来源：刑法问题研究
发布日期：2026年02月02日
全面准确贯彻宽严相济刑事政策的基本问题
文｜ 卢建平
（本文刊载于《中国应用法学》2025年第6期，第56-75页）
内容摘要： 宽严相济刑事政策施行二十余年以来，我国刑事法治体系逐渐完善，犯罪治理成效显著。党中央明确要求“全面准确贯彻宽严相济刑事政策”，体现了对宽严相济政策价值的高度肯定。全面准确贯彻宽严相济刑事政策的前提，是明确其定位、要求、精髓、施行方法等基本问题。回顾宽严相济刑事政策的发展过程，分析其内在价值，总结其施行成效，应当认识到，宽严相济刑事政策已经有效指导了我国刑事立法、司法与执行活动，其作为基本刑事政策的地位应加以明确，其宽严并用、宽严有度、宽严得当的精髓应得到充分肯定。未来应继续坚持全面准确贯彻宽严相济刑事政策，推进政策的法律化、制度化，注重区别对待、分层治理，助力平安中国、法治中国、和谐中国建设走向更高水平。
关键词： 宽严相济 基本刑事政策 犯罪治理 发展完善
文 章 目 录
一、定位：宽严相济是基本刑事政策
（一）政策提出初期：认识不一
（二）基本刑事政策定位逐渐稳固
二、精髓：宽严相济是强调“相济”的刑事政策
三、发展：宽严相济是与时俱进、不断发展的政策
（一）具体刑事政策的发展
（二）宽严相济政策的刑法化
（三）刑事司法的发展
四、展望：宽严相济是需长期坚持完善的政策
（一）完善刑事政策体系
（二）立法层面：构建严而不厉的刑法结构
（三）司法层面：坚持治罪与治理并重
结语
宽严相济刑事政策实施以来，我国犯罪结构由重趋轻，严重暴力犯罪与重刑率下降而轻罪数量和轻刑率上升，犯罪形势整体平稳可控，社会治安成效明显。2024年是宽严相济刑事政策施行二十周年，全国刑事案件数同比下降25.7%，创本世纪以来最低；全国检察机关起诉的严重暴力犯罪由2004年的17.83万人降至6.03万人。我国成为世界上最安全的国家之一，续写了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，“中国之治”的优势得以彰显，人民群众的获得感、幸福感、安全感持续增强。实践证明，宽严相济刑事政策是一项价值良善、切实有效的好政策，也是应当长期坚持的基本刑事政策。
2025年1月，中央政法工作会议特别要求“全面准确贯彻宽严相济刑事政策”；2025年10月，党的二十届四中全会再次予以重申。可见党中央对全面准确贯彻宽严相济刑事政策的高度重视。全面准确贯彻宽严相济刑事政策的前提，是对其基本问题如政策定位、要求、实施方法等有全面准确的理解，这些问题事关宽严相济刑事政策的全局、根本和方向。具体而言，宽严相济是基本刑事政策还是刑事司法政策，决定了其效力范围，基本刑事政策作用于刑事法治全局，而刑事司法政策只能指导司法活动；如何协调宽与严之间的关系，把握宽与严的界限和力度，将影响犯罪治理的大局和立法、司法及执行机关的适用策略；如何协调政策与法律的关系，将决定我国法治建设的道路与范式。经过长期实践，理论界与实务界对相关问题已大致达成共识，但争议仍然存在。举例而言，当前宽严相济作为基本刑事政策的地位已然稳固，但也有少数论者认为其应当回归刑事司法政策；在宽严相济刑事政策指导下，刑法进行了大量犯罪化立法，其中轻罪立法较为突出。有论者认为轻罪立法会导致刑法结构“又严又厉”，不符合宽严相济刑事政策的要求；也有论者在肯定轻罪立法的前提下，指出推动立法与司法轻刑化，才能充分发挥宽严相济刑事政策的价值。总之，由于宽严相济刑事政策具有高度的抽象性，若对其基本问题不加厘清，势必影响政策贯彻的全面与准确，制约政策施行的成效。所谓基础不牢，地动山摇！为此，本文拟就宽严相济刑事政策的定位、要求、贯彻方法、未来前景等全局性、根本性和方向性问题展开讨论，以期为全面准确贯彻宽严相济刑事政策奠定基础。
一、定位：宽严相济是基本刑事政策
20世纪80年代到21世纪初期，由于治安形势恶化，我国多次开展“严打”斗争，虽然短期内起到了打击犯罪的效果，但也导致重判误判甚至刑法依赖等诸多负面效应。法律界对“严打”的合法性、正当性、有效性等问题进行了反思，并对刑事政策的调整提出期待。在此情况下，宽严相济刑事政策应时而生。2004年12月22日，时任中央政治局常委、政法委书记的罗干同志在全国政法工作会议上提出宽严相济刑事政策。2006年10月11日，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求“实施宽严相济的刑事司法政策”，标志着宽严相济刑事政策的正式确立。宽严相济提出之后，各界对其定位的认识不尽统一，官方文本也存在“刑事司法政策”与“基本刑事政策”的差异。宽严相济刑事政策的定位决定了其效力范围，因此贯彻实施政策必须首先明确其定位。
