来源：不止行政裁判观察
发布日期：2026年05月11日
2026年4月29日，国务院总理李强签署第836号国务院令，公布修订后的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《条例》），自2026年7月1日起施行。日前，司法部负责人就《条例》有关问题回答了记者提问。
问：请简要介绍一下《条例》的修订背景。
答： 行政复议是政府系统自我纠错的监督制度和解决“民告官”行政争议的救济制度。党中央、国务院高度重视行政复议工作。习近平总书记指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。《条例》自2007年施行以来，对监督行政机关依法行政、促进行政争议实质化解、维护群众合法权益发挥了重要作用。2023年修订的行政复议法对行政复议制度进行了系统完善，在行政复议原则要求、管辖体制、复议范围、便民举措、审理程序、决定体系等方面都有较大的调整和变化，《条例》作为行政复议法的重要配套制度，有必要与新修订的行政复议法做好衔接，根据新修订行政复议法实施的最新情况进行完善，进一步细化行政复议法有关规定，推动健全行政复议体制机制，促进行政复议工作高质量发展。
问：修订《条例》的总体思路是什么？
答： 《条例》修订工作始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平法治思想，全面贯彻习近平总书记关于行政复议工作的重要指示精神，遵循以下总体思路: 一是突出目标导向，围绕发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，明确行政复议申请范围，将更多行政争议吸纳并化解在行政复议程序中。二是深化体制机制改革，贯彻落实党的二十届三中全会、“十五五”规划纲要关于健全完善行政复议体制机制的要求，健全行政复议机关领导、行政复议机构履职和工作指导监督等体制机制，提升办案质效和公信力。三是坚持问题导向，总结行政复议法施行以来出现的新情况、新问题，有针对性地细化和完善行政复议管辖、提级审理、附带审查等制度，增强可操作性。
问：针对行政复议工作总体要求，《条例》强调了哪些方面？
答： 为更好发挥行政复议监督和保障行政机关依法行使职权作用，保护公民、法人和其他组织的合法权益，深入推进行政复议化解行政争议的主渠道目标落地落实，《条例》从原来的七章六十六条，增至八章七十七条，对工作总体要求重点强调了以下几个方面。一是注重提升行政争议实质性化解效能，深入贯彻落实党的二十届四中全会关于“完善实质性化解行政争议机制”要求，强调加强行政复议调解工作，要求有关行政机关应当予以配合，在法治轨道上推动更多行政争议通过调解实质化解。二是强化监督依法行政，要求行政复议机关对行政行为的合法性、适当性进行全面审查，明确适当性审查标准，加大对不当行政行为的纠错力度，助推法治政府建设。三是加强行政争议源头治理，总则中明确要求从源头上预防和减少行政争议，进一步推动行政复议机关以案促治，促进行政机关完善制度、改进执法，预防行政争议产生。四是完善领导保障机制，明确复议机关应当领导并支持复议机构依法办理复议事项，提升复议工作流程、保障等规范化水平，保证复议机构办案能力与工作任务相适应。五是提升履职要求，明确复议机构职责，规定行政复议人员的任职条件，为公正高效办理行政复议案件、切实维护群众和企业合法权益提供更强制度支撑。
问：《条例》在行政复议申请方面作了哪些细化规定？
答： 行政复议法规定了多项便民举措，为公民、法人和其他组织申请行政复议提供便利。此次修订《条例》时，立足于解决实践中遇到的新问题，对行政复议法中申请行政复议的有关规定予以进一步细化和补充。一是根据实践需要细化可以申请行政复议的具体情形。二是总结实践做法，对个体工商户、农村集体经济组织等主体如何确定行政复议申请人，以及行政机关与其他组织共同作出行政行为等情形如何确定被申请人，作出详细规定。 三是细化行政机关未履行法定职责的行政复议申请期限、对不予公开政府信息等适用行政复议前置的具体情形。四是明确对两个以上国务院部门、实行垂直领导的行政机关等特殊主体的行政复议管辖。
问：《条例》在完善案件办理制度方面作出了哪些规定？
答： 行政复议法规定行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。行政复议案件办理是上述原则的重要体现，为了贯彻落实行政复议法的规定，《条例》对案件办理制度进一步完善。一是健全行政复议委员会制度，明确行政复议委员会主任、副主任由本级人民政府、本级行政复议机构负责人等担任，强化对行政复议工作的领导。二是细化被申请人自行纠正违法行政行为程序，促进争议先行化解。三是完善案件审理制度，明确提级审理的具体情形和程序，增设合并审理制度，完善当面询问、现场勘验、鉴定等调查取证方式。四是细化规范性文件附带审查制度，强化对“红头文件”的监督。五是完善行政复议决定制度，细化变更、撤销、确认违法等适用情形，明确行政协议类和行政赔偿类案件行政复议决定种类。
