来源：鲁法行谈
发布日期：2026年01月10日
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☑ 裁判要点
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国有土地使用权出让中信赖利益的认定与保护： 当事人就特定地块签订征地协议、支付部分款项、签订成交确认书并经政府批复确认为土地使用权竞得人，且已对土地进行实际开发建设的，即对该地块的取得形成了合法、稳定的信赖利益。后续行政机关将该地块另行出让给他人的行为，构成对前述信赖利益的侵害。
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构成违法出让土地的认定标准： 行政机关在明知或应知特定地块存在权属纠纷、相关权利人已提出异议的情况下，未依照《闲置土地处置办法》等相关规定妥善解决纠纷，即径行报批并将该地块使用权出让给第三人的，该出让行为不符合法定的供地条件，应被认定为违法。
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行政赔偿方式的灵活运用： 在行政行为违法且造成损失，但采取金钱赔偿方式难以完全弥补损失或并非最适宜方案时，人民法院可以判决行政机关采取相应的补救措施。当双方当事人就通过置换、安置同等条件土地等方式解决争议达成合意，且该方式能够使当事人权利得到实质性恢复时，判决责令行政机关采取此类补救措施，符合行政赔偿制度的立法目的，亦有利于纠纷的实质性化解。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（ 2019 ）最高法行赔申493号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。
法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。
法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。
委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。
委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。
法定代表人：汪燕民，该公司董事长。
委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。
原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。
法定代表人：智西巍，该公司董事长。
委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。
再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。
天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。
本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。
审判长 袁晓磊
审判员 聂振华
审判员 马鸿达
二〇二〇年七月二十四日
法官助理 张海婷
书记员 王绍莹
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