（一）政策提出初期：认识不一
2004年12月22日的全国政法会议上，罗干同志要求“正确运用宽严相济的刑事政策”，“同时要坚持惩办与宽大相结合”。当时，“惩办与宽大相结合”政策具有基本刑事政策的地位，将宽严相济与之并提，可见在此语境下，宽严相济并不具有独立地位。2005年12月5日至6日召开的全国政法工作会议上，罗干同志指出，“宽严相济是我们在维护社会治安的长期实践中形成的基本刑事政策”。这一表述首次将宽严相济刑事政策定位为基本刑事政策。党的十六届六中全会对宽严相济采用“刑事司法政策”的表述后，罗干同志的论述也出现变化，将宽严相济刑事政策定位为刑事司法政策。
宽严相济刑事政策提出后的几年里，最高人民检察院、最高人民法院（以下分别简称最高检、最高法，合称“两高”）在工作报告中提及宽严相济刑事政策，但未明确其定位，从语境可以判断，主要是从司法层面解释宽严相济。2007年1月，最高检印发《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（以下简称《最高检意见》），将宽严相济定位为“刑事司法政策”，这是最高司法机关首次在规范性文件中明确宽严相济刑事政策的定位。2008年3月，最高法在工作报告中也采用了“刑事司法政策”的表述。即这一时期“两高”都将宽严相济定位为刑事司法政策。
理论界更早地认识到了宽严相济作为基本刑事政策的价值。例如，马克昌教授直接指出，“宽严相济刑事政策是基本刑事政策”；陈兴良教授认为，宽严相济刑事政策涉及整个刑事法，是刑事法治建设的重要指导思想，对于刑事立法与刑事司法都具有重大意义；储槐植教授指明宽严相济被定位为司法政策的实然状态，同时也肯定了其应当作为基本刑事政策的价值；还有多位学者从基本刑事政策的角度对宽严相济刑事政策展开论述。也有部分学者认为宽严相济是刑事司法政策，并就其如何指导司法活动展开论述。总体而言，理论界主流对宽严相济刑事政策的认识更具前瞻性。
（二）基本刑事政策定位逐渐稳固
2008年10月，王胜俊同志代表最高法向全国人大常委会作《关于加强刑事审判工作维护司法公正情况的报告》，其报告所附“有关用语说明”中有对宽严相济刑事政策定位与内涵的解释，指出“宽严相济刑事政策，是我国在维护社会治安的长期实践中形成的基本刑事政策”。这是最高司法机关正式工作报告首次明确采用“基本刑事政策”的定位。同日，曹建明同志代表最高检向全国人大常委会作报告，提出“建议通过立法解释或修改刑法，对各类犯罪的定罪量刑标准作出科学规定，以更好地体现宽严相济的刑事政策”。此处体现出以宽严相济刑事政策指导立法的思路，即其价值功效不局限于刑事司法领域。2010年2月，最高法印发《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》（以下简称《最高法意见》），指出“宽严相济刑事政策是我国的基本刑事政策，贯穿于刑事立法、刑事司法和刑罚执行的全过程，是惩办与宽大相结合政策在新时期的继承、发展和完善”。该文件的发布，成为宽严相济刑事政策地位发展的转折点。此后，宽严相济越来越多地被作为基本刑事政策得到强调。最高检也在多份规范性文件中肯定了宽严相济刑事政策超出司法领域之外的价值；最高检检察长应勇明确肯定了宽严相济作为基本刑事政策的定位。《最高检意见》作为现行有效的政策解释类文件，论述中仍采用“刑事司法政策”，是因为文件发布后迟迟未加修改，已经滞后于2012年、2018年两次修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》），而非最高检仍持刑事司法政策的观点。