问：《条例》在加强行政复议指导和监督方面作出了哪些规定？
答： 加强对行政复议工作的指导和监督，是行政复议机关及行政复议机构全面履行职责的重要内容，也是提高行政复议工作质效的重要要求。一是明确县级以上地方各级人民政府应当建立健全行政复议工作责任制，支持和保障行政复议机构依法履行职责。二是明确县级以上地方各级人民政府应当按照职责权限，通过定期组织检查、抽查等方式，对下级人民政府的行政复议工作进行检查。三是规定行政复议机构在行政复议工作中发现法律、 法规、规章、规范性文件实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书。
问：为确保《条例》顺利实施，需要做好哪些工作？
答： 为确保《条例》顺利实施，司法部将重点抓好以下三个方面的工作:一是加强学习宣传。采取分级分层、全员覆盖的方式，组织行政复议人员、行政执法人员开展学习培训，确保《条例》的准确理解适用。二是强化指导监督。司法部作为国务院行政复议机构，将指导和监督下级行政复议机构严格落实《条例》 规定，依法履行行政复议职责，充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，不断提升行政复议办案质效，增强人民群众的满意度、获得感。三是完善配套制度。司法部将及时启动《条例》有关配套制度的立改废释工作， 进一步健全行政复议制度体系，为《条例》贯彻实施提供有力支撑。
专家解读文章
1、推进行政复议制度的精细化——基于《中华人民共和国行政复议法实施条例》 （胡建淼）
2、一部推动行政复议法治保障体系完善的重要立法 （李洪雷）
3、行政复议法实施条例多措并举 强化从源头上预防和减少行政争议的治理功能 （王敬波）
4、促进化解行政争议主渠道目标实现的标志性立法 （曹鎏）
【专家解读一】
推进行政复议制度的精细化——基于《中华人民共和国行政复议法实施条例》
胡建淼 中央党校（国家行政学院）一级教授、博士生导师
中国行政复议制度的全面建立渊自1990年的《行政复议条例》。1999年，制定了第一部《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），使得行政复议制度的基本依据从“条例”上升为“法律”。2007年，为了细化行政复议制度，国务院推出了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《条例》），由此形成了“法律+条例”的立法架构。2023年，《行政复议法》经历2009、2017年两次修正后，迎来了一次24年来的“全面大修”，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过了《行政复议法》。修订后的《行政复议法》，扩大行政复议受理范围，改革行政复议管辖，便捷行政复议程序，使行政复议制度从单纯的“行政监督”“权利救济”升级为化解行政争议的“主渠道”，在推进更高水平的法治中国建设中发挥更大的作用。今天，《条例》的紧跟修订，乃是推进行政复议制度精细化的重要举措。
第一，补充和明确行政复议范围。 行政复议范围乃是两个行政复议制度的基础。《行政复议法》第十一条采取“14+其他”模式列举了14项可复议事项，另加一个“其他行政行为侵犯其合法权益”，这是一种成熟的表达方式。问题在于，这个“其他行政行为侵犯其合法权益”的情形是需要不断补充和明确的。新《条例》对此补充和明确了几种可诉的事项，比如对列入严重失信主体名单决定或者失信惩戒措施不服，即通常所说的列入“黑名单”行为。对于这类行为，其对当事人权利的影响往往重于一般的行政处罚，但它又因未被正式定性为“行政处罚”而不受《行政处罚法》的规制。明确它的可复议性，对于全面保护公民、法人或者其他组织的合法权益非常重要。再比如，对教育行政部门就学校开除学籍和退学处理决定作出的申诉处理决定不服的。这里首次确立了对学生开除学籍和退学处理的程序规则。对学生开除学籍和退学处理的，应当先由学校作出决定；学生不服的，可以申诉到教育行政部门；对教育行政部门的申诉处理决定不服的，才可申请行政复议。这不仅适度扩展了行政复议的范围，而且关注到学校自主管理与教育行政部门对学校监督的分工与衔接。
第二，明确了作为被申请人的行政机关聘请律师的权利与限制。 《行政复议法》第十七条第一款规定：“申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。”这里只规定申请人、第三人可以委托律师参与复议程序，但未对作为被申请人的行政机关作出规定。因此有专家认为，“作出行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，一般情况下不应当委托代理人参加行政复议活动。”[ 见江必新主编：《中华人民共和国行政复议法条文解读与法律适用》，中国法制出版社2023年第1版第49页。]这次新《条例》明确：“被申请人应当指定一至二名工作人员作为代理人参加行政复议，不得仅委托律师担任代理人。”这里一是明确被申请人的行政机关也是可以委托律师参加复议活动，这不仅符合《律师法》规定（第二十八条），而且并非与《行政复议法》第十七条相抵触，因为“不作规定”不等于“作出了禁止规定”；二是被申请人“不得仅委托律师担任代理人”，只有在被申请人指定其工作人员作为代理人的前提下方可同时聘请律师。
