来源：行政执法与行政审判
发布日期：2025年11月25日
为推动行政法基础理论研究、完善行政主体的基本理论，中央党校（国家行政学院）胡建淼专家工作室和中央党校（国家行政学院）宪法与行政法教研室于 2025年11月15日下午举办第十三期“大有公法沙龙”，聚焦行政主体的理论问题。本次沙龙邀请中国人民大学法学院王贵松教授担任主讲人，作了题为《行政主体的概念回归》主题演讲，还邀请西南政法大学行政法学院院长喻少如教授、中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部法学理论教研室主任刘锐教授、中国社会科学院法学研究所卢超研究员与刘志鑫副研究员担任与谈人。政治和法律教研部宪法与行政法教研室主任张效羽教授主持了本次沙龙。中央党校（国家行政学院）国家一级教授胡建淼对讨论进行了学术点评。中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部刘素华教授、周婧教授和青年教师、宪法与行政法学专业研究生二十余人参加了沙龙。与会学者从学理演进与制度实践两个维度进行交流，对新形势下如何进一步发展行政主体理论、完善行政诉讼被告制度邓进行了热烈讨论，达成了一系列共识。
一、主题演讲
在主题演讲《行政主体的概念回归》中， 中国人民大学法学院王贵松教授 从行政主体概念在当下实践中的困境切入，指出行政主体的界定长期受到机关法人化传统的深刻影响，使行政主体的法理基础呈现出紧张与摇摆。现行以组织、职权、名义和责任为核心的 “四要素”框架虽能勾勒行政主体的外在结构，但难以回答行政权力究竟由谁承担、行政责任最终指向何处等更为根本的问题。在行政管理不断细化的背景下，机关法人化使行政机关呈现层层分化的“法人链条”，既弱化了国家作为整体行政主体的地位，也使行政体系本应具备的一体性受到冲击。王教授指出，如果行政主体概念无法对应行政权的真实结构，那么行政法体系的许多制度运行便难以“名正言顺”。
围绕这一基础性追问，王教授提出以 “国家法人”为中心重新理解行政主体的思路。他强调，行政主体并非行政机关的简单并列，而是国家在行政法关系中的统一人格，是行政权力来源与行政责任归属的基本单位。国家之下的各级政府、行政机关及其部门，是国家行使行政权的组织形态，而非独立的主体资格承担者。依据这一逻辑，行政法的外部结构可以更准确地呈现“人民—国家—行政机关”的权力配置，内部结构也能够沿着“国家—机关—公务员”的层级关系明确责任链条；同时，在行政诉讼中，以国家法人为起点的主体理解也有助于减少因机关设置层级化、功能化而造成的责任分散与被告资格认定复杂化问题。通过回到国家法人这一基本立场，行政主体的概念得以获得清晰的法理支撑，也能为理解行政法秩序的整体性提供更稳固的框架。
在讲解的结尾，王贵松教授以 “党校和人大之间的缘分，一笔写不出两个‘实事求是’”的诙谐话语作了简短总结，以轻松方式回应会场氛围。借由这句幽默，他表达了对本次交流的欣喜，也体现出在学术讨论与思维碰撞之中的和谐逸趣。
（ 中国人民大学法学院王贵松教授）
二、与谈交流
在与谈环节中， 西南政法大学喻少如教授 表示，非常感谢胡老师和张效羽教授的邀请，也十分荣幸参与本期沙龙。他提到，会前研读了王贵松教授关于行政主体的两篇重要论文，无论是行政主体概念的历史嬗变，还是国家与行政机关关系的法理分析，都体现出深厚的学术功底；尤其是在行政诉讼被告资格问题上，以 “国家法人”取代“行政机关法人”的论证，为厘清国家—机关—公务员之间的责任结构提供了重要参考。喻少如老师指出，行政主体概念的形成深受我国行政体制与国家观念影响，无论是新中国成立后借鉴苏联模式，还是20世纪80年代概念重新引入，其结构均不同于大陆法系，因而在教学与理解中常出现概念分散、机关与机构区分不清等困难。在行政处罚权下放改革、行政授权与行政委托的区分，以及深圳、上海等地出现的“法定机构”等实践中，主体界定不明也会带来制度层面的挑战。结合自身研究，喻少如老师简要介绍了其在“党政机关合设合署”背景下对行政主体识别和责任承担的思考，强调目前仅为理论层面的探索，期待与学界进一步交流。
