来源：专注行政法
发布日期：2026年03月13日
【行政法罚决定由律师作为审核人员】 内蒙古生效裁判：行政机关作出行政处罚决定进行法制审核的人员是律所的律师，符合《行政处罚法》的规定
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裁判要旨
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《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第二款规定：“ 行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。 ” 本案中，被上诉人正蓝旗市监局提交的《案件审核表》可以证明 对案涉行政处罚决定进行法制审核的人员是内蒙古文略律师事务所律师 ， 被上诉人正蓝旗市监局 在作出案涉行政处罚决定前，已履行了受案、调查、询问、现场取证、集体讨论、听证、法制审核、行政处罚前告知等程序，并在案涉行政处罚决定作出后及时向上诉人正蓝旗XX乳制品厂送达了《行政处罚决定书》 ，被上诉人正蓝旗市监局 作出的蓝市监处罚〔2023〕xx号《行政处罚决定书》程序合法。
内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院
行 政 判 决 书
（ 2024）内25行终101号
上诉人（一审原告）正蓝旗 XX乳制品厂，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟正蓝旗上都镇。
投资人史某某，男， 1975年9月17日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市，系正蓝旗XX乳制品厂投资人。
被上诉人（一审被告）正蓝旗市场监督管理局，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟正蓝旗上都镇夏尔登吉区金莲川大街。
法定代表人扎木苏荣，局长。
行政机关负责人孙晓宇，副局长。
被上诉人（一审被告）正蓝旗人民政府，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟正蓝旗上都镇。
法定代表人刘晓敏，旗长。
行政机关负责人张永杰，副旗长。
上诉人正蓝旗 XX乳制品厂因与被上诉人正蓝旗市场监督管理局（以下简称正蓝旗市监局）、正蓝旗人民政府行政处罚及行政复议一案，不服内蒙古自治区正蓝旗人民法院（2024）内2530行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人正蓝旗XX乳制品厂的投资人史某某及委托代理人李福德，被上诉人正蓝旗市监局行政机关负责人孙晓宇及委托代理人王晓明，被上诉人正蓝旗人民政府行政机关负责人张永杰及委托代理人王强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条规定， “县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。”正蓝旗市监局对本行政区域内的食品安全履行监督管理职责，具有对违反食品安全监督管理的行为予以处罚的行政职权，原告对被告正蓝旗市监局作出的行政处罚决定不服均可提起行政复议或者行政诉讼。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”被告正蓝旗人民政府作为受理行政复议申请的行政机关，依法负有对原告提出的行政复议申请进行审查并作出相应处理决定的法定职责。据此，正蓝旗市监局和正蓝旗人民政府均是本案适格主体。本案的争议焦点为：一、行政行为认定事实、主要证据不足问题；二、行政行为适用法律问题；三、行政行为程序问题。关于行政行为认定事实及主要证据问题，原告认为，被告以原告未取得生产蒙古黄油许可证对其进行行政处罚错误，因为根据被告出示的证据，完全能够证明原告的行为本质是销售假冒伪劣产品，是以假充真的欺诈行为，并非单纯的无证生产问题。起酥油冒充蒙古黄油，属于在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品的行为，并且被告在答辩中认可检查现场时无任何生产“蒙古黄油”的设备，生产行为通常指的是通过一定的工艺流程，将原材料加工符合特定标准或用途的产品过程，被告认定错误。以被告出示的证据，认定原告的行为是生产行为，明显证据不足。认定未取得生产许可证为由进行处罚，需证明原告自行生产蒙古黄油的事实行为，但本案中原告是用起酥油冒充，并非自行生产蒙古黄油，无法满足该处罚的证据要求。该院认为，《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”被告依据该条款对原告作出的行政处罚决定，审查的是否取得食品生产许可，且食品生产许可的过程不仅包括食品生产过程，还贯穿于食品经营的其他过程中，故原告提出的上述抗辩理由不成立，被告依据相关证据材料，且原告亦认可其未取得黄油生产的许可，被告认定事实清楚，证据确凿，作出的行政处罚行为合法。关于行政行为适用法律问题。原告认为，未取得生产许可证的处罚依据是，针对未获得生产许可证而擅自生产的行为，而本案原告的主要违法点是销售假产品，应当依据是针对未获得生产许可而擅自生产的行为，而此案中原告的主要违法点是销售假冒，应依据《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国食品安全法》中关于质量欺诈、假冒伪劣产品的相关条款进行处罚，如责令停止销售。没收违法销售的产品，并处违法销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款等。该院认为，被告在被诉行政处罚行为中以原告未取得食品生产许可从事黄油生产经营活动的违法活动，违反《中华人民共和国食品安全法》第三十五条，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条作出处罚决定。