在立法层面，立法机关也多次肯定了宽严相济刑事政策对刑法、刑事诉讼法修正工作的指导作用。2008年8月，全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在《关于〈中华人民共和国刑法修正案（七）（草案）〉的说明》中指出，为逃税罪设置首罚不刑的规定，“可以较好地体现宽严相济的刑事政策”。2010年8月，全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在《关于〈中华人民共和国刑法修正案（八）（草案）〉的说明》中指出，“根据宽严相济的刑事政策，在从严惩处严重犯罪的同时，应当进一步完善刑法中从宽处理的法律规定”。其“从宽”“从严”兼备的修正内容，全面深入地贯彻了宽严相济刑事政策。后续《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）和《刑事诉讼法》修正过程中，立法机关也对宽严相济刑事政策的指导作用予以明确。在其指导下，我国刑事法律制度渐趋丰富。此外，其他与刑法相关的法律也有对宽严相济的体现，如《中华人民共和国监察法》明确规定监察工作应遵循的原则包括“宽严相济”，首次在立法层面采用了“宽严相济”的表述。可见，宽严相济刑事政策对立法的指导越发广泛。
随着宽严相济刑事政策的持续施行，“惩办与宽大相结合”政策的表述渐渐消失于官方话语中，取而代之的是官方对贯彻宽严相济刑事政策的反复强调。例如，2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，要求“贯彻宽严相济刑事政策”；2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020－2025年）》，要求“落实宽严相济刑事政策”；2021年6月发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《检察工作意见》）要求“准确把握宽严相济刑事政策”；2025年2月发布的《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》（以下简称《审判工作意见》）要求“全面准确贯彻宽严相济刑事政策”；2025年10月，党的二十届四中全会再次强调“全面准确贯彻宽严相济刑事政策”。虽然中央机关仍未明确肯定宽严相济刑事政策作为基本刑事政策的定位，但多次强调实施宽严相济刑事政策，且不再论及“惩办与宽大相结合”政策、“严打”政策，已经使宽严相济在事实层面上取代了“惩办与宽大相结合”政策。党中央要求贯彻宽严相济刑事政策的用语表述也出现了一定变化，即由简单要求贯彻到“准确”把握，再到“全面准确”贯彻，体现了党中央对政策施行工作认识的深化及要求的提高。
回顾前述政策发展过程可知，宽严相济刑事政策提出之初，定位存在较大争议，这与政策实施早期影响力有限以及各方对其认识尚不够深入有关。我国传统上偏重于强调严厉打击犯罪，“镇压与宽大相结合”政策、“惩办与宽大相结合”政策均将“镇压”“惩办”放在优先地位，而将“宽大”置于其后的位置。宽严相济刑事政策改变了先“严”后“宽”的顺序，将“宽”放在优先地位，这一改变并非文字游戏，而是有着规范学中的特殊用意，体现了决策者纠正“严打”偏误，要在“从宽”方面做文章的政策用意，有利于彰显国家的理性精神和人道态度。宽严相济刑事政策的确立与实施，是对“严打”政策的修正，也是对“惩办与宽大相结合”政策的扬弃与发展，有利于改变我国重刑治罪的传统，实现犯罪治理法治化、科学化与人道化。随着宽严相济刑事政策的贯彻实施，其指导全部刑事法治活动的价值得以彰显，且政策施行已取得卓越成效，若将其限定为刑事司法政策，不足以充分发挥政策功能。鉴此，宽严相济作为基本刑事政策的定位应当得到肯定，未来有必要在顶层设计层面以权威文本的形式加以明确。
在确定宽严相济是基本刑事政策后，即可对“全面准确贯彻宽严相济刑事政策”作出解读。所谓“全面”，就是要在全部刑事法治领域贯彻宽严相济刑事政策，包括引导具体刑事政策发展，并在刑事立法、司法、执行全方位，在刑事实体法、程序法全领域，从立案、侦查、起诉、审判、矫正到社会预防全流程施行政策，综合考量从宽与从严的因素；所谓“准确”，就是结合犯罪治理目标与犯罪发展情势，对宽严相济的具体要求、施行方法、实施目标作出准确判断，对“何者宽、何者严”“几分宽、几分严”“如何宽、如何严”等问题作出准确考量，保证政策实施的合法性、适当性、有效性。宽严相济是个好政策，只有全面、准确地贯彻施行，才能使良善的政策精神转化为实际的治理效能，使国家、社会与个人各方受益。
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