来源：行政涉法研究
发布日期：2025年09月09日
裁判要点
- 行政处罚法规定 ， 违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。 行政相对人实施违法行为 ，如同时符合 “违法行为轻微”“及时改正”“没有造成危害后果”三要件的，应当对当事人进行教育，而不予处罚 。
- 行政处罚法规定 ， 设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对于行政处罚的实施，是否符合 “过罚相当”的要求，应当仅限于法律规范赋予多个法律效果，行政机关享有裁量权的情形。此时，要求行政机关在处理个案时，要考虑法律目的及个案具体状况，衡量所有相关因素后，在多个法律效果范围内，选择作出与其违法行为相当的处罚决定，从而实现个案正义。 本案中， 土地管理法第七十八条第一款只有 “限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”这一个处罚结果，没有裁量的空间。因此，人民法院在依据该条规定对行政行为进行合法性审查时，没有适用过罚相当原则的余地。否则，无异于人民法院对土地管理法第七十八条第一款规定的合法性进行审查 。
裁判文书
广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（ 2025）粤08行终264号
上诉人（原审被告）湛江市坡头区某甲。
上诉人（原审被告）湛江市坡头区某丙。
被上诉人（原审原告）陈某乙。
被上诉人（原审原告）陈某丙。
上诉人湛江市坡头区某甲（以下简称某丁）、湛江市坡头区某丙（以下简称坡头区某）因被上诉人陈某乙、陈某丙诉其行政处罚及行政复议案，不服湛江经济技术开发区人民法院（ 2025）粤0891行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。
原审查明，陈某乙与陈某丙为父子关系。案涉土地位于坡头区某镇海丰村委会北头寮村，四至为：东至空地、南至陈某乙屋、西至陈某 丁屋 、北至空地。 2022年2月起，陈某丙以其本人名义就位于坡头区某镇海丰村委会北头寮村内的一块宅基地向某丁提出用地和办理乡村建设规划许可证申请，某丁不予受理其用地和建设申请。期间，陈某丙在案涉土地动工建设地基。2022年6月9日和2022年12月7日，某丁分别两次向陈某丙作出湛南停（农）〔2022〕4号《停止施工通知书》和湛南停（农）〔2022〕12号《停止施工通知书》，责令其停止施工，接受处理。
2023年8月17日，陈某丙不服某丁不受理其宅基地用地和办理乡村建设规划许可证申请，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销某丁于2023年7月12日作出的《不予受理通知书》并责令其在30天内办理农村宅基地建房规划许可证等相关手续。原审法院于2023年11月1日作出（2023）粤0891行初651号行政判决，认为陈某丙的建房申请未经村民代表会议讨论通过，某合作社在收到某丁作出的《关于提交重新审查意见的函》后亦未按要求对陈某丙宅基地和建房申请进行重新审查并出具审查意见，某丁作出案涉《不予受理通知书》有事实和法律上的依据，但作出不受理决定的程序轻微违法，判决确认某丁作出的《不予受理通知书》行政行为违法并驳回陈某丙的其他诉讼请求。该判决已发生法律效力。
后被上诉人继续建设，并建成一层占地面积 118.58平方米、未完成封顶的砖混结构建筑物。2023年12月18日，某丁认为涉嫌未经批准占用土地建设住宅的主体是陈某乙，遂对陈某乙以涉嫌实施未经批准占用土地建住宅违法行为进行立案调查。
2024年1月15日，某丁委托广东某有限公司对案涉土地进行测绘并制作了《2022年度土地利用现状图（局部）》《宗地图》《拟征占（用）土地分类权属地类面积汇总表（2022年）》及《湛江市坡头区土地利用总体规划图（局部）》。经测绘，案涉地块的土地利用总体规划为建设用地，现状地类为集体建设用地，占用土地面积118.58平方米。
2024年3月22日，某丁对陈某乙作出湛某执罚决字〔2024〕003号《行政处罚决定书》，以陈某乙未经批准占用土地建住宅为理由，对其作出“1.责令30日内拆除非法占用的118.58平方米土地上的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状；2.退还118.58平方米土地给海丰某北头寮村村集体”的行政处罚决定。陈某乙不服该处罚决定，于2024年5月16日向坡头区某申请行政复议，坡头区某于2024年7月17日作出湛坡府行复〔2024〕15号《行政复议决定书》，以某丁遗漏行政处罚相对人，行政处罚程序违法为理由，撤销湛某执罚决字〔2024〕003号《行政处罚决定书》，决定责令某丁自决定书送达之日起90日内重新作出行政行为。
2024年8月13日，某丁决定对陈某乙及陈某丙未经批准占用土地共同修建房屋的行为予以重新立案审查。同日，某丁对案涉现场进行勘验，制作《现场勘验笔录》和《现场勘察图片》，并分别向陈某乙和陈某丙作出并留置送达《责令停止（改正）违法行为通知书》和《协助调查通知书》。同日某丁执法人员分别询问了某合作社社长陈某戊、海丰某北头寮村管片干部马某，二人均陈述案涉房屋是由陈某乙和陈某丙二人动工建设，现场主要由陈某乙在现场跟进，陈某丙在外工作，回家才到现场参与动工。
2024年9月3日，某丁向陈某乙、陈某丙作出并留置送达湛某执罚告字〔2024〕015号《行政处罚意见（听证）告知书》，告知拟作出的行政处罚的事实、理由和依据及其享有陈述、申辩和听证的权利。陈某乙、陈某丙于2024年9月10日向某丁书面提出听证申请。2024年9月26日，某丁举行听证并制作《行政处罚听证笔录》。
