来源：法学学术前沿
发布日期：2026年05月17日
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人民城市理念下智慧城市治理的立法保障
作者： 王怡，中国社会科学院法学研究所副编审，中国社会科学院大学法学院副教授。
来源：《法律科学》2026年第3期。
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摘要
智慧城市数据驱动的治理范式在重塑城市运行逻辑的同时，催生了数据效能最大化与权利保障刚性化之间的内在张力。这一张力并非智慧城市的内生缺陷，而是技术赋能、治理体系与价值目标尚未深度耦合的阶段性表现。智慧城市建设应实现治理价值、制度设计与技术应用的有机统一。人民城市理念为智慧治理体系的构建提供了根本价值遵循。为推动智慧城市治理与权利保障的精准适配，应构建技术赋能与权利保障互促共生的城市治理生态，在国家立法引领下发挥地方立法的细化与创新功能，结合比例原则、正当程序原则、数据权利束理论，针对数据采集与开放共享、算法应用、特殊群体倾斜保护、应急场景权利平衡等关键环节，构建精细化、可操作、前瞻性的权利保障规则体系，为实现数据效能与权利保障从张力并存到协同整合的转换提供系统性的法学方案。
关键词
人民城市；智慧城市；权利保障；数据效能；共建共治共享
目 录
一、 引言
二、智慧城市的技术特征及其对公民权利的双重影响
三、超越技术工具理性：智慧城市的本质澄清
四、人民城市理念下智慧城市治理的法理要义
五、人民城市理念下智慧城市治理的规制建构
六、结语
一、引言
城镇化是现代化的必由之路，城市治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要载体。当前我国城镇化已进入从规模扩张转向存量提质、从要素驱动转向数字赋能的新阶段，智慧城市作为城市高质量发展的关键目标，其建设水平直接关系到城市治理现代化与国家治理现代化的水平。2025年，中央城市工作会议明确了当前和今后一个时期城市工作的总体要求与重点任务，将着力建设便捷高效的智慧城市作为七大任务之一。2025年10月31日，国家发展改革委等五部门联合发布《深化智慧城市发展推进全域数字化转型行动计划》，提出到2027年底“数据赋能城市经济社会发展取得明显进展”“数字经济成为城市发展新动能”，在智慧治理、普惠服务等领域实现突破性进展。2026年3月12日，十四届全国人大常委会第四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出：“推动城市发展方式转变，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。”“推进城市全域数字化转型，完善城市管理机制和运行管理服务平台，推动城市治理智慧化精细化。”这为“十五五”及未来一段时期新型城镇化与智慧城市建设提供了根本遵循。
在政策指引与实践推动下，我国的智慧城市建设即将从技术探索阶段迈入深度推进阶段。智慧城市的核心特征在于以数据为核心生产要素，通过信息通信技术、大数据、智能传感等先进技术与城市治理的深度融合，对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出快速、智能化的响应，呈现治理精细、服务普惠、主体协同的鲜明特质。数据的赋能效应将为城市居民的权利保障带来多维度革新，包括但不限于提升居民生产生活的便利度，拓宽公共生活参与渠道，破解传统公共服务中的信息不对称难题，助力政府精准对接民生需求等。总之，技术与城市治理的深度融合，为公民基本权利的进一步落实提供了新路径，展现了未来城市生活的美好蓝图。但在肯定技术赋能的积极价值的同时，必须保持必要的审慎：技术赋能与权利保障并非天然呈现单向正相关关系，数据驱动的治理范式在提升治理效能的同时，与个体权利保障存在内在张力。具体而言，数据采集的无感化易突破传统隐私边界，数据共享的开放化暗藏滥用风险，算法运行的“黑箱化”可能引发歧视纠纷，技术应用的普适化或将加剧数字鸿沟。此种张力根源于数字治理效率需求与个体权利保护诉求的价值冲突，反映了公共治理对数据资源的海量需求与公民对人格尊严、隐私安全、公平待遇等多元权利刚性诉求之间的矛盾。