以原告组织人员从事起酥油分装活动，分装后的起酥油冒充蒙古黄油，虚假标注生产日期、保质期，违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条作出处罚决定，被告适用法律法规正确。关于行政行为程序问题。原告认为违反法定程序。一是行政处罚决定书违反《中华人民共和国行政处罚法》第58条规定，“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：”同时违反了《市监处程序规定》第49、50、51条规定。二是行政复议决定，违反《中华人民共和国行政复议法》第6条规定，“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍”、《中华人民共和国行政复议法》第50条规定，“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。”因为行政复议机构从事行政复议的三名工作人员无通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，故行政处罚程序违反法律强制性规定。该院认为，针对原告认为的被告行政行为程序违法的意见，正蓝旗市监局和正蓝旗人民政府作出了解释并提交了相关证据，该院从二被告提交的卷宗材料上看，被诉行政行为程序合法。据此，被告正蓝旗市监局在作出被诉行政处罚决定的过程中，履行了受案、调查、询问、现场取证、处罚前告知、送达等行政程序，被告履行行政程序合法。被告正蓝旗市监局根据卷宗材料证据和当事人陈述，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款、第一百二十四条第一款第（五）项、第一百二十五条第一款第（二）项、第一百二十六条第一款，参照《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款以及《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第十四条第（三）项等规定，减轻处罚如下：1．警告；2．没收违法所得4,671.00元；3．没收生产经营的假冒蒙古黄油895袋、没收7箱和散装的17.12kg用于违法生产的食用油脂制品、没收蒙古黄油包装袋409个；4．罚款295,450.00元的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，处罚决定并无不当。正蓝旗人民政府依法受理行政复议申请，要求被告正蓝旗市监局提出书面答复、提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，对正蓝旗市监局所提供的证据材料进行了审查，故作出维持被诉行政行为的行政复议决定，被告正蓝旗人民政府作出的行政复议决定具有事实根据和法律依据，程序合法，该院予以认定。综上，原告要求撤销正蓝旗市监局作出的蓝市监处罚〔2023〕48号行政处罚决定的理由不能成立，法院对其撤销被诉行政处罚行为的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款，第六十九条的规定，判决：驳回原告正蓝旗XX乳制品厂请求撤销正蓝旗市监局蓝市监处罚〔2023〕48号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告正蓝旗XX乳制品厂承担。
上诉人正蓝旗 XX乳制品厂上诉称：一、一审法院认定事实错误。根据被上诉人出示的证据，能够证明上诉人的行为的本质是销售假冒伪劣产品，是以假充真的欺诈行为，并非单纯的无证生产问题。起酥油冒充蒙古黄油，属于在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品的行为，并且被上诉人在答辩中认可检查现场时无任何生产“蒙古黄油”的设备。生产行为通常指的是通过一定的工艺流程，将原材料加工符合特定标准或用途的产品过程，故认定生产错误。二、一审法院适用法律、法规错误。未取得生产许可证的处罚依据是针对未获得生产许可证而擅自生产的行为，而本案上诉人的主要违法点是：销售假冒产品，应依据《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国食品安全法》中关于产品质量欺诈、假冒伪劣产品的相关条款进行处罚，如责令停止销售，没收违法销售的产品，并处违法销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款等。三、一审法院对被上诉人处罚、复议程序认定合法错误。1.行政处罚决定书违反《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条以及《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十九条、第五十条、第五十一条的规定，行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。2.行政复议决定违反《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第五十条规定，审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。听证由一名行政复议人员任主持人，两名以上行政复议人员任听证员，一名记录员制作听证笔录。行政复议机构从事行政复议的三名工作人员未通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。一审当庭被上诉人只说是有，但是未出示相关证据。行政处罚程序违反法律法规强制性规定。综上所述，请求二审法院查明事实，撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。一、二审诉讼费由被上诉人承担。