第三，确立行政机关对不利行政行为的权利告知义务。 行政机关作出的行政行为与相对人的效果关系而言，可分为授益行为（有利行为）、负担行为（不利行为）和复效行为（中性行为）。新《条例》规定：“行政机关作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”这是在中国当下暂无统一的“行政程序法”背景下，为行政行为设置的一项普遍性规定，要求行政机关对于可能不利于相对人的行政行为有告知当事人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限之义务，以确保公民、法人或者其他组织的合法权益。
第四，对“其他正当理由”耽误法定申请复议期限情形的补充。 《行政复议法》第二十条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议必须自知道或者应当知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。该条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。新《条例》规定：“行政机关未依照行政复议法第二十三条规定告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议，公民、法人或者其他组织未经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼的，自公民、法人或者其他组织提起行政诉讼之日至人民法院驳回起诉裁定送达之日的期间不计入行政复议申请期限。”这是对“其他正当理由”耽误法定申请复议期限情形的补充，对于《行政复议法》第二十三条所规定的复议前置案件，行政机关在作出行政行为时，必须告知指引当事人先向复议机关申请复议，否则，当事人直接提起行政诉讼而被驳回的时间应当从申请复议期限中扣除。这是新《条例》对当事人程序权利保护走向精细化的体现。
第五，对复议前置情形的细化明确。 新修订《行政复议法》扩大了复议前置的范围。根据第二十三条第一款规定，当事人必须先申请行政复议，对复议决定不服的再提起行政诉讼，适用五种情形：（一）对当场作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。实践中争议最大的还是第（三）（四）项。新《条例》将复议前置中“未履行法定职责”情形解释为行政机关在履行保护职责、许可职责、给付职责和政府信息公开职责时，在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行法定职责的情形。一直以来，学理上对“未履行法定职责”存在三种含义：1.狭义认为“未履行法定职责”仅仅是指行政机关不履行“保护职责”，即指《行政复议法》第十一条第（十一）项情形；2.中义认为“未履行法定职责”是指行政机关不履行“保护职责”“许可职责”和“给付职责”；3.广义认为“未履行法定职责”是指行政机关的所有“不作为”行为。新《条例》选择“折中”方案，也不失为一种可行之举。关于“申请政府信息公开，行政机关不予公开”的情形，新《条例》解释为《政府信息公开条例》第十四条、第十五条和第十六条规定的情形，不适用应当公开的政府信息。这是对《行政复议法》第二十三条第一款第（四）项复议前置范围的合理界定。
第六，明确行政复议中的利害关系人。 与被申请行政复议的行政行为或者与行政复议案件处理结果是否有利害关系，是确认行政复议申请人或第三人资格的重要标准。根据《行政复议法》第十六条和第三十条规定，申请人应当与被申请行政复议的行政行为有利害关系；申请人以外的同被申请行政复议的行政行为或者行政复议案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加行政复议，或者由行政复议机构通知其作为第三人参加行政复议。而新《条例》对“利害关系”的范围进行拓展和明确，即除了行政行为的相对人，当事人涉及相邻权或者影响公平参与竞争，撤销或者变更行政行为侵害申请人合法权益的，都属于“利害关系人”。这与行政诉讼中的原告资格或其他利害关系标准相吻合。
