来源：德恒律师事务所
发布日期：2025年09月10日
内容提要： 本文从实务案例出发，针对现行生态环境民事公益诉讼制度中存在的行政机关起诉资格、原告撤诉、磋商协议调解协议公告以及公益诉讼与损害赔偿衔接等四个问题提出立法建议。
关键词： 生态环境法典；民事公益诉讼；立法建议
2025年4月30日全国人大及生态环境部等官媒公布《生态环境法典（草案）》并征求公众意见。笔者提交了若干意见。本文以问题为导向，结合笔者近年在全国代理案件中发现的问题仅就如何完善生态环境民事公益诉讼制度，提出拙见，望对立法有些参考。
一、行政机关起诉资格问题
（一）法律规定
《民法典》第1234条规定，违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。《民法典》第1235条规定，违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿相关损失和费用。
《民事诉讼法》第58条规定有权提起生态环境民事公益诉讼的原告是“法律规定的机关和有关组织”。《环境保护法》第58条规定符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。最高人民法院《对审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称“《民事公益诉讼司法解释》”）对《环境保护法》第58条规定的社会组织做了具体解释。但关于“法律规定的机关”没有解释。《海洋环境保护法》第114条虽规定海洋环境监管部门具有起诉权，但仅限于损害赔偿诉讼；对海洋领域的环境公益诉讼的原告起诉资格并无规定。最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（下称“《损害赔偿规定》”）规定行政机关有提起生态环境损害赔偿诉讼的资格，但未明确其是否有权提起环境民事公益诉讼。
总之，现行法律并未明确规定行政机关是否具备生态环境民事公益诉讼的起诉资格。学界对行政机关能否作为生态环境民事公益诉讼的原告争议很大。
反对者认为若赋予行政机关起诉权，行政权很可能被扩大，导致行政权在司法领域中的扩张。这与现代行政法的控权、限权理念背道而驰，不仅不能发挥对行政机关的制约作用，而且还成为行政机关规避责任的一种制度性工具。 1
支持者则认为行政机关作为环境民事公益诉讼的原告既合乎法理，也因应实践，具有其他主体不可比拟的优势。 2 行政机关所掌握的专业技术及知识是其他主体所不具备的。基于专业知识以及动机角度考虑，生态环境行政机关是最适宜提起环境民事公益诉讼的机关。 3
（二）司法实践
2021年12月30日，深圳中院对原告深圳市生态环境局诉被告某电子（深圳）有限公司生态环境民事公益诉讼案公开宣判。该案是广东首例由行政机关提起的生态环境民事公益诉讼案件。笔者代理原告。深圳市生态环境局作为原告提起本案有充分的法律依据，即2020年8月26日深圳市人大通过的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》。该《规定》第二条规定，对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关有权提起生态环境民事公益诉讼。即深圳特区立法明确规定行政机关具有环境民事公益诉讼的起诉权。
（三）立法建议
截至2025年7月31日，通过威科先行尚未检索到行政机关提起生态环境民事公益诉讼的案例。根据笔者近些年代理生态环境民事公益诉讼案件实务经验，行政机关提起生态环境民事公益诉讼具备以下优势：
1. 线索优势
实践中，提起生态环境民事公益诉讼的原告多为环保公益组织和检察院，但他们的案件线索来源有限。检察院的线索很多来源于环境刑事案件；而环保公益组织的案件线索主要来源于媒体公开信息。行政机关则不同，他们在执法过程中会发现大量环境违法线索。其他任何组织和单位都无法比拟。
2. 取证优势
在生态环境民事公益诉讼案件中，环保公益组织受人力、物力、财力及被告不配合等诸多因素限制，取证非常困难。检察院虽可以用公权力取证，但由于专业技术条件不足及发现违法线索时间相对迟缓，难以及时获取有价值的证据。行政机关则不同，他们作为主管机关，通过日常执法、群众投诉等方式不仅可以获取大量线索，还可第一时间赶到案发现场，运用专业技术手段获取大量有价值的证据。
3. 鉴定优势
环境案件需查明污染行为、污染损害结果、污染行为与损害结果是否存在因果关系等，这些涉及很多技术问题且都需专业机构鉴定。但实践中，有司法鉴定资质的机构少，而且鉴定费用贵，环保公益组织很难承担，有时只能望“费”兴叹。行政机关则不同，它有公共财政保障，而且生态环境行政机关都有自己的环境监测机构或鉴定机构，鉴定非常便利。
4. 执行优势
案件判决生效后，受损的生态环境能否得到有效修复很关键。如果侵权人拒不履行，原告可以申请法院强制执行，但具体落实离不开行政机关协助。无论是修复方案的审定还是修复效果的验收，只能由行政主管机关负责。行政机关可以发挥其主管部门的作用和技术优势，对修复方案和修复效果都可把关，有利于执行。
5. 宣传优势
行政机关起诉的案件一般较典型，其本身就有警示作用和宣传价值。行政机关还可与法院和检察院联动发布案件信息，其宣传效果则更明显。
