来源：行政涉法研究
发布日期：2025年11月22日
行政机关负责人签名章的“红蓝之争”
——以郑某诉工信部政府信息公开案为视角
来源： 行政执法与行政审判（总第79集）【2020.8】
作者：李茜（作者单位：北京市第一中级人民法院）
【摘要】 在行政诉讼中，作为被告的行政机关需要向法院提交相应的参诉材料，部分材料需要加盖行政机关负责人的签名章。由于我国目前的法律法规对于此类签名章的样式没有作具体规定，导致在实践中存在很多争议。其中，争议较大的是关于签名章的颜色问题，即签名章是否一定是红色的，蓝色的签名章是否具有法律效力。在司法实践中，曾有原告质疑行政机关出庭代理人的身份，理由就是该代理人出具的授权委托书上行政机关负责人的签名章是蓝色的而非红色。本文从立法法、证据法及法律行为的角度对这一问题加以分析，并对此类问题的解决提出相应的建议。
【关键词】 签名章 行政行为
一、问题的提出
随着我国公民法治意识的不断增强，越来越多的普通百姓已经认识到行政诉讼对于维护自身合法权益的重要性。人们对行政诉讼的认识也早已从“走过场”“做样子”转变为认识到“行政诉讼是宪法赋予的维护公民合法权益的有力武器”。这种转变在司法实践中的体现主要有两个方面：一是行政诉讼案件量激增，小到因为几十元的交警罚款，大到房屋登记，只要能提起行政诉讼的，普通百姓都愿意来法院“民告官”，很多地方法院的行政案件受理数量从每年几十件暴涨至每年几千件；二是原告在诉讼过程中的“纠错”意识不断增强，只要行政机关在诉讼过程中的行为有不当之处，往往很难逃脱原告的“火眼金睛”，通常会成为被“纠错”的对象。这种“纠错”现象的增多会促进行政机关进一步提高行政诉讼的应诉水平，对我国行政诉讼制度的不断完善大有裨益。在某法院审理的郑某诉工信部政府信息公开一案中，原告当庭提出对被告代理人身份合法性的质疑，要求核对被告授权委托书原件。经当庭查看，原告提出：因该授权委托书上的行政机关负责人的签名章是蓝色的而非红色，故该授权委托书系伪造，其代理人无权代表被告出庭，其代理行为无效。由于在大多数情况下，行政诉讼的原告关注的只是法院能否纠正被诉行政行为，而并不会在意被告代理人的出庭资格是否合法，法院对被告代理手续的审查也仅仅是形式审查，故本案中原告的质疑给司法实践提出了新的课题：即在行政诉讼中，行政机关出具的法律文件中显示的其负责人的签名章如果不是红色的，其效力如何认定？依据是什么？正确理解这一问题不仅有利于个案中争议的解决，也有助于行政机关在日常工作中规范其诉讼行为，避免因此而产生不必要的诉累。因此，有必要从我国现行法律框架中找到有关行政机关负责人签名章的规定。
二、《党政机关公文格式》（GB/T 9704—2012）的法律性质
签名章，顾名思义就是通过有资质的公章刻制单位将个人签名制作成印章，多用于国家公职人员的公文函件。由于签名章多出现于国家机关公文，故关于签名章的规定最早出现在有关国家机关公文的规范性文件中。2000年8月24日，国务院发布了《国家行政机关公文处理办法》，对公文的办理、管理等问题进行了明确规定，其中第九条列举了公文的种类主要有：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。 根据该办法，国家质量技术监督局制定了《国家行政机关公文格式》（GB/T 9704—1999）（以下简称《公文格式1999》），其中第8.2.6.1和第8.2.6.2节对单一发文印章和联合行文印章作了规定，明确规定印章用红色，但未规定签名章。