第七，肯定了行政机关的自我纠错权及程序要求。 行政机关的自我纠错，系指一个行政机关作出某个行政行为之后，事后发现该行政行为“错误”（包括不当、违法，甚至无效），原作出行政行为的行政机关通过撤销、撤回、变更等方法纠正自己原先所作行政行为的法律制度。由于宪法和有关组织法未对行政机关的自我纠错权作出规定，因而，关于行政机关是否具有当然的自我纠错权以及如何纠错一直存在争议。新《条例》规定：“作出行政处罚决定的行政机关收到申请人依照行政复议法第三十二条规定提交的行政复议申请后，认为行政处罚决定违法或者不当，需要自行纠正的，应当自收到行政复议申请之日起五个工作日内按照法定程序，采取撤销、变更行政处罚决定等方式予以纠正，并将有关情况告知申请人和行政复议机关。”这一规定不仅肯定了行政机关的自我纠错权，而且作了一定期限上的限定（5个工作日内），还设置了“自我纠错”与“行政复议”之间的衔接关系，旨在发挥行政机关的自我纠错在解决行政争议中的作用，这是新《条例》的一大“亮点”。
第八，细化了行政复议委员会组织，突出复议委员会作用。 新修订《行政复议法》在第五十二条增设了行政复议委员会，这构成了新复议法的一个亮点。行政复议委员会是指县级以上各级人民政府依据《行政复议法》建立，由相关政府部门、专家、学者等参与，可为办理行政复议案件提供咨询意见的专门组织。行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。
新《条例》作为《行政复议法》的执行法规，对相关条文进行了衔接和补充。内容包括：一是明确行政复议委员会主任由本级人民政府负责人担任；二是行政复议委员会的工作方式是通过召开委员会全体会议、案件咨询会议等形式履行相关职责；三是要求提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机构报请行政复议机关签发行政复议决定时，应当附具行政复议委员会咨询意见，并对行政复议委员会咨询意见的采纳情况作出说明。不采纳咨询意见的，应当说明理由。
第九，完善了规范性文件附带审查的程序和标准。 《行政复议法》第十三条对规范性文件附带审查的范围和程序作出了基本规定，新《条例》以此为基础，补充了程序和标准。其明确规定：“申请人在对行政行为提出行政复议申请时尚不知道该行政行为所依据的规范性文件的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请。”这就对申请人事先不知道，事后才知道作出行政行为所依据的规范性文件的附带审查，设置了程序上的衔接。另外，关于规范性文件的合法性审查标准，依据“条款超越权限”是指超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围；“违反上位法”是指与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触等，这使审查标准更加清晰。
第十，细化“不当行政行为”的标准和情形。 《行政复议法》旨在“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”。违反“行政合法性原则”的行政行为就是违法行为，违反“行政合理性原则”的行政行为就是不当行为；违法行政行为中重大而明显的违法是无效行政行为。但在现行的理论和制度上，“不当行政行为”的认定标准不够清晰。《行政复议法》第六十三条将“不当行政行为”限定为“内容不适当”，但“内容不适当”的情形很难与“违法行政行为”的具体情形相区别。新《条例》将违背行政管理目的、超过必要限度等规定为“不当行政行为”的具体情形，这是一种可贵的尝试。
【专家解读二】
一部推动行政复议法治保障体系完善的重要立法
李洪雷 中国社会科学院法学研究所国际法研究所联合党委书记、研究员，中国法学会行政法学研究会副会长兼秘书长
法治保障体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，它由政治保障、队伍保障、人才保障、经费保障、科技保障、文化保障等维度共同构成，涵盖了党的领导、队伍建设、人才培养、科技应用、财政投入、文化建设等各方面工作，为法治的正常运行和健康发展提供不可或缺的支撑。行政复议作为行政救济体系中的核心环节，其制度完善程度直接关系到公民权利保障的实效，也影响着法治政府建设的进程。2023年《中华人民共和国行政复议法》完成修订并于2024年1月1日起施行，加之此次新修订实施条例的出台，标志着我国行政复议制度进入了一个全新的发展阶段。新实施条例系统回应了行政复议在化解行政争议、监督依法行政中的功能定位，与《中华人民共和国行政复议法》共同构建起一个方向明确、组织健全、保障有力、效能突出的制度框架。
政治保障在法治保障体系中居于首要位置，其核心在于坚持党的领导，确保法治建设沿着正确方向推进。 行政复议作为行政机关内部监督与公民、法人和其他组织权利救济的重要机制，其政治保障的根本任务，就是确保行政复议工作始终服务于推进国家治理体系和治理能力现代化大局。新实施条例在这一层面作出了具有统领意义的制度安排。行政复议委员会主任由本级人民政府负责人担任，这一安排将行政复议工作提升到政府核心议事日程，确保复议工作在党委领导下的政府工作全局中得到统筹推进。将行政复议工作纳入本级政府目标责任制，建立健全行政复议工作责任制，从制度层面确立了复议工作的政治定位和领导责任。上级行政复议机关通过定期组织检查、抽查等方式对下级工作进行监督，这一纵向机制的完善，使复议工作能够在统一规范的要求下运行。政治保障还体现在行政复议与监察监督的贯通协同上，信息共享和线索移送机制的健全，使得行政复议过程中发现的违纪违法问题能够及时移送监察机关处理，形成监督合力。正是这种制度化安排，让行政复议不再局限于法治机构的“单打独斗”，而是被纳入法治政府建设的整体布局，成为推进国家治理现代化的重要力量。
