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来源：中国法律评论

发布日期：2025年10月24日

文 / 解志勇，中国政法大学比较法学院院长、教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会常务理事

随着生活水平和公众认知的不断提升，我国民众对于自身健康的关注日益增强。《健康中国行动（2019—2030年）》将控烟行动列为15项重大专项行动之一，并明确要求，到2030年，全面无烟法规保护的人口比例达到80%以上。

近期新修订的《公共场所卫生管理条例》（以下简称“条例”）因对适用范围作出调整，不再将“饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座”等场所直接纳入管辖，而引发部分民众对控烟政策倒退的担忧。也有学者提出，当前地方控烟立法存在进展缓慢的问题。

提升控烟立法与执法的质效关涉公众对无烟环境的期待，应予重视。

要准确理解“条例”的修订，需跳出单一“控烟”视角，将其置于国家优化市场监管与公共卫生治理体系改革的大背景下审视。相关调整主要是为了优化监管体系、简化行政审批程序，避免对餐饮服务场所的重复发证和多重监管，绝不意味着对其卫生标准或室内禁烟义务的解除。

室内公共场所禁烟的主要执法依据并非该“条例”，而是各省市已出台的地方性控烟法规、规章及规范性文件，这些法律规范对餐饮场所、工作场所、公共交通工具等室内区域全面禁烟已有明确规定，法律效力并未因本次修订而改变。

因此，“条例”的调整只是对监管机制的优化与分工的细化，无涉控烟政策的倒退。

而近年来，控烟立法进程呈现出明显的“低位推进”特征，即立法活动并未停滞，但立法成果大多效力层级较低。目前，全国仅有16个城市通过地方性法规制定禁烟条例，而更多地区则倾向于采用地方政府规章（如咸阳、贵阳）或规范性文件（如安阳、商洛）等位阶较低的形式推进控烟工作。

一个值得关注的现象是，即便如北京这类控烟成效较为显著的城市，其立法依据仍为地方政府规章，而非立法层级更高的地方性法规。这一态势反映出当前地方控烟立法在权威性和约束力方面仍存在结构性局限。

首要原因在于立法面临多重阻力。餐饮、娱乐等行业对控烟政策可能带来的经营损失存在持续担忧，这种经济层面的顾虑直接影响立法进程。而国家层面统一立法的长期缺位，导致地方立法缺乏上位法支持与制度激励，各地区在禁烟范围、执法主体与处罚标准方面存在显著差异，难以形成协同治理。

在此背景下，地方政府倾向于采取折中过渡策略，通过规章和规范性文件等程序相对简便的立法形式确立规则，既降低了立法难度，也加快了出台速度。同时，通过低层级立法积累执法经验与社会共识，为未来制度升级预留空间，待条件成熟后，可进一步推动其上升为稳定性强、权威性高的地方性法规。

除立法因素外，执法机制与社会文化因素亦拉开了控烟实效与公众期待之间的差距。在执法层面，跨部门协同机制存在明显短板，卫生健康、市场监管、公安、交通等部门的职责衔接不畅，既提高了执法成本与复杂度，也削弱了立法的执行实效。由于吸烟行为嵌入传统习俗较深，行为改变本身具有长期性和渐进性，加之全社会范围的控烟共识尚未完全形成，进一步延缓了立法进程及其效能的实现。

上述结构性因素相互交织，共同制约了控烟工作对公众无烟环境诉求的有效回应。

为此，需多管齐下系统施策，从国家层面切实提升禁烟实效。

首要任务是加速推进全国统一立法，彻底扭转“一地一策”局面。同时，完善执法机制，建立跨部门协同监管体系。更重要的是转变“敬烟送烟”的传统习俗，推动“每个人是自己健康第一责任人”的理念深入人心，并为吸烟者提供便捷有效的戒烟服务。在策略上，应坚持疏堵结合、法治与人文并重，既保障非吸烟者的健康权益，也兼顾吸烟者的合理需求。

同时，可参考北京上海等城市的经验，从以下方面系统提升禁烟管理能力。

第一，强化执法协同，探索建立“主责部门+协同部门”的固定联合执法模式，明确各部门的职责分工和案件移交程序，利用数字化手段实现信息共享和精准执法。

第二，细化执法标准，像上海一样制定并公开透明的行政处罚裁量基准，减少执法随意性，同时加大对违法吸烟的个人和未尽管理义务场所的处罚力度，提高违法成本。

第三，推行“疏堵结合”，不仅严厉执法，也要合理规范设置室外吸烟点并加强引导，探索“柔性劝导+多元共治”新模式，吸纳场所管理方、志愿者等多方力量参与。

第四，加强执法效能建设，应用技术手段赋能，例如在重点、难点场所试点安装烟雾感应器、语音提示装置等智慧控烟设备，解决取证难问题。

第五，将场所控烟履责情况与其信用体系挂钩，压实主体责任。

法治建设是一个循序渐进的过程。公众对“条例”表现出的担忧，恰恰是推动控烟立法再向前迈出一大步的最强动力。