本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定： “ 国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品和仅销售预包装食品的，不需要取得许可。仅销售预包装食品的，应当报所在地县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门备案。 ”第一百二十二条第一款规定：“ 违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。 ”第一百二十四条第一款第（五）项规定：“ 违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂。 ”本案中，上诉人正蓝旗XX乳制品厂在未取得黄油生产许可的情况下从事蒙古黄油生产活动，将起酥油分装至蒙古黄油包装袋后假冒蒙古黄油销售，同时未在包装袋上标注起酥油真实的生产日期，而是使用打码机标注分装时间，违反了上述法律规定，应予以行政处罚。关于上诉人正蓝旗XX乳制品厂提出的案涉行政处罚决定适用法律错误的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“ 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。 ”上诉人正蓝旗XX乳制品厂的违法行为在违反《中华人民共和国食品安全法》第三十五条、第一百二十二条、第一百二十四条等规定的同时，违反了《中华人民共和国产品质量法》第五条、第五十条的规定，被上诉人正蓝旗市监局按照罚款数额高的《中华人民共和国食品安全法》在法定幅度内从轻对上诉人正蓝旗XX乳制品厂作出295,450.00元罚款的行政处罚，适用法律正确，处罚幅度适当。
关于上诉人正蓝旗 XX乳制品厂提出的事实认定错误的问题，本案中，虽然被上诉人正蓝旗市监局对上诉人正蓝旗XX乳制品厂检查时现场没有生产蒙古黄油的设备，但是上诉人正蓝旗XX乳制品厂将起酥油分装在蒙古黄油包装袋中，用起酥油假冒蒙古黄油的证据确凿，食品分装行为被视为一种生产行为，须取得食品生产许可证，因此被上诉人正蓝旗市监局将上诉人正蓝旗XX乳制品厂的分装行为认定为无证生产认定事实清楚，证据充分。
关于上诉人正蓝旗 XX乳制品厂提出的一审法院认定被上诉人行政处罚、行政复议程序合法错误，案涉行政处罚法制审核人员以及案涉行政复议工作人员未通过国家统一法律职业资格考试的主张，《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第二款规定：“ 行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。 ”《中华人民共和国行政复议法》第六条第二款规定：“ 行政复议机构中初次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加统一职前培训。 ”本案中，被上诉人正蓝旗市监局提交的《案件审核表》 可以证明对案涉行政处罚决定进行法制审核的人员是内蒙古文略律师事务所律师 ，被上诉人正蓝旗人民政府提交的案涉行政复议工作人员的《法律职业资格证书》复印件可以证明 案涉行政复议决定的主审人、行政复议听证主持人、听证员、记录员均已通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，因此上诉人正蓝旗XX乳制品厂的该项主张本院不予支持 。被上诉人正蓝旗市监局 在作出案涉行政处罚决定前，已履行了受案、调查、询问、现场取证、集体讨论、听证、法制审核、行政处罚前告知等程序，并在案涉行政处罚决定作出后及时向上诉人正蓝旗XX乳制品厂送达了《行政处罚决定书》 ，被上诉人正蓝旗市监局 作出的蓝市监处罚〔2023〕xx号《行政处罚决定书》程序合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定： “人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”一审中，上诉人正蓝旗XX乳制品厂虽未对被上诉人正蓝旗人民政府作出的蓝政行复决字〔2024〕14号《行政复议决定书》提出诉讼请求，但已经将正蓝旗人民政府列为被告，二审经庭审确认，上诉人正蓝旗XX乳制品厂对案涉复议决定亦不认可。且一审判决对案涉行政复议决定进行查明，“本院认为”部分对案涉行政复议决定是否合法亦进行了论述，故基于行政审判“穿透式思维”的运用，准确把握当事人的实质诉求，为了避免程序空转，减少当事人诉累，本院对蓝政行复决字〔2024〕14号《行政复议决定书》一并审理。被上诉人正蓝旗人民政府在受理上诉人正蓝旗XX乳制品厂提出的行政复议申请后，依法要求被上诉人正蓝旗市监局提交书面答复及作出案涉行政处罚的证据材料，组织行政复议听证并审查后作出维持案涉行政处罚决定的蓝政行复决字〔2024〕14号《行政复议决定书》，并依法向上诉人正蓝旗XX乳制品厂送达蓝政行复决字〔2024〕14号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分，符合法定程序。一审判决书判项中虽未体现蓝政行复决字〔2024〕14号《行政复议决定书》，但已在“本院认为”部分对案涉行政复议决定书具有事实根据和法律依据，程序合法予以认定，因此本院对一审判决予以维持。
综上所述，上诉人正蓝旗 XX乳制品厂的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，驳回正蓝旗XX乳制品厂的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费 50元，由上诉人正蓝旗XX乳制品厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 格日勒图雅
审 判 员 萨仁其其格
审 判 员 特日 格勒
二〇二五年二月二十八日
法官助理 王 雪 薇
书 记 员 白 丽 霞