队伍保障指向的是建设一支高素质、专业化的法治工作队伍。 行政复议工作的质量，归根结底取决于复议队伍的能力和素质。长期以来，行政复议机构普遍面临“人少案多”的现实困境，行政复议工作人员往往身兼数职，专业能力参差不齐，难以有效应对日益复杂的行政争议化解需求。新实施条例针对这一问题作出了系统性回应，明确要求依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。这一规定从立法层面为地方解决编制不足、人员短缺问题提供了依据，成为队伍保障的基础性安排。在办案组织形式上，规定行政复议机关审理行政复议案件应当由两名以上行政复议人员参加，适用简易程序的可以由一名行政复议人员审理。合议制度的引入，改变了以往“单人独审”的模式，通过集体决策提升了复议决定的公正性与权威性，同时也对复议队伍的规模和协同能力提出了更高要求。被申请人应当指定一至两名工作人员作为代理人参加行政复议，不得仅委托律师担任代理人，这一要求确保了行政机关对复议程序的实质性参与，强化了队伍之间的有效对接。
与队伍保障紧密关联的是人才保障，它关注的是法治人才的培养与专业化发展。法 治保障体系不仅需要“有人办案”，更需要“有专业的人办好案”。新规定在人才保障层面作出了具有突破性的制度安排。行政复议机关应当采取有效措施，支持和保障行政复议人员依法履职办案，更为重要的是，对行政复议人员及其近亲属实施报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害、威胁恐吓、滋事骚扰等违法行为的，依法给予处分、治安管理处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。人身安全保护机制的建立，使行政复议人员能够解除后顾之忧，依法独立行使职权，这是人才保障的重要制度支撑。上级行政复议机关对下级行政复议机关管辖的案件，认为涉及重大社会公共利益或者有重大影响、属于新类型案件且案情重大、疑难、复杂等情形的，可以决定提级审理。这一规定为专业人才的成长提供了平台，使复杂疑难案件能够由经验更丰富的行政复议人员审理，同时也通过实践锻炼促进了专业人才的培养。队伍保障与人才保障的双重强化，推动行政复议人员从一般“行政公务员”向“准司法人员”的角色转变，为行政复议的专业化、职业化发展奠定了坚实基础。
经费保障是法治保障体系的基础性维度。没有 充足的财政投入，任何制度设计都将成为空中楼阁。行政复议工作的正常开展，需要办公场所、办案设备、信息化建设、人员待遇等各方面的经费支持。新实施条例虽然未在条文中直接列明经费保障的具体数额，但通过多项制度安排间接体现了对经费保障的要求。各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关行政复议机构依法办理行政复议事项，依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。这些人员配备和工作保障方面的要求，均需要以相应的经费投入为前提。行政复议机关应当为申请人、第三人及其委托代理人查阅、复制有关材料提供必要条件，同样离不开相应的经费支持。将行政复议工作纳入本级政府目标责任制，建立健全行政复议工作责任制，这意味着行政复议工作的经费保障应当与政府其他重点工作同等对待，纳入财政预算统筹安排、重点保障。国务院行政复议机构完善行政复议质量评查机制，各级行政复议机构定期开展案卷评查工作，而这些工作机制的规范、高效运转同样离不开稳定的经费支撑和保障。
科技保障是法治保障体系的新兴维度，体现了法治建设与现代科技深度融合的时代特征。随 着数字技术的发展，法治运行日益依赖科技支撑，科技应用已成为提升法治效能的重要途径。新实施条例在科技保障层面作出了具有前瞻性的制度安排。国务院行政复议机构通过统一的行政复议信息化平台，为公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议提供便利，提高行政复议工作质效。行政复议活动通过信息网络平台在线进行的，与线下行政复议活动具有同等法律效力。统一的行政复议信息化平台建成后，将有效打破地域限制，实现数据共享和办案流程公开，为申请人提供更加高效便捷的服务。通过在线申请、在线审理等方式，极大便利了异地申请人，特别是对个体工商户、合伙企业、农村集体经济组织等主体，能够有效降低其维权的时间成本和经济成本。线上与线下同等效力的规定，为在线复议提供了法理依据，消除了实践中对电子证据、电子签章效力的疑虑，是科技保障的制度化体现。从法治保障体系的角度看，科技保障不仅降低了当事人的维权成本，更重要的是通过技术手段实现了程序公开和过程留痕，增强了行政复议的公信力与透明度。