鉴于行政机关提起生态环境公益诉讼有以上多个优势，建议立法明确规定对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关有权提起生态环境民事公益诉讼。
二、原告撤诉问题
（一）原告撤诉的条件
《民事公益诉讼司法解释》第二十六条规定：“负有环境资源保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。”
如何界定“负有环境资源保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现”？现行法律并无具体规定，司法实践尺度把握不一。主要有：
1. 被告提交证据证明原告的诉讼请求全部实现
如，原告重庆某环保公益组织诉被告湖南某集团有限公司案。该案2018年1月5日立案，是湖南首例有色金属行业生态环境民事公益诉讼案。笔者代理被告。笔者经过调研，提供了大量证据证明：被告在原告起诉前已经投入10多亿元用于重金属污染治理项目；诉讼期间，被告更主动加快淘汰落后生产工艺，实施现有冶炼系统转型升级，消除了环境污染隐患。原告因此申请撤诉，2021年8月湖南某法院裁定准许原告撤诉。
2. 政府监管部门证明原告的诉讼请求全部实现
原告北京某环境研究所诉被告宁夏某股份有限公司案（[2022]宁01民初701号），石嘴山某生态环境局某分局为被告出具被告环境表现良好的《情况说明》。原告以诉讼目的实现为由，申请撤诉，法院裁定准许。
（二）原告缺席可否按撤诉处理
公益诉讼的原告因缺席而被法院裁定撤诉的案件罕见。截至2025年7月31日，通过威科先行输入关键词“环境民事公益诉讼、缺席、撤诉”，并未检索到因原告缺席而被裁定撤诉的案例。
《民事诉讼法》第一百四十六条规定，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。法律规定“可以”而非“应当”，司法实践法院对私益诉讼一般按撤诉处理、对公益诉讼则很慎重。
2019年笔者参与处理北京某环保公益组织诉广西某铝电公司案。该案系广西首例生态环境民事公益诉讼案。2019年7月30日开庭，原告律师经传唤无正当理由拒不到庭，法院依法缺席审理。庭审结束后原告律师以诉讼目的实现为由申请撤诉，法院并未以原告缺席为由而以原告撤诉未损害国家、集体和他人利益为由裁定准许撤诉。
（三）立法建议
1. 细化准许原告撤诉标准
诉讼目的全部实现是法院可以撤诉的法定条件，标准是“负有环境资源保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现”，如何证明？建议立法规定法院发函政府职能监管部门，由政府职能监管部门根据实际情况回函原告诉讼请求是否全部实现、统一裁判尺度。
2. 原告无故缺席应予以惩戒
生态环境民事公益诉讼的公益性质决定了原告一旦起诉就不具有随意撤诉的权利，更不能无故缺席。因为公益是否得到保护不随原告的意志而转移。对社会公益组织无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，如果被告证据足以证明原告所述事实不成立或被告虽曾有环境违法行为但已完成整改的，应按撤诉处理；同时规定法院有权对社会公益组织予以训诫和罚款。对原告代理人不到庭就无法查明案件事实的，应当立法规定法院有权拘传、罚款、向社会公益组织的登记机关发出司法建议书，建议其对该公益组织予以谴责并要求整改。
三、磋商协议调解协议公告问题
（一）现行法律规定
《民事公益诉讼司法解释》第二十五条规定：“环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。”
《损害赔偿规定》第二十条规定，“经磋商达成生态环境损害赔偿协议的，当事人可以向人民法院申请司法确认。人民法院受理申请后，应当公告协议内容，公告期间不少于三十日。公告期满后，人民法院经审查认为协议的内容不违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的，裁定确认协议有效。裁定书应当写明案件的基本事实和协议内容，并向社会公开。”
以上规定经磋商达成的生态环境损害赔偿协议，如当事人向法院申请司法确认，法院受理后，应当公告协议内容。环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，法院也应将协议内容公告。
（二）存在问题
实践中，很多侵权人并不愿意其违法行为被公开。因为一旦公开，可能影响其上市、融资、税收优惠、高新技术企业评定、投标资格，等等。
笔者曾代表某企业参加一损害赔偿磋商案，经专业机构评估该污染环境案造成经济损失3000万元。磋商前该企业不愿意赔偿，当笔者告诉老板如不同意赔偿，之后当地生态环境局将依法起诉，大概率法院会判决该公司按照评估金额赔偿且法院会公开司法文书。司法文书如公开，该公司的融资计划、税收优惠、投标资格等等必受影响。该公司老板得知后同意赔偿，但要求当地生态环境局不公开赔偿协议书。当地生态环境局承诺不公开，该公司也信守承诺，在签约第二天就支付了全部赔偿款，这大大有利于生态环境修复工作。
（三）立法建议
因此笔者建议法律不要强制规定磋商协议司法确认及调解协议必须公告，理由是：
1、公告可能导致磋商协议难以达成，影响生态环境及时修复。
2、公告会浪费更多资源及影响审判效率。