中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部法学理论教研室主任 刘锐教授 表示，王贵松教授的讲解思路清晰、内容详实，对理解行政主体概念的形成与演变，推动行政诉讼主体制度改革均具有重要启发意义。他指出，行政诉讼主体的确定的确是困扰司法实践、影响行政相对人权益救济的重大疑难问题，改革势在必行。王贵松教授以国家法人统一作为行政诉讼主体的改革主张，化繁为简，方便行政相对人及法院确定诉讼主体，从而有利于诉讼程序的推进，因而具有积极意义。但这一改革主张的可行性至少还需要考虑两个因素。一是以国家法人为被告是否实质上有利于行政相对人权利救济。二是改革的成本是否过大。如果否定机关法人的法人地位，意味着民事主体制度、民事诉讼主体制度等都需联动改革。不仅如此，我国是公有制国家，各级政府及其部门事实上行使大量资产管理、交易的权利。如果取消机关法人制度，统一由国家或地方实体行使目前由机关法人行使的权力（权利），是否可行？基于此，在理想和现实之间是否有折中的方案？
（中央党校政治和法律教研部刘锐教授）
中国社会科学院法学研究所 卢超研究员 在与谈中表示，王贵松教授的报告结构严谨、信息丰富，通过梳理行政主体从建国前至新中国成立后的发展脉络，展现出鲜明的学术特色。他认为，王教授对行政主体概念中存在的关键问题把握精准，特别是针对行政诉讼中被告难以确定的情形，从国家观念与制度逻辑出发提出以国家法人路径 “化繁为简”，为厘清行政主体与被告资格之间的关系提供了重要参考。同时，他指出，行政主体改革在理论上具有前瞻性，但在推进过程中仍需结合现实环境审慎考量。例如基层法院面对本级政府时可能承受的制度压力，以及相关创新在不同法律领域的适用性等，都需要进一步研究与讨论。
（中国社会科学院法学研究所卢超研究员）
中国社会科学院法学研究所刘志鑫 副 研究员 在与谈中表示，王贵松教授以国家法人说重释行政主体，为厘清行政诉讼被告资格提供了新的理论抓手，启发性强。但他同时指出，从宪法结构看，这一路径在现实推进中仍缺乏制度层面的支撑。我国宪法采用 “国家机构”体系来表达国家权力结构，不同层级机关之间的关系与责任界限并不清晰，这可能是行政主体概念长期混乱的重要根源。若要在行政法上重构统一行政主体，必须在宪法层面与民主原则、法治原则形成对应，使被告资格具备可识别的宪法地位。他强调，理论上可以赞同国家法人说，但在宪法体系下如何回应人民与国家关系的既有配置，是其落地所面临的真正挑战。
（ 中国社会科学院法学研究所刘志鑫副研究员 ）
在提问交流环节，师生们围绕行政主体在单一制结构中的层级定位、派出机关的制度必要性、共同被告制度的适用价值以及基层司法的承载能力等问题提出进一步思考。 聚焦在 在行政主体如何在中央 —地方的内部关系中重新定位，以及制度改革在实际治理与诉讼操作中可能面临的衔接压力。
针对相关问题，王贵松教授表示，传统上的 对于国家形象的 敬畏情绪并不影响法律上责任的明确。即便采 取 国家法人说，行政行为的作出主体和承担责任的主体在规则层面仍可清晰界定， “板子落在谁身上”不会因主体统一而变得模糊。对于共同被告制度，他认为复议机关了解案情、程序衔接充分，整体上具有积极作用。行政主体理论 的提出 提供的是结构框架，具体责任仍需通过制度规范不断细化。 最后王贵松教授表示 ： “理论研究应保持开放，探索未来可能走的道路，而不是一条路走到黑” 。
三、学术总结
在 学术 总结中， 中央党校（国家行政学院）国家一级教授 胡建淼 指出，本次 沙龙 对我国行政主体研究具有重要推动意义。与许多国家相比，我国行政主体与行政诉讼被告的认定体系尤为复杂，在实践中常出现职责划分不清、层级之间相互推诿等情况，导致当事人维权困难，治理成本不断增加。现实中，一旦进入行政争议程序，责任主体往往呈现 “向下推、向上 挪 ”的状态，这一现象反映出行政主体体系内部结构的高度复杂性与协调不足。
胡建淼教授认为，王贵松教授提出的国家法人路径直面行政主体及被告资格认定的基础性问题，试图以更统一的结构回应长期存在的制度困境，具有前瞻意义。同时，他强调，行政主体的定位应与宪法赋予各级政府的权力结构相衔接，责任界限可通过政府内部的具体分工加以明晰。在当前体制庞杂、管理成本较高的背景下，推动行政主体理论的进一步发展，有助于形成更加清晰的制度框架，为提升治理效能与责任落实提供理论支撑。
（中央党校（国家行政学院）国家一级教授）
内容来源：微信公众号“法治咖啡屋”
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