文化保障是法治保障体系的精神维度，体现为法治信仰、法治意识和法治文化的培育与弘扬。行 政复议制度的有效运行，不仅需要刚性的制度约束，更需要深厚的法治文化土壤。新实施条例在文化保障层面作出了诸多制度安排。将“推动行政争议实质性化解”明确为立法目的，本身就是一种法治文化的宣示，标志着行政复议不再仅是行政机关内部的纠错机制，而是被定位为化解行政争议的“主渠道”，充分彰显了对和谐有序、务实高效法治文化的追求。行政复议机关应当加强行政复议调解工作，支持和保障行政复议机构依法进行调解，有关行政机关应当予以配合。调解工作的强化，体现了“和为贵”的传统法治文化与现代行政争议解决机制的有机结合，是法治文化在行政复议领域的具体体现。当事人在调解过程中对协商条件、调解方案等所作的认可，不得在后续行政复议案件审理中作为对其不利的证据使用。这一调解保密原则的确立，有效消除了当事人参与调解的心理顾虑，引导和培育了当事人通过协商解决争议的法治意识。行政复议机构在行政复议案件办理中发现法律法规、规章、规范性文件实施中存在的普遍性问题，可以制发行政复议建议书，向有关机关提出完善制度机制、改进行政执法的意见建议。行政复议建议制度的确立，使行政复议不再局限于个案纠错，更成为推动制度完善和执法规范的重要抓手，实现了从“个案正义”向“制度正义”的法治文化跃升。
综合来看，新实施条例从法治保障体系的多个维度对行政复议制度进行了健全和完善。政治保障、队伍保障、人才保障、经费保障、科技保障、文化保障等各项保障机制协同作用，共同支撑起行政复议作为化解行政争议主渠道的制度功能，行政复议正成为推进法治政府建设、促进国家治理体系和治理能力现代化的坚实力量。
【专家解读三】
行政复议法实施条例多措并举 强化从源头上预防和减少行政争议的治理功能
王敬波 黑龙江大学校长、教授
习近平总书记深刻指出，“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”。党的二十届三中全会进一步强调，要坚持系统观念，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，全面推进国家各方面工作法治化。行政复议作为化解行政争议的主渠道，应着重强化行政争议的实质性化解。新修订的行政复议法实施条例（以下简称《条例》）设定多种措施，补强行政复议法的相关规定，进一步优化完善工作机制，强化行政复议监督依法行政的功能，更加注重从源头预防和减少行政争议，切实把行政争议预防在源头、化解在前端。
一、丰富立法目的，明确预防和减少行政争议
行政复议法和行政诉讼法都将保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，推动行政争议实质性化解，作为立法目的。《条例》更进一步，在第一条开宗明义，促进从源头上预防和减少行政争议。在立法目的中明确提出预防和减少行政争议，是赢得民心、守住民心，巩固党长期执政基础的必然要求；是坚持人民主体地位，回应人民群众实际需求，提高人民生活品质的重要途径；是化解“官民矛盾”，提升政府公信力，推动法治政府建设的务实举措。
二、明确行政复议的范围，解决现实困境
行政复议法虽然规定了行政复议的受理范围，但是实践中仍然存在认识不一致的情形，从而影响案件受理和当事人权益保障。《条例》针对现实问题，明确规定，对列入严重失信主体名单决定或者失信惩戒措施不服；对教育行政部门就学校开除学籍和退学处理决定作出的申诉处理决定等纳入行政复议范围。失信惩戒并非直接惩罚违法行为，而是基于信用状况的一种管理措施。我国行政处罚法并未将其明确列举为行政处罚，实践中由于认识不一致，受到失信惩戒当事人的合法权益难以得到救济，《条例》将其明确纳入行政复议受理范围，对于进一步规范失信惩戒措施，保障行政相对人合法权益具有重要作用。此前，教育领域开除学籍和退学处理决定作出的申诉处理决定等行为的法律属性不明确，由此引发的行政争议救济渠道并不清晰，不同地区的处理亦不一致。《条例》将影响当事人受教育权的两种主要决定明确纳入行政复议范围，有助于促进依法治教，推动学校治理法治化，助推教育强国建设。
三、明确行政复议参加人的主体，强化化解行政争议能力
行政复议法规定了行政复议参加人，但是并没有明确参加人的身份。为促进行政机关工作人员实质性参与案件处理，《条例》明确规定，被申请人应当指定一至二名工作人员作为代理人参加行政复议，不得仅委托律师担任代理人。被申请人通过指定工作人员参加行政复议，与当事人面对面沟通，听取当事人诉求，有利于消除当事人的对立情绪，增强互信，找准行政争议根源，推动和解、调解，实质性化解行政争议。同时，对于案件审理中暴露出的行政执法问题，倒逼行政机关自行纠错。
四、类案合并审理，提高审理质效