精细化治理需要匹配精细化的权利保障机制。在智慧城市建设过程中，大力发展各项核心技术是驱动城市治理模式迭代的重要引擎，而为权利保障提供更坚实的防线构成衡量智慧城市建设质量的根本标尺。数字治理效率与权利保障之间的张力若不能得到妥善纾解，必然成为制约智慧城市高质量发展的核心瓶颈之一，而纾解此种张力的关键，在于实现智慧城市数据驱动运行逻辑与权利保障法治逻辑之间的结构性适配。习近平总书记在2025年7月召开的中央城市工作会议上强调：“城市发展既要抓好建设又要抓好治理，要坚持以城市居民需求为导向，顺应数智化趋势，创新治理理念、模式、手段，强化科技支撑，不断提升城市治理智慧化精细化水平。”当前，我国各地在建设智慧城市的过程中同步推进地方立法，虽为数据治理与权利保护提供了初步规范，但仍存在权利保护范围偏窄、规则操作性不强、协同治理机制不完善等问题，难以全面回应智慧城市场景下的多元权利保障需求。为避免未来我国智慧城市建设陷入“为技术而技术”的误区，偏离城市发展的本质价值，本文拟立足人民城市理念，系统梳理智慧城市建设中智能技术对公民权利的双重影响及其成因，在提出技术工具理性与价值理性相统一的智慧城市治理逻辑的基础上，凝练智慧城市建设与治理中个体权利保障的法理要义，构建实现个体权利保障精细化的地方立法路径，以期推动技术创新与权利保护的动态平衡，让智慧城市真正成为保障公民多元权利、促进人的全面发展的现代化治理载体，为建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市提供法治保障。
二、智慧城市的技术特征及其对公民权利的双重影响
学术界对于智慧城市及其治理的关注度持续提升，但既有研究对“智慧城市”概念的使用尚不统一。受地域发展模式、制度环境等因素影响，全球智慧城市的实践形态呈现显著差异。不过，透过表象差异仍可提炼出智慧城市的核心共性，即以数据为核心要素，通过信息通信技术、大数据、智能传感器、视频监控等先进技术与城市治理的深度融合，构建起“感知—分析—决策—执行”的全流程智能化治理体系。在智慧城市的理想叙事中，美好的城市生活前景集中体现为三个维度：一是治理精细化，依托物联网、大数据等技术实现对城市运行的实时监测与精准调控；二是服务普惠化，通过数字化平台打破时空壁垒，推动公共服务向均等化、便捷化转型；三是主体协同化，政府、企业、公众通过数字渠道形成多元互动格局，重构城市治理的主体关系。这一理想图景的实现，离不开特定技术架构与治理逻辑的支撑。从技术架构来看，智慧城市依托的并非单一数字技术的简单应用，而是多元技术系统的协同联动与有机整合；从治理逻辑而言，作为数字社会与现实世界深度融合、双向互动的核心接口，智慧城市的治理逻辑也并非单纯依赖前沿技术创新，而是融合了传统防控、预测性技术与心理干预手段的复合型系统。正因如此，智慧城市建设对公民权利必将产生深刻影响，这种影响并非单一维度的积极赋能或消极风险，而呈现为技术赋能与风险挑战相互交织的复杂态势。
（一）技术赋能下的权利保障升级
智慧城市的技术革新并非简单的工具升级，而是着眼于对公民权利保障体系的系统性重塑。这种重塑以数字技术为纽带，串联起公共服务优化、社会公平促进与全域安全保障三大核心维度，一方面通过技术赋能打破传统治理的时空局限，另一方面依托利益协同凝聚政府、企业、公众的合力，推动权利保障从单一维度保障向全链条、多层次保障升级。
首先，数字技术与城市治理深度融合，叠加政府、企业、公众的利益协同，可以为公民权利的实现提供强大动能。在公共服务领域，大数据与人工智能技术的协同应用有望有效破解传统治理中的信息不对称困境。政府可通过跨部门数据共享打破行政壁垒，企业能依托技术优势优化服务供给流程。例如，在智慧医疗领域，借助数据技术，可实现跨机构病历互通、检查结果互认。如重庆市的医学影像云平台于2024年3月开始全面推行，截至2025年6月已减少重复检查130.97万人次，为群众直接节约就医费用2.89亿元；在智慧政务领域，数字化治理平台可在一定程度上打破公共事务参与的时空限制与门槛壁垒，借助相关技术，公众得以通过政务APP、线上听证等多元渠道表达诉求、参与决策。各地依托“一网通办”等平台，通过数据共享与流程再造，能让公民便捷享受各类公共服务。例如，根据《北京市全面深化“一网通办”推进政务服务数智化发展行动计划（2026—2027年）》，北京市拟升级市统一申办受理平台，“除特殊情况外，市区两级审批系统全面接入，实现办事申请‘一次提交’、办理结果‘多端获取’。扩大‘四个免于提交’范围，推动电子材料和第三方机构证明共享应用，逐步实现高频事项申请材料应免尽免”。