2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《党政机关公文处理工作条例》，该条例于2012年7月1日起实施，同时《国家行政机关公文处理办法》停止执行。该条例第八条规定，公文的种类主要有：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。根据该条例，2012年6月29日，原国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会联合发布《党政机关公文格式》国家标准（GB/T 9704—2012）（以下简称《公文格式2012》），并于2012年7月1日实施。《公文格式2012》是对《公文格式1999》的修订，对公文用纸、印刷装订、格式要素、式样等作出了具体规定。 在《公文格式2012》第7.3.5.3节“加盖签发人签名章的公文”对签名章的样式及加盖位置均有规定，其中第三款明确规定，“签名章一般用红色” * 。
由于目前尚无其他法律法规对此问题予以规定，故《公文格式2012》是唯一规制签名章的规范性文件，如果在行政机关出具的非公文类文件中使用签名章，也可以参照适用。那么，《公文格式2012》在我国的法律体系中处于何种地位，其法律效力如何？笔者认为，其法律效力取决于其法律性质，即属于何种法律渊源。由于其属于国家标准，而国家标准是国务院标准化行政主管部门制定的对国家经济、技术和管理发展具有重大意义而且必须在全国范围内统一的标准。国务院标准化行政主管部门作为国务院组成部门，有权制定部门规章和行政规范性文件。因此，判断国家标准的法律性质，主要是判断其属于部门规章还是行政规范性文件。首先，从名称上看，规章的名称一般称规定、办法、实施细则、规则等，而行政规范性文件是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称， * 行政规范性文件的名称主要有命令、决定、请示、批复、函、会议纪要等，并且一般会在标题中指出所规范的事项。国家标准的名称一般表现为标准、产品技术要求、规范等，既不符合规章名称的表现形式，也不符合规范性文件名称的表现形式。但国家标准的名称中往往直接体现出所调整的对象，故更接近于规范性文件。其次，从体系结构上看，规章一般采用章、节、条款、项、目等，而行政规范性文件通常没有上述结构，国家标准不具有部门规章的体系结构。最后，从制定程序上看，根据《立法法》和《规章制定程序条例》，部门规章的制定要经历立项、起草、审查、决定、公布几个环节，而行政规范性文件的制定程序较为简单。故从制定程序上看，国家标准属于行政规范性文件而不是部门规章。从以上三点可以看出，国家标准在性质上应接近于行政规范性文件。但由于国家标准可分为强制性国家标准（GB）和推荐性国家标准（GB/T），从法律效力上看，强制性国家标准对行政相对人具有法律拘束力，在法律效力上接近于部门规章。而推荐性国家标准仅仅表明了国家的鼓励、倡导，其对相对人并无法律拘束力，更接近于行政规范性文件。因此，《公文格式2012》属于行政规范性文件。
三、行政机关负责人签名章的法律效力
加盖签名章的目的在很大程度上是行政机关出于工作便利的需要，将其负责人从大量、重复的签字工作中解放出来，签名章在法律效力上应相当于签名。由于我国受传统文化的影响，印章多使用红色印泥，但在国外很多国家，印章多使用蓝色。虽然《公文格式2012》也规定了“签名章一般用红色”，但鉴于其属于推荐性国家标准（GB/T），没有强制性的法律拘束力，仅仅表明了国家的倡导，且“一般用红色”也表明并没有排除使用其他颜色的可能。因此，蓝色签名章应当具有与红色签名章相同的法律效力。