《条例》规定了因同一行政行为或者同类行政行为发生的行政复议案件的合并审理，包括：两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为等情形。对证据重叠、事实相似的案件，合并审理可避免程序重复，大幅缩短办案周期，提升复议效率，节约行政资源。当事人无需多次参加听证，尤其对异地当事人或委托代理律师而言，显著节省时间与经济成本，有利于提高办案质效，实质化解行政争议。由同一批复议人员集中审理关联案件，确保法律适用一致，统一裁判标准。尤其在群众性、集团性案件中，合并审理有助于全面查清事实，整体把握案情，确保案件公正审理。
五、明确附带审查规范性文件的时间，强化以案促治
行政复议法第十三条关于规范性文件附带审查申请的规定，为公民、法人和其他组织提供了一个强有力的法律武器，用于维护自身合法权益，并对行政机关的行政行为所依据的规范性文件进行合法性监督。实践中，由于行政机关制定的规范性文件公开程度并不高，尤其是行政管理具有较强的专业性，行政相对人未必对行政机关作出的规范性文件非常了解。为了弥补行政相对人因为不知道行政行为所依据的规范性文件，针对提起行政复议时未一并提出规范性文件附带审查申请的情况，《条例》规定，申请人在对行政行为提出行政复议申请时尚不知道该行政行为所依据的规范性文件的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前，向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请。这一程序的完善，对于充分保障行政相对人合法权益，实质性化解行政争议具有重要意义。
六、丰富行政复议决定内容，维护当事人合法权益
行政复议法第七十二条规定，申请人在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定应当不予赔偿的，在作出行政复议决定时，应当同时决定驳回行政赔偿请求；对符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销或者部分撤销、变更行政行为或者确认行政行为违法、无效时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿；确认行政行为违法的，还可以同时责令被申请人采取补救措施。《条例》进一步规定，行政复议机关审理行政赔偿复议案件，对于应当赔偿且能够确定赔偿方式的，应当作出具有明确赔偿内容的行政复议决定。行政机关作出的行政赔偿决定确定的赔偿数额确有错误的，行政复议机关可以作出变更决定。
综上所述，《条例》通过多种措施，将“预防和减少行政争议”的理念贯穿行政争议化解全过程，推动行政争议从“终端裁决”向“源头防控”前移，实现“办理一案、治理一片”的法治效果，持续提升社会治理效能，增强人民群众的法治获得感与安全感，为经济社会高质量发展筑牢法治根基。
【专家解读四】
促进化解行政争议主渠道目标实现的标志性立法
曹鎏 中国政法大学法治政府研究院副院长、教授，国家监察与反腐败研究中心主任
国务院常务会议审议通过了行政复议法实施条例修订草案（以下简称“新条例”），这意味着我国以2023年修订的行政复议法（以下简称“新法”）为支撑、以新条例为核心配套并统摄多部规章与规范性文件的行政复议制度体系已完成系统性重塑并趋于成熟。新条例在新法确立的“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”法定定位基础上，立足于行政法规的实施性与执行性功能，通过更为精准、细致的制度供给夯实主渠道目标得以实现的具体路径。行政复议化解行政争议的主渠道定位，是习近平法治思想在法治政府建设中的原创性成果与生动实践。新条例的出台，正是落实这一重要理念的系统性制度深化，通过将预防调处化解争议的制度意蕴转化为规范行政权力、优化营商环境的实践优势，充分彰显了高质效行政复议在推动法治政府建设率先突破、护航有效市场与有为政府良性互动的独特作用。
一、强化“以人民为中心”的价值立场，突出行政复议的政治功能
行政复议既是解决行政争议的法定程序，也是体现人民监督政府的政治制度设计。为充分发挥这一政治功能，新条例将为民宗旨转化为具体的法治规则，通过构建便捷的权利救济渠道，客观回应社会公众对纠纷化解机制的期待，夯实了复议为民的制度根基。在保障知情权方面，新条例明确规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务可能产生不利影响的，行政机关应当依法告知其申请行政复议的权利与期限，从源头上保障了相对人的监督权与救济权。在受理审查环节，新条例夯实了“应收尽收”准则，明确规定提出行政复议申请除不符合法定的受理条件外，行政复议机关必须受理。这一负面排除的立法模式，切实降低了制度层面的启动门槛。为适应信息化需求，新条例还赋予线上与线下复议活动同等的法律效力。行政复议作为内部层级监督制度，通过畅通申请渠道，将由外而内的人民监督转化为由上而下的行政监督。申请人的复议行为是对行政权力运行的依法监督，进而激活了行政系统内部的纠错机制。这种将人民监督与行政监督有机结合的机制，实现了外部监督向刀刃向内自我监督的转化，在提升行政争议化解效能的同时，切实增强了人民群众的法治获得感，进一步夯实了法治政府建设的民本基础。