其次，数字技术凭借跨地域、高触达的特性打破了信息壁垒，有望大幅降低信息获取的时间与经济成本，使不同地域、不同身份的公民都能快速、平等地获取公共政策与资源配置信息，从源头消解因信息不对称导致的机会鸿沟，让公平正义的价值理念在信息层面率先落地。在公共资源分配这一核心领域，技术的中立性与算法的理性计算构建起更具公信力的分配机制，通过将分配规则转化为不可篡改的代码逻辑，用数据流抑制人情干扰，可以有效规避传统模式中人为偏见、权力寻租等弊端，推动资源分配从“经验驱动”向“数据驱动”转变，助力平等权、发展权的实质实现。这种转变并非简单的技术替代，而是通过动态数据反馈实现资源供给与需求的精准匹配，让优质资源更高效地流向最需要的群体，使不同阶层、不同群体都能共享智慧城市建设成果。例如，智慧教育平台实时公开招生政策、录取数据，为全国考生及家长提供统一、精准的信息支撑，避免地域、身份差异带来的信息差；针对老年人、残疾人等群体的“数字排斥”问题，政府的数字无障碍政策可与企业开发的适配性产品形成合力，通过技术包容性设计缩小数字鸿沟。如对政务服务场所进行智能化改造，开展服务窗口音视频采集识别、智能研判和协同处置，以深入对接特殊用户需求。
最后，传统防控、预测性技术与心理干预技术相互补充，可为智慧城市构筑起全方位的安全保障体系。这一技术协同模式在继承了历史治理经验的基础上融合前沿创新经验，旨在实现从被动防御到主动预判、再到精准引导的全链条安全治理。传统防控技术主要通过物理设施优化与行为规范约束筑牢安全根基，智慧社区的功能性设施、数字化禁令执行系统等，经数字化升级后与视频监控联动，可形成基础防控网络。预测性技术是依托大数据与人工智能实现风险精准预判，构成安全保障的核心引擎。算法模型通过整合交通、公共安全、人群轨迹等多维度数据，可以有效识别出风险规律、定位高发区域，使安全治理从“事后应对”转向“事前防范”。基于“助推”理论，心理政治监控与控制技术能够实现对人类行为的主动干预，在不禁止选择或显著改变激励机制的前提下，以可预测的方式影响公共空间使用者的行为，荷兰埃因霍温市在夜生活区通过调整光线颜色与强度降低人群攻击性、打造“幸福城市”的实践便是例证。技术与大数据的深度融合，能通过追踪社会互动、消费数据、移动轨迹等多维度信息预测潜在风险，其干预能力与范围较传统手段可有大幅提升。
（二）利益平衡缺失下的权利侵害风险
凭借在公共服务优化、社会公平促进、安全风险防控等领域的赋能潜力，智慧城市被塑造为以智能技术重构城市运行与生活状态的理想模型。不过，这一叙事更多体现了人们对智慧城市的主观期待，而这种期待并不会自动转化为现实。智慧城市并非单纯的技术架构叠加，仅靠技术体系无法完整展现智慧城市的内涵与实践形态。在“效率至上”“安全优先”的叙事包装下，融合了传统防控、预测性技术与心理干预手段的复合型技术体系，暗藏着权力运作与利益分配的深层逻辑。从社会学视角审视，智慧城市通过技术叙事构建“风险—解决方案”的二元框架，将自身塑造为解决城市污染、犯罪、拥堵等各类灾难的终极方案。这种社会想象具有强大的建构性，且能通过图像、符号与叙事的传播，不断强化其自身的合法性，同时遮蔽技术背后的价值偏向、利益博弈与权力不平等。在治理模式层面，技术应用推动城市治理从传统被动响应转向主动预判，从单一行政管控转向多元技术干预。这种转变不仅会重塑政府、企业与公民之间的互动关系，而且将重新定义公共空间的运作逻辑——智能技术将作为一种隐性权力深度参与社会秩序重构，通过定义“常态”与“异常”、“合规”与“违规”，悄然划定行为边界、分配资源机会，而这一渗透于治理全过程的技术赋权，不可避免地存在侵蚀权利的潜在风险。
