经济制度的根本是公有制，公有制发展到最后，要实现共产主义，而共产主义连阶级都消灭了，那时还有没有法，要不要法治政府？所以，建立法治政府与公有制以及由此通向共产主义目标的关系，就可以讨论。西方的所谓法治政府是以私有制经济为前提的，我们的法治政府和西方的法治政府的区别是什么，需要研究。

1920年8月，共产党早期组织以上海社会主义研究社的名义出版了陈望道翻译的《共产党宣言》第一个中文全译本。图为1920年8月和9月的第一、第二版《共产党宣言》中文全译本。（图源/中新社摄影/毛建军）

法治政府的建设，既要列举正面的指标，恐怕也要列举负面的指标。比如，在反腐败不放松的前提下，政府官员违纪违法的数量大幅减少，减少到一个基本的指标之下，才说明这个政府是依法行政的。但是，被查处的人很多，远超一个指标，则说明建设法治政府难度很大。比如，提起行政复议和行政诉讼的数量大幅减少，就说明执法水平较高，而提起诉讼的人多，要靠行政复议主渠道化解矛盾纠纷，靠枫桥经验和多元化纠纷解决机制来化解矛盾，从一个重要侧面反映出，很多相对人对执法的结果不满意、不服气，说明建设法治政府还有很大困难。

▌ 十二、人民代表大会制度的工具意义和生命力所在

人民代表大会制度的意义何在？这是一个在认识中一直没有得到很好把握的问题。这个制度是从前苏联移用过来的，但经过了改造。它与前苏联的“苏维埃”有相似、相同之处，但又不同于苏维埃，有中国自己的特色。

1949年1月30日至2月8日，苏共中央特派政治局委员米高扬，与毛泽东等中共领导人在河北平山县西柏坡进行了长达一周时间的会谈。就新中国即将成立的一系列问题，中苏双方交换了意见。图为毛泽东迎接客人到来。（图源/党史网）

1949年，苏联中央政治局委员米高扬到西柏坡与刘少奇谈话时就说，中国将来实行的人民代表大会制度要有利于党的领导。还有这样一份史料：1960年11月，越南国会副主席黄文欢来中国，与全国人大常委会的张苏、武新宇做交流，了解我国全国人大及其常委会的有关问题。他们的谈话后来形成了一个内部记要。这个记要说，中国的全国人大在国家体制上虽然是最高国家权力机关，但它是在党的领导之下，是无产阶级专政的工具。

人民代表大会制度为什么叫根本政治制度？这是由党的群众路线决定的。早在中央苏区时期，毛泽东就开始思考和探索在政权工作贯彻群众路线，领导推动苏维埃政权的群众化。1951年，彭真指导各界人民代表会议工作时说，人民代表会议是我们在政权工作中走群众路线的最好的、最有效的、最重要的形式。他还强调指出，“毛主席讲过，人民代表会议就是政权工作走群众路线的最重要的形式”。将人民代表大会制度定性为我国的根本政治制度，源于彭真“把人民代表会议定成我们国家的根本政治制度”这一说法，一直沿用至今。群众路线是党的根本工作路线，而人民代表大会制度又是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。因此，对人民代表大会制度为什么被称为根本政治制度，应当从这个角度来理解，而不宜因为有根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度的提法，就揪着“根本”一词的含义不放，一定要找出“根本”“基本”“重要”的区别。这三个用语实际并无太大的区别，有时甚至可以互通使用，“根本”“基本”都可以互相循环解释。中国各项政治制度的根本是什么？是社会主义制度，人民代表大会制度是由社会主义制度决定的，而不能简单地认为人民代表大会制度就是其他各项制度的根本。

2024年8月23日，山东大学人民代表大会制度文献中心接受李伯钧先生的捐赠。（供图/刘松山）

从历史上看，党的领导和人民代表大会制度之间的关系，在认识和实践上，经过了一个复杂的不断发展变化的过程。现在，我们强调，人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。在这个根本政治制度安排中，哪一个最重要？显然是党的领导。如何理解“根本政治制度安排”的含义？我们强调，人大是“四个机关”，“四个机关”中的首要是什么？是政治机关，也即党领导下的政治机关。我们强调人民代表大会制度有利于从制度上、法律上坚持和巩固党的领导地位和执政地位，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，确保党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关领导人员，确保党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。我们强调，人大各项工作都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位。以上这些，都清楚地揭示了人民代表大会制度的工具意义。可以说，离开了党的领导，孤立地强调当前人民代表大会制度自身的价值，在政治上是站不住的，在理论上也不好做深入讨论。

2024年9月2日，刘松山教授接受立法研究院访谈后与参与访谈的阮汨君（右二）、周家奕（左一）、龚月玥（右一）合影。（摄影/张跃）

策划｜阮汨君

受访｜刘松山

访谈｜阮汨君周家奕

责编｜阮汨君赵健旭

出品 | 浙江立法研究院（浙江大学立法研究院）

浙江立法研究院于2018年1月20日成立，由浙江省社科联主管；浙江大学立法研究院于2018年1月22日成立，为浙江大学校设研究机构。浙江立法研究院与浙江大学立法研究院通力合作、成果共享。浙江立法研究院（浙江大学立法研究院）于2019年新增为中国智库索引（CTTI）来源智库，于2021年入选浙江省新型重点专业智库。图为研究院所在浙江大学之江校区的小礼堂。（供图/立法研究院）