二、注重压实“关键少数”职责，确保复议机关、复议机构和复议委员会有效运转
为进一步深化行政复议体制改革成果，新条例从组织法层面进一步明确了行政复议机关、行政复议机构以及行政复议委员会的职责定位。为落实“行政首长负责制”，新条例明确规定县级以上地方人民政府行政复议委员会主任由本级人民政府负责人担任。通过压实“关键少数”履行法治建设第一责任人职责，能够确保新条例中规定的“行政复议工作责任制”以及“行政复议纳入本级政府目标责任制”等条款施行。为防止“官官相护”，新条例建立了行政复议委员会实质运转制度，明确了决策与咨询功能的具体场景，前者体现为召开全体会议审议重大事项、解决共性问题，后者适用于个案咨询，明确要求复议机构在报请签发决定时必须附具咨询意见，不采纳的须专门说明理由。新条例设置的严格的程序规则，能够在制度上形成对行政复议委员会功能虚化弱化的防范，将引入外部专家的超脱中立专业优势与内部层级监督有机融合，在激发行政机关自我纠错动力的同时，有助于提升复议审理组织的专业性与公信力，为推进看得见的正义夯实了主体保障。
三、深化合法性与合理性审查标准体系，以实质法治助推有为政府建设
新条例在新法基础上深化了合法性与合理性并重的审查标准体系，为形式法治向实质法治转型夯实了制度保障。首先，受案范围实现了实质性拓展，将失信惩戒类决定以及教育行政部门有关特定申诉处理等纳入复议范围。新条例明确了行政协议的具体类型，这意味着我国行政协议制度有了实体法依据。新条例突显了复议制度对“有为政府”建设的直接助推作用，其不仅将政府特许经营、征收征用补偿等明确列入行政协议的审查范畴，还规定复议机关可决定被申请人依约履行协议，通过纠治行政违约与怠于履职现象，倒逼政府积极践行契约义务与公共服务职能，防止“新官不理旧账”。在明确受案边界的基础上，为畅通审查入口，新条例进一步细化了复议前置的程序衔接。例如针对行政机关认为申请公开的政府信息属于法定不予公开情形而决定不予公开的行为，明文规定应当依法先申请行政复议，从而界定了双重审查体系的法定前置要件。当案件进入实体审理环节后，为确保审查的穿透力，新条例实现了彰显“公平正义观”的比例原则的法定化，其明确规定“内容不适当”包括“违背行政管理目的”及“超过必要限度”等情形，为有效规制行政裁量权确立了客观标尺。上述规范体系的系统落地，在保障复议申请人合法权益的同时，能够有效防范公权力的滥用与懈怠，确保行政管理既不越位也不缺位，从而以实质法治的高效能全面助推有为政府建设。
四、激活行政监督优势，推进争议的全周期治理
新条例明确将“推动行政争议实质性化解，促进从源头上预防和减少行政争议”确立为修法宗旨。要在文本中落实这一宗旨，就需要突破“就案办案”的局限，将行政复议的内部层级监督优势贯穿于纠纷治理的全周期。新条例通过丰富监督手段、完善决定体系，构建了从源头预防到实质修复的制度闭环。在前端溯源治理层面，新条例细化了行政复议建议书制度，明确复议机构发现规范性文件实施中存在普遍性问题时，可提出完善建议，发挥了由点及面的源头预防效能。在中端程序规制层面，新条例明确了驳回行政复议申请的具体情形，如对缺乏事实和法律依据经释明仍坚持申请，或因不可抗力无法履行法定职责的，依法予以驳回。这一机制有效阻却了非实质性诉求，防范了程序空转，提升了解纷资源的配置效率。在末端实质救济层面，新条例在行政赔偿方面设定了“应赔尽赔”的刚性要求，明确应当赔偿且能确定方式的，必须作出具有明确赔偿内容的决定；原赔偿数额确有错误时可依法直接作出变更决定。这种从关注案卷审查向强调“实质救济”的转变，确立了纠纷一次性解决的裁决标准，使行政复议真正成为化解社会矛盾、维护公平正义的坚实屏障。通过上述制度安排，新条例将复议监督优势转化为治理效能，有助于破解“案结事不了”的实践困境，并构建起全覆盖、全闭环、可穿透的争议化解法治轨道。
新法与新条例明确的主渠道目标之实现，既需要完备的规范体系，更依赖高素质的人才队伍作为实施保障。新条例实施后，应加快推进行政复议队伍专业化职业化建设。国家层面有必要尽快启动行政复议员改革试点，同步建立行政辅助人员队伍，构建符合行政复议特点和规律的评价考核及履职保障机制。结合《2026年国务院政府工作报告》关于纵深推进全国统一大市场建设的重点部署，行政复议在优化法治化营商环境方面大有可为。在具体实践中，复议机关应聚焦涉企争议的实质化解，依法纠正违规干预市场、地方保护及市场分割等行政行为。同时，应当充分运用对涉企规范性文件的附带审查机制，倒逼行政机关清理妨碍公平竞争的政策规则。通过对“制度壁垒”与“隐性门槛”的法治出清，行政复议既能维护经营主体的合法权益，又能在更广维度上促进生产要素的自由流动，为全国统一大市场的构建夯实法治根基。展望未来，随着新法和新条例的深入实施与配套队伍保障机制的日臻完善，行政复议必将在保障全国市场规则统一、护航经济社会高质量发展中注入持久且坚实的法治动力。
值班编辑：乌云苏都
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