1.对权利边界的隐性侵蚀。 对权利边界的隐性侵蚀本质是利益失衡的产物，其核心风险集中于隐私权益受损与权力关系失衡。预测性监控与控制技术作为智慧城市的核心运作引擎，推动着城市安全治理从被动应对到主动预防的转变，将这类技术贯穿于城市运作多个维度，既能优化交通流量，也能预测犯罪高发的时间与地点。但是，该技术运作高度依赖海量个人数据的收集与分析：从手机轨迹、消费记录到社交媒体动态，个人隐私边界会在无感化数据采集过程中被不断侵蚀。值得警惕的是，数据资源往往高度集中于少数科技企业与政府部门手中，由此形成新的权力不对等关系。普通公民难以知晓数据使用的具体逻辑，更缺乏有效监督与制衡手段，这一局面极易滋生权力滥用与民主赤字。不仅如此，政府为提升治理效能、企业为追求商业利益，均存在扩大数据采集范围的内在动力，这在某种意义上将加剧公民权利遭受隐性侵蚀的风险。在缺乏有效利益约束机制的情况下，全域化、无感化的数据采集模式将打破公共领域与私人领域的传统界限，其本质是企业商业利益与政府管理便利对公民隐私权益的过度挤压。公众的隐私保护需求与政府、企业的数据采集需求形成直接博弈，而在缺乏有效平衡机制的情况下，个体权利往往成为牺牲项。与此同时，技术应用可能加剧社会排斥与边缘化风险。传统技术通过“设计排除”机制，将部分边缘群体视为“不合时宜”的存在，通过物理隔离手段剥夺其公共空间使用权；预测性技术基于历史数据进行风险分类，可能复刻既有的制度性偏见，形成“自我实现的预言”，进一步加剧社会不平等；心理政治技术则通过塑造“恰当”行为标准，对不符合主流期待的行为进行隐性压制，最终固化社会分层格局。
2.权利实现的结构性失衡。 权利实现的结构性失衡根源在于利益分配的不公，集中表现为数字鸿沟加剧与个体主体性消解，其本质是不同群体在数字资源分配中的利益失衡。尽管人们寄希望于技术的中立性与算法的理性计算构建更具公信力的分配机制，但算法歧视风险客观存在且日益显现。假如算法的设计过程中因训练数据的偏差或设计逻辑的缺陷而忽视了特定群体利益，算法就可能对特定群体形成系统性排斥。同时，政府与企业在数据资源上的绝对优势地位，容易使公众在权利主张中处于信息不对称状态，信息滞后与渠道不畅将进一步加剧权利保障的阶层分化，导致“无技术者无权利”的社会现实。
此外，城市技术体系为了实现对效率与秩序的极致追求，往往会通过标准化、同质化的治理手段塑造城市空间与公民行为，这一过程可能扼杀城市的多元文化与创新活力。“数字化时代，个体的身份不再完全由社会实践定义，而是越来越多地依赖于平台评分、信用体系、用户画像等外部机制”，这种身份的异化直接削弱了市民的权利意识，使他们逐渐丧失对真实自我的感知，“这种认同危机不仅是心理层面的迷失，而且是城市权利主体性被结构性削弱的重要表现”。心理政治技术的“助推”机制本质上是通过环境干预潜移默化地操控公民选择，这种隐性的干预有可能削弱个人行为的自主性与判断力，长远来看，将导致社会创造力的萎缩与个体主体性的丧失，使公民从“城市的主人”异化为技术规训下的客体。
３.权利救济的机制性障碍。 数据在政府、企业、技术服务商等多主体间跨环节流转，一旦发生权利侵害事件，往往出现责任主体认定困难、相互推诿责任的局面，最终导致公民受损权益难以获得实质性弥补。尤其是，算法与数据的透明度要求与隐私保护存在内在冲突，使权利救济陷入两难。公众需要通过数据透明化获取维权证据，却可能面临隐私进一步泄露的风险。这一矛盾充分说明，假如利益平衡机制严重缺失，权利救济渠道也将形同虚设，难以形成有效的权利保障闭环。
从智慧城市的概念本身出发，建设智慧城市意味着以数据为核心要素，依托技术融合构建从感知、分析到决策、执行全链条覆盖的智能化治理体系，其核心取向是治理精细化、服务普惠化、主体协同化。这一治理模式在优化公共服务供给、打破信息壁垒、提升参与便利度等方面具有显著优势，能够为公民权利的充分实现与高效保障提供坚实支撑，展现出权利保障提质增效的乐观前景。但与此同时，智慧城市在数据驱动、技术嵌入与全流程智能化的运行逻辑下，天然蕴含着侵害权利的潜在风险，使得权利保障的现实挑战与理想前景相伴而生。尽管当前智慧城市建设处于推进过程中，实践场景还在不断优化，许多问题并未真实暴露出来，仅构成潜在风险，但智慧城市的未来发展图景与潜在风险挑战均非凭空构想，而是基于政策目标、技术应用规律与治理逻辑作出的逻辑性预测。立足防患于未然的导向，有必要对技术赋能效应与权利保障风险作出前瞻性分析，强调建设与预防同步推进，以避免风险转化为现实损害后陷入补救滞后、难以挽回的困境。