2024年10月10日，某丁对陈某乙及陈某丙作出案涉湛某执罚决字〔2024〕019号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），决定给予陈某乙及陈某丙“1.责令30日内拆除非法占用的118.58平方米土地上的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状；2.退还118.58平方米土地给海丰某北头寮村村集体”的行政处罚决定。陈某乙、陈某丙不服，于2024年10月15日申请行政复议。坡头区某于2024年10月16日作出《行政复议受理通知书》，同日，向某丁作出《行政复议答复通知书》。经调查，坡头区某于2024年12月4日作出湛坡府行复〔2024〕37号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为某丁作出的案涉行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，内容适当，故决定维持某丁作出的案涉《行政处罚决定书》的行政行为。陈某乙、陈某丙不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼。
原审法院认为，该案属于行政处罚及行政复议案。根据上诉人、被上诉人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点问题是：一、某丁作出被诉处罚决定依据是否充分；二、坡头区某作出被诉复议决定是否合法。
关于焦点问题一。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定 ： “农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”某甲依法批准后才能合法占用建设， 本案中，陈某乙及陈某丙在未依法取得农村宅基地用地审批的情况下，擅自在某镇海丰村委会北头寮村集体所有的案涉土地上动工建设的行为违反上述法律规定，属于未经批准非法占用土地，某丁有权进行处罚。但某丁在对未批先建非法占地行为进行处罚时，应当充分考虑全案情况，结合非法占地的原因、过程、时间与各方责任情况，采取既能实现行政管理目的，又能对相对人的权益影响和社会资源损害最小的执法方式，作出的行政处罚决定亦应符合过罚相当原则，即所科处罚种类和幅度要与违法行为的违法事实、过错程度、社会危害程度等相适应。本案中，陈某乙、陈某丙违法占用的案涉土地利用总体规划为建设用地，现状地类为集体建设用地，即案涉土地是符合土地利用总体规划的。陈某乙及陈某丙向村里提交了宅基地和建房申请，甚至在某丁要求其村依法对该申请进行重新审查后，其村还是以 “该地发生争议后村代表不敢认定这块土地给谁使用，无法顺利召开会议”为由，没有对陈某乙及陈某丙的申请进行处理。而且，某丁在作出案涉处罚决定之前，亦未核实陈某乙及陈某丙用地是否符合一户一宅条件、案涉土地是否为陈某乙及陈某丙祖屋地、陈某乙及陈某丙是否对案涉土地具有使用权、能否补办相关用地审批手续等情况。某丁在未考虑和核实上述情况下径行作出案涉处罚决定，决定拆除陈某乙、陈某丙已建好的一层房屋，违反了过罚相当原则，容易造成社会资源浪费，亦不利于矛盾的解决。因此，某丁作出案涉处罚决定明显不当，依法应予撤销。
关于焦点问题二。根据上述查明事实和法律分析，某丁作出被诉处罚决定违反处罚过当原则，原审法院予以撤销，坡头区某作出被诉复议决定，认定某丁作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，内容适当，决定维持被诉处罚决定，属认定事实不清，依法应予撤销。
需要指出的是，陈某乙、陈某丙如认为其所在的村集体没有及时对其宅基地和建房申请进行处理，应当通过合法途径维护自身权益，而不应当未经批准擅自建房。陈某乙、陈某丙在办理好相关宅基地和建房申请手续前，应保持现状，不得再继续建设。某丁在村集体不及时处理村民的宅基地和建房申请时亦负有行政监督职能，有权责令村集体在相应时间内处理。如案涉土地确实存在权属争议，某丁还可引导陈某乙及陈某丙根据《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，申请土地权属争议调处。
综上，某丁作出的案涉《行政处罚决定书》违反过罚相当原则，陈某乙、陈某丙诉请撤销，原审法院予以支持；坡头区某作出的案涉《行政复议决定书》认定事实不清，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决：一、撤销被诉处罚决定；二、撤销被诉复议决定。案件受理费 50元，由某丁及坡头区某共同负担。
上诉人某丁上诉请求：撤销原审判决，改判驳回被上诉人全部诉讼请求。
事实及理由：被诉处罚决定事实认定清楚、法律适用正确、程序合法正当。一方面，陈某丙未经批准擅自动工建设，两次收到《停止施工通知书》仍再次动工，其行为违反土地管理法，因土地权属有争议还可能激化矛盾，主观恶意明显，原审未充分考量该行为的持续性、反复性与危害性；另一方面，被诉处罚决定符合过罚相当原则，处罚内容与行为事实性质匹配，幅度考量了情节和危害后果，且给予了充分程序救济。
上诉人坡头区某上诉请求：撤销原审判决，改判维持案涉行政处罚决定和复议决定。
事实及理由：陈某乙、陈某丙自 2022年2月起未取得宅基地审批手续就擅自建房，某丁两次发《停止施工通知书》仍继续施工建成房屋，经测绘及多份笔录等证据，可证明其违法事实，某丁认定处罚对象及作出处罚事实清楚、证据充分。《土地管理法》第七十八条对未经审批建住宅有强制性处罚规定，补办手续是另一行政程序，不能否定被诉处罚决定的合法性。法律适用上，原审忽视《土地管理法》作为特别法优先于《行政处罚法》，引用“过罚不当”否定第七十八条适用，还混淆行政裁量与司法审查边界，行政机关拆房是履行职责，法院以“社会资源浪费”干预超合法性审查权限。