既然从规范性文件的角度来说，蓝色签名章与红色签名章具有同样的法律效力，那么在个案中，当签名章为蓝色时是否会影响法律行为本身的效力？以前述案件为例，原告因工信部出具的授权委托书上的负责人签名章是蓝色的而主张该授权委托无效，并认为其委托代理人不具有出庭资格。对此应从三个方面加以分析：首先，虽然《公文格式2012》中有“签名章一般用红色”的规定，但根据《党政机关公文处理工作条例》第八条的规定，公文仅有15种类别，而授权委托书显然不在这15种公文之列，故行政机关出具的授权委托书不应适用《公文格式2012》；其次，即使可以适用《公文格式2012》，其也只是规定“一般用红色”，而非明确禁止使用其他颜色，在法律没有明确禁止的情况下，使用蓝色签名章显然也是可以的；最后，从行为的性质来看，行政行为是指“行政机关用以产生行政法上效果的法律行为” * ，或“行政主体运用行政权，实现行政目的的活动” * ，而行政机关负责人在授权委托书上加盖签名章的行为显然不会产生行政法上的效果，故明显不属于行政行为。就行政机关的授权委托行为本身而言，其属于一种单方民事法律行为，即只需要委托人一方的意思表示就可以发生法律效力，加盖签名章只是一种附带行为。 《民法总则》 第一百六十五条规定：“委托代理授权采用书面形式的，授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由被代理人签名或者盖章。”这里的“签名或者盖章”显然是可以选择的，法律并没有要求二者必须同时具备。因此，目前我国法律并没有规定法人的法定代表人必须在授权委托书上签名，只要行政机关的授权委托书上加盖有单位公章，即便没有行政机关负责人的签名也不会影响授权委托的效力。故行政机关负责人签名章的颜色根本不会影响授权委托的有效性。行政机关在其出具的授权委托书上加盖签名章只是符合公文格式的要求，签名章本身并不产生任何法律效果。综上，一般而言，签名章与签名具有相同的法律效力，且签名章的颜色不影响其法律效力。但基于司法实践的多样性，在某些情况下签名章的颜色可能会对其法律效力产生影响。例如，当加盖有签名章的文件被作为书证提交核对原件时 * ，签名章的颜色可能会对其证明效力产生影响，如果签名章的颜色是黑色的，则容易导致无法区分原件和复印件，此时黑色签名章作为证据的证明效力显然不如其他颜色的签名章。
四、“红蓝之争”的启示
本案原告提出的一个看似难以成立的质疑，却引发了一系列值得学界和实务界关注的问题，这些问题的解决还有待于进一步的探讨。从这个案例也可以看出，经过多年的法治化建设，我国公民的法治意识不断增强。曾几何时，“民告官”还是一个稀罕物，能走进法院的原告也只是坐在原告席上被动地参与庭审，而今行政诉讼的原告已经敢于当庭质疑被告行政机关的出庭人员身份，甚至强烈要求被告的法定代表人出庭应诉，这不能不说是法治化进程中的一大飞跃。从某种意义上说，行政诉讼原告在诉讼中主动性的增强也为行政诉讼制度本身提出了新的挑战。而立法工作者和司法工作者的任务就是要迎接这些挑战，不断完善行政诉讼制度。就本案而言，通过对行政机关负责人签名章法律效力的探讨，我们可以看到目前在立法上对此类问题还存在漏洞，很多问题没有规定，有规定的又不具体，造成实践中存在很多似是而非的情况。以签名章的颜色为例，完全可以采取列举的方法把可以用于签名章的颜色明确列举出来，这样就可以避免实践中就颜色问题产生争议。再以签名章的使用范围来说，可以明确规定使用范围。笔者认为，今后行政机关在签名章的使用上应注意以下几个问题：一是明确签名章的使用范围，在哪些公文上必须使用签名章，哪些公文上可以使用，都应加以明确。在不需要使用的场合，应禁止使用，以免因签名章的不当使用引起纠纷。二是制定统一的签名章格式规范，可以参照《公文格式2012》制定更为具体的规定，包括签名章的颜色、尺寸、加盖位置等，最好能明确规定何种文件使用什么颜色的签名章，同时也应明确禁止使用何种颜色的签名章，尽量减少可能因签名章的形式问题而产生的争议。三是做好签名章的管理和归档，在当事人因对签名章的真实性提出质疑而需要进行鉴定时，配合法院做好鉴定工作。就法院来说，今后在司法实践中遇到类似问题可以及时向行政机关发出司法建议，这样就可以及时指出行政机关在应诉工作中存在的不足，促使行政机关提高应诉水平。四是加强府院联动，保持经常性的沟通渠道，针对司法实践中可能遇到的问题做到防患于未然，这也是解决所有问题最有效的方法。