三、超越技术工具理性：智慧城市的本质澄清
智慧城市的技术体系在重构城市治理模式的同时，暗藏着隐私侵犯、社会多样性受损等深层隐患。立足防患于未然的导向，对技术赋能的乐观前景与权利保障风险的二元审视，绝非否定智慧城市建设的理想价值与现实意义，而是在破除“技术万能论”认知误区的基础上，澄清智慧城市的价值内核，推动智慧城市的智慧治理。
（一）超越技术工具理性
城市的本质是极其复杂的，形态各异的城市由不同实体组成，各种实体之间有着非线性、不可预测和不够直观的关联，这些关联必须足够强大，才能确保系统不在各种冲击之下崩溃。这种跨实体、跨领域的复杂关联，不仅体现为物理空间与技术系统的连接，而且深刻体现为人与人、人与社会之间的联结与价值纽带，植根于人文价值、社会认同、利益协调与公共信任等软性支撑。这些人文层面的内在关联承载着城市精神，是城市系统保持韧性、实现可持续发展的关键所在。在智慧城市的建设过程中，如果忽视城市发展的人文维度与社会矛盾的根源性成因，将技术理性凌驾于价值判断之上，难免会弱化乃至切断城市赖以稳定运行的社会联结与价值纽带，削弱城市发展的软实力支撑，最终危及城市的可持续发展。
“我们设计城市的方式决定了我们在其中生活的方式”“一个城市如果痴迷于为技术而技术或是纯粹关注经济利益的解决方案，那它不是智慧城市，而是资本主义机器”。智慧城市的核心不在于技术本身，而在于技术服务的价值目标与发展导向。若将智慧城市简单等同于技术体系的堆砌与效率的量化提升，忽视城市的人文属性、社会结构与多元利益诉求，就难以保证智慧城市的建设不会偏离城市发展的本质，甚至可能加剧数字鸿沟、权利失衡与治理异化。因此，在建设智慧城市的过程中，必须注重实现技术创新与社会公平、效率提升与权利保障、秩序建构与自由发展之间的平衡，通过完善制度设计、强化公众参与、规范权力运行，让技术真正服务于全体公民的共同福祉。一方面，政府和公民的明智决策和行动是智慧城市建设的核心前提，治理者需跳出“技术崇拜”的认知误区，在决策中兼顾效率与公平，公民则须具备相应的数字素养与参与能力，通过参加必要培训以提升数字能力、形成“共同语言”，避免因认知错位导致的系统失效。另一方面，“公民包容性”是智慧城市的基本底色，智慧城市的技术赋能必须全面覆盖弱势群体和边缘化群体，通过服务兜底、参与式治理等方式，避免设施使用权利与机会的不平等，实现对城市人文维度的回归。“智慧城市不仅仅是去部署技术。它远不止如此。不管是在治理城市的地方当局做每项决定和行动的过程中，还是在其中生活、与之互动的公民，都应该具备相应的智慧”。这一认知揭示了智慧城市的本质：技术创新只是智慧城市的硬件支撑，而决定其“智慧”成色的，则是价值内核与治理理性。
（二）人民城市理念：智慧城市的价值内核
准确定位智慧城市的价值内核，需要回归城市发展的元命题——城市由谁而建、城市为谁而建。纵观城市发展史，“人”的需求始终是城市演进的核心逻辑和动力之源。人民向城市的集聚与迁移，促使城市从兼具神圣性、安全性与繁忙特质的聚居区域，转变为承载特定情感、文化内涵与历史传统的文明空间。可以说，人民性的觉醒与升华，构成城市性的核心内核。学界关于城市性的研究与思考，往往伴随着对人的命运的反思。例如，帕克认为，庞大的城市结构虽然复杂，但它其实发端于人性，是人性的表现形式。波特若说：“城市被认为是人民的集合，他们团结起来在丰裕和繁荣中悠闲地共度更好的生活。城市的伟大则被认为并非其处所或围墙的宽广，而是民众和居民数量及其权力的伟大。”不过，在现代城市持续扩张的历史进程中，城市发展在一定程度上受到资本逻辑的影响，部分场景暴露出发展目标偏离人本需求的倾向，导致人民更多作为城市发展的参与者，而未能真正成为发展成果的最终享有者。这也使得城市固有的人文属性与生活属性遭受挤压，资源分配不均、社会差距扩大等问题逐步显现，社会利益协调难度有所增加，城市发展因此面临人文价值弱化、人民性彰显不足的现实困境。