3、磋商协议和调解协议的合法性及正当性应由行政官员和法官判断，公众不了解具体案情且大多数不具有专业知识，无法做出客观公正评判。
4、公告会影响营商环境。
四、公益诉讼与损害赔偿衔接问题
2015年和2017年中共中央办公厅国务院办公厅先后发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（下称《试点方案》）和《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下称《改革方案》），该两文件均规定行政机关有权发起生态环境损害赔偿磋商和提起生态环境损害赔偿诉讼。《改革方案》规定省、市级政府应该主动与赔偿义务人进行磋商。《改革方案》在《试点方案》的基础上规定行政机关应在提起诉讼前先启动磋商程序，磋商不成才能进入诉讼程序。
生态环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度目的相同，但有差异，磋商阶段和诉讼阶段如何衔接应立法规制。如衔接不好，会造成混乱，浪费行政和司法资源，最终不利于生态环境有效保护。
（一）存在问题
1. 磋商阶段
无论先有磋商后有诉讼、还是先有诉讼后有磋商、抑或磋商与诉讼同时发生，如何衔接现行法律并无规定，存在立法空白。
2. 诉讼阶段
《损害赔偿若干规定》第十六至第十八条对诉讼阶段生态环境损害赔偿诉讼和生态环境民事公益诉讼如何衔接作出如下规定：
（1）审理顺位：先审损害赔偿诉讼，后审民事公益诉讼。人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。
（2）未发现损害的处理：生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。
生态环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。
以上规定有瑕疵：
（1）关于审理顺位：诉讼结案方式有三种，调解、撤诉和判决，损害赔偿如果调解或撤诉结案，生态环境民事公益诉讼如何裁判？却无规定。
（2）关于未发现损害的处理：根据现行规定，行政机关提起损害赔偿诉讼的前提是赔偿义务人不愿磋商或与赔偿权利人磋商不成，此情形下生态环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，行政机关是否可无需磋商直接起诉？亦无规定。
（二）立法建议
1. 磋商阶段的衔接
建议如下：
（1）先有磋商，后有诉讼
在磋商结案前应中止审理，根据磋商结果审理和裁判。如磋商成功，应当规定民事公益诉讼原告应当撤诉或直接判决驳回起诉。如磋商失败，权利人依法提起损害赔偿诉讼，按现行法律规定执行。
（2）先有诉讼，后有磋商
在诉讼结案前，赔偿权利人应将磋商信息告知法院，法院应中止审理，待磋商有结果后恢复审理。如磋商成功，应规定民事公益诉讼原告撤诉或直接判决驳回起诉。如磋商失败，权利人依法提起损害赔偿诉讼，按现行法律规定执行。
（3）诉讼与磋商同时发生
诉讼与磋商如同时发生，赔偿权利人应将磋商信息主动告知法院，法院应中止审理，待磋商结果出来后恢复审理。如磋商成功，应规定民事公益诉讼原告撤诉或直接判决驳回起诉。如磋商失败，权利人应提起损害赔偿诉讼，按现行法律规定执行。
2. 诉讼阶段的衔接
建议如下：
（1）关于审理顺位：建议按《损害赔偿若干规定》规定的先审损害赔偿诉讼，后审民事公益诉讼执行。补充规定损害赔偿案如果调解或撤诉结案的处理规则。如果损害赔偿案调解或撤诉结案，说明赔偿权利人和赔偿义务人就原告的诉讼请求达成了协议或赔偿权利人的诉讼目的已经实现。鉴于损害赔偿诉讼与民事公益诉讼目的一致，法律应规定民事公益诉讼的原告可以撤诉，如不撤诉的，人民法院裁定驳回起诉。这样既可节省行政和司法资源，也有利于损害赔偿案的执行。
此外，两案原告可能不同、不同原告可能在不同法院起诉，应规定后受理法院应将案件移送至先受理的法院，由同一法院的同一审判庭合并审理，这既节约审判资源，也避免同案不同判。
（2）未发现损害的处理
损害赔偿磋商是损害赔偿诉讼的法定前置程序，这有利于节省行政与司法资源，且有利于损害赔偿协议执行。因此，建议立法规定针对未发现的损害，权利人不得直接起诉法院，须先磋商、磋商不成才能向法院起诉。
备注：
本文已收录中华全国律师协会环境、资源与能源法专业委员会《2025生态环境法治化建设背景下环境、资源与能源业务交流会》会议论文集。
参考文献：
[1] 龚学德：《环境公益诉讼的角色解读与反思》，《载河南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2013年第40卷第2期，第83页。
[2] 张宝：《环保局能否提起环境民事公益诉讼》，《绿色视野》，2011年第6期，第41页。
[3] 段厚高、高鹏：《环境民事公益诉讼基本理论研究》，复旦大学出版社2020年版。
本文作者：
廖名宗
合伙人
廖名宗，德恒深圳办公室合伙人，法学博士，主要执业领域为环境保护、民商事争议解决。
余优璋
律 师
余优璋，德恒深圳办公室律师，环境科学与工程硕士，环境法硕士，主要执业领域主要为环境保护、民商事争议解决。
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