被上诉人陈某乙、陈某丙辩称：维持原判。
二审期间，上诉人某丁提交如下证据：南三镇农业农村和生态环保办公室于 2025年6月6日作出的《督促处理函》，拟证明：某丁继续对该事进行监督。
本院经审查，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定： “被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”上诉人某丁逾期提交证据，应当视为没有相应证据，本院对该证据不予接纳。
经审理查明，原审查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案系行政处罚及行政复议案。二审争议焦点为某丁作出被诉处罚决定是否合法。
《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定： “公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”本案中，陈某乙、陈某丙未经批准非法占用土地建住宅行为符合《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款之构成要件。但是否给予处罚决定，亦应综合考虑《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款规定： “违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”第三款规定：“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”农村村民未经批准非法占用土地建住宅的，如同时符合“违法行为轻微”“及时改正”“没有造成危害后果”三要件的，应当对当事人进行教育，而不予处罚。
首先，陈某乙、陈某丙已经依法向其所属村集体海丰村某合作社提出宅基地申请，在村集体难以召开村民代表会议的情况下，找到 2/3以上的村民代表在其宅基地申请表上签字，并经本经济合作社盖章。在同村村民陈某己对其宅基地申请提出异议时，某丁要求村集体对其宅基地申请重新进行审查并提交书面审查意见，但村集体以无法召开村民会议为由，未按要求出具审查意见。在此情况下，可以认为事情的发展已非陈某乙、陈某丙的意志所能左右。法律不能强人所难。在陈某乙、陈某丙已经尽到其义务，仍不能推动该宅基地申请进程时，不能对其苛以不具有期待可能性的要求。此时，某丁作为村集体的监督机关和宅基地的审批机关，应当主动作为，尽量促成村民会议的召开或者采取符合法律目的的变通方式，讨论陈某乙、陈某丙的宅基地申请问题，以符合建设服务型政府的要求。故陈某乙、陈某丙的违法行为符合“违法行为轻微”之要件。
其次，《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款保护的法益是农村宅基地管理秩序，即只有相对人非法占用土地进行建设的行为侵害了农村宅基地管理秩序的，才属于造成危害后果。换言之， 如果相对人依法提出宅基地申请，就应当获得批准的，则没有侵害农村宅基地管理秩序。因此，本案还应当考虑陈某乙、陈某丙是否符合宅基地的申请条件，其非法占用的土地是否符合土地利用总体规划，是否存在占用他人土地等情形。
最后，陈某乙、陈某丙要想避免受到处罚，在满足前述条件的情况下，还需要 “及时改正”，配合某丁及村集体开展的相关宅基地申请审批工作。
需要指出的是， 《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定： “设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”对于行政处罚的实施，是否符合“过罚相当”的要求，应当仅限于法律规范赋予多个法律效果，行政机关享有裁量权的情形。此时，要求行政机关在处理个案时，要考虑法律目的及个案具体状况，衡量所有相关因素后，在多个法律效果范围内，选择作出与其违法行为相当的处罚决定，从而实现个案正义。但《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款，只有“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”，这一个处罚结果，没有裁量的空间。因此，人民法院在依据该条规定对行政行为进行合法性审查时，没有适用过罚相当原则的余地。否则，无异于人民法院对《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定的合法性进行审查。 原审法院对此阐述不当，本院予以指正。
综上，某丁作出被诉处罚决定，未考虑陈某乙、陈某丙是否存在不予处罚的情形，属于适用法律错误，应予撤销。坡头区某作出被诉复议决定，维持被诉处罚决定，属理据不足，亦应予撤销。某丁和坡头区某的上诉请求均不能成立，应予驳回。原审判决处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费 50元（上诉人湛江市坡头区某甲、湛江市坡头区某丙已预交），由上诉人湛江市坡头区某甲、湛江市坡头区某丙共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张智敏
审 判 员 陈星宇
审 判 员 黄深源
二〇二五年七月三十日
法官助理 唐伟强
书 记 员 陈彩华