中国特色社会主义道路的开辟，开创了新型城市理论范式，为人民性的复归创造了制度性与主体性条件。2015年12月，中央城市工作会议不仅明确了城市建设的中心地位和重要意义，而且确立了我国新型城镇化的“两个坚持”：坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。党的十九大之后，习近平总书记在全国各地考察时，反复强调“城市是人民的”“城市是人民的城市，人民城市为人民”“人民城市人民建、人民城市为人民”。习近平总书记关于人民城市的重要论述，为我国城市建设打上了鲜明的中国特色社会主义烙印，为中国特色城市发展道路提供了最根本的理论支撑。人民城市理念是坚持以人民为中心的价值观在城市维度的体现，承接着城市治理的典型示范，联系着人民对美好生活的向往，是新时代国家治理、城市治理和实现人民对美好生活追求的重要推动力量。
以人民城市理念诠释智慧城市的价值内核，并非外在的价值附加，而是源于城市发展本质规律与数智化转型内在逻辑的双重要求。作为城市文明在数字时代的高阶形态，智慧城市的技术架构与治理创新，必须始终以人的需求、人的发展、人的福祉为根本遵循与最终归宿。这就要求智慧城市建设将人民城市理念贯穿于规划、建设、运行、治理全过程。在目标层面，以人民群众的获得感、幸福感、安全感作为检验“智慧城市”成色的标准；在路径层面，以技术赋能推动公共服务均等化、精准化与普惠化，保障不同群体平等享有数字红利与发展成果；在边界层面，以权利保障与法治约束划定技术应用的合理限度，通过规范数据采集、强化算法公正、完善权利救济机制，实现技术效能提升与个体权利保护的平衡，从源头防范技术异化对人格尊严、隐私安全与公平正义的侵蚀。这既是对现代城市治理“以人为本”普遍规律的遵循，也是我国智慧城市建设区别于单纯技术驱动、资本主导模式的城市治理的本质特征，构成新时代城市治理现代化的必然要求。
总之，智慧城市的“智慧”本质，并非单纯技术赋能的治理工具，而是技术工具性与人文价值性、治理效率性与权利保障性的有机统一。在我国新型城镇化与城市高质量发展背景下，智慧城市建设既是现代城市治理规律与数字技术发展趋势的内在要求，也应是人民城市理念的具象化实践。唯有以人民城市理念为价值引领，立足城市的空间属性、公共属性与人文属性，坚守权利保障与利益平衡的法治底线，才能让智慧城市真正彰显新时代城市治理的本质价值。
四、人民城市理念下智慧城市治理的法理要义
习近平总书记强调：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”智慧城市的治理需要以人民城市理念为根本遵循，在法治轨道上有序推进。从体系维度看，在法治轨道上推进智慧城市建设是一项系统性工程，不仅涉及多个法律部门，而且覆盖立法、执法、司法各环节。本文无意穷尽智慧城市法治保障的全部议题，而是立足人民城市的价值归宿，聚焦其中最具基础性与根本性的立法保障维度展开研讨，通过提炼智慧城市权利保障的法理要义，促成抽象价值原则向精细化制度规则的转化，最终实现技术赋能与权利保障的互促共生。
在人民城市理念的指引下，智慧城市建设中的公民权利保障，本质上是个体权利保障与集体权利保障的辩证统一。其中，集体权利保障可具象化为公共服务普惠化、治理精细化、社会安全有序、发展成果全民共享等公共利益，个体权利保障则强调人格尊严、隐私安全与自主空间不受非法侵害。在智慧城市的建设过程中，数据效能最大化本质上服务于集体权利与公共利益的实现，而权利保障刚性化则同时覆盖个体权利与集体权利的双重诉求。数据效能最大化与权利保障二者之间的张力，从另一角度看，也可理解为集体利益实现与私人边界坚守的价值平衡问题，而缓解此种张力的关键在于，在增进集体福祉的同时避免对个体权利造成系统性侵害。因此，可从价值权衡、过程保障、客体界定、主体实施四个层面构建智慧城市建设的法理支撑体系。具体而言，比例原则是化解权利冲突尤其是个体权利与公共利益冲突的重要工具，通过目的正当、手段必要等层级审查，实现数据效能提升与个体权利保障二者的动态平衡，契合人民城市理念的实质公平要求；程序正义理论是保障权利实现的过程性支撑。智慧城市具有“感知—分析—决策—执行”全流程的智能化特征，构建透明化、可参与的程序体系，有助于落实人民城市理念的共建共治要求；数据权属理论是明确权利边界的基础，通过界定个体、公共、企业的数据权利，解决数据作为核心生产要素的利益分配问题，能够呼应集体权利与个体权利协同保障的需求；协同治理理论是实现多元主体共治的实践支撑，通过明确政府、企业、公众的权责边界，破解单一主体治理的局限，有利于落实人民城市理念共建共享的要求。
（一）比例原则的语境化诠释
比例原则作为调和权利与权力冲突的经典范式，其“目的正当、手段必要、损害最小、目的与手段相当”的四阶层要求，与人民城市理念追求的实质公平高度契合。在智慧城市治理中，比例原则需超越传统行政法疆域进行语境化调适，其核心目标是在技术理性与价值理性之间建立动态平衡，避免单一价值对多元利益的过度挤压。其中，目的正当性要求数据采集与算法应用必须以公共利益或合法商业目的为核心，不得偏离“以人民为中心”的根本导向；手段必要性强调在多种数据利用路径中选择对个体权利侵害最小的方式，并充分考量弱势群体的权利诉求，避免因技术选择不当加剧数字鸿沟；损害最小性要求将权利侵害控制在必要范围，同时为受损权利提供充分救济，既划定技术应用的边界，又构建权利保障的兜底机制；目的与手段相当性则要求数据效能目标的价值与权利损害程度相匹配，避免为追求量化效率而牺牲人文维度与社会公平，从而彰显安全与发展并重的核心遵循，确保技术创新始终服务于全体公民的共同福祉。
比例原则的语境化适用，本质是通过层层递进的审查机制，将人民城市理念的实质公平要求转化为可操作的价值判断标准。从场景治理理论来看，在不同智慧城市场景中，公共利益的紧迫性与个体权利的重要性存在显著差异，若采用“一刀切”的平衡模式，则必然导致权利保障的失衡。因此，需结合场景特性实行差异化的价值排序。在应急处置场景（重大公共卫生事件、自然灾害防控）中，保护公共利益的紧迫性较强，可在遵循最小损害原则的前提下适当优先保障公共利益。例如，疫情防控期间可以进行健康码数据的采集与使用，但需严格限定数据采集范围与使用时限，并在疫情结束后及时销毁相关数据，避免对个体权利造成过度限制。在私人生活场景（如居民小区、家庭环境）中，个体隐私权利的保护优先级最高，应严格限制不必要的数据采集。在商业应用场景中，需兼顾商业利益与个体权利，实现数据利用与权利保护的有机统一。例如，电商平台可采集消费者的购物数据用于个性化推荐，但需明确告知消费者数据使用范围并赋予消费者以选择权，且不得泄露个人联系方式、支付信息等敏感数据。这种场景化、差异化的价值校准，并非对人民城市价值导向的随意调整，而是基于人民整体利益最大化的精准施策。
（二）以正当程序理论提供过程性保障
正当程序理论是落实比例原则、保障实体权利的过程性支撑，其核心在于确保公民参与权、知情权与救济权的充分实现。智慧城市的“感知—分析—决策—执行”全流程智能化特征以及主体协同化的治理格局，要求将程序正义理论融入数字化决策全流程，以践行共建共治，让公民从智慧城市建设的被动受众转变为主动的参与主体。针对“无感采集”与“算法黑箱”带来的程序缺失问题，正当程序理论聚焦全流程权利保障，要求构建“事前—事中—事后”的闭环程序体系。其中，事前程序强调公民知情权与选择权的充分实现，要求在采集数据与应用算法前以清晰、易懂的方式告知公民核心信息，而非通过“一揽子授权”“默认同意”等方式变相剥夺公众权利。事中程序核心是建立透明化机制，通过公开数据流转日志、算法决策逻辑等关键信息，保障公民对技术应用过程的知情权与监督权，破解技术“黑箱”带来的信任危机，实现公共利益与个体利益的可追溯平衡。事后程序聚焦权利救济的便捷化与高效化，要求通过立法构建多元畅通的投诉举报与纠纷解决渠道，明确处理时限与反馈机制，确保权利受损后能够获得及时补救，强化公民对智慧城市治理的认同感与参与感。结合正当程序理论将人民城市共建共治的要求转化为具体的程序规则，能够为技术应用划定过程边界，实现技术治理与民主参与的有机融合。
（三）在权利束视角下建构数据权属
数据作为智慧城市的核心生产要素，其权属界定是协调数据效能与权利保障之张力的基础前提。人民城市理念倡导利益共享，故数据利益的分配既要保障个体的合法权益，也要促进公共利益的最大化，同时要为企业的合法经营留下空间，避免数据利益过度集中或被不当滥用。为此，在智慧城市建设中，数据的权属配置应超越“所有”的单一思维，转向更为精细的“权利束”视角。这不仅是因为传统的所有权制度建立在有体物的排他性、特定性、消耗性基础之上，数据作为新型生产要素，其本质属性与有体物完全相悖，所有权框架无法适配，还因为在智慧城市建设中，数据的公共属性与私人属性交织、政府监管与市场利用并存，单一所有权思维会引发一系列实践困境。其一，若坚持所有权思维，则智慧城市中的大量数据将陷入“归属争议”。例如，个人数据的所有权应归个人还是采集企业，公共服务数据的所有权应归政府还是技术外包商，聚合数据的所有权应归原始数据提供者还是加工者，这些问题在所有权框架下均难有定论。在权利束视角下，数据权益可拆解为控制权、使用权、收益权、处分权等子权利，由此可根据不同主体的贡献度进行权益的场景化分配。其二，所有权的排他性易引发“数据孤岛”现象，若掌握大量数据的企业或公共机构以“所有者”身份拒绝数据共享，则将阻碍智慧城市的跨部门协同。权利束视角可实现不同主体在不转移所有权的前提下分享数据使用权，既能保障数据来源方的核心权益，也可让更多主体合理利用数据。其三，智慧城市运行涉及不同类型的数据，它们的权利行使边界差异显著。例如，敏感个人信息数据的处理需受到严格限制，而公共数据的使用可适度放宽。在权利束视角下对权益进行精细化拆分，可以针对不同子权利设置差异化的监管规则，实现风险与权利相匹配的精准治理。
（四）多元治理环节中参与机制和主体权责的清晰化
在数字技术重构城市治理格局的背景下，政府、企业与公众形成了相互依存又存在利益张力的三元关系。其中，政府承载着公共治理职责，追求治理效能的提升与公共利益最大化；企业作为技术供给方与数据运营者，以商业利益最大化为核心诉求；公众既是智慧城市服务的享受者，也是自身权利的维护者，兼具对技术赋能的便捷性期待与对权利安全的刚性需求。这三者利益诉求存在一定差异，如果没有有效的利益调和机制，就极易发生权利冲突。智慧城市治理的跨主体、跨领域、跨场景的复杂特征，决定了智慧城市中的权利保障目标，无法由单一主体主导实现。传统“政府主导—企业执行—公众被动接受”的治理模式无法适配智慧城市的治理形态。协同治理理论是对传统治理模式的迭代升级，其核心在于通过多元主体的良性互动实现治理价值的最大化，这既与智慧城市“技术工具性与价值理性统一”的本质内涵一致，也与人民城市共建共享的理念和本质要求深度契合。“共建”意味着政府、企业、公众均是智慧城市建设的主体，三者需通过权责划分形成治理合力；“共享”要求治理成果与数据利益由全体公民共同享有，避免发生利益集中或权利保障的阶层分化。通过明确多元主体的角色定位与互动机制，让政府的监管引导、企业的技术与资源优势、公众的监督与参与权形成互补，既能解决单一主体治理的能力短板，又可通过多元互动实现利益诉求的充分表达与协调。
人民城市理念下的公众参与，绝非形式化的意见征询，而是行使实质性话语权的深度参与。这要求完善公众参与渠道的便捷性与实效性，搭建多元化的线上线下参与平台，简化参与流程，让公众能够便捷地表达利益诉求；建立意见采纳反馈机制，对公众提出的合理建议，要明确采纳标准与实施时限并及时反馈实施效果，保障公众参与的获得感；强化公众监督机制，赋予公众对数据滥用、算法歧视等问题的举报权，让公众成为权利保障的监督者。政府的核心作用在于搭建治理框架、明确权利边界、保障治理公平。为此，有必要通过立法细化监管规则体系，构建精准化、全过程的监管机制。在政企合作中，应明确数据安全责任划分、企业自律义务履行标准，厘清公共利益与商业利益的边界，避免因责任模糊导致权利保障缺位；在技术应用监管中，应建立“事前评估—事中监测—事后追责”的全流程监管链条，对算法歧视、数据泄露等问题严厉追责，倒逼企业履行权利保护义务。企业作为技术与数据的核心掌控者，其主动合规是权利保障的关键环节。企业需将权利保护理念深度嵌入产品设计与服务流程，在技术研发阶段就充分考虑权利保护需求；应强化合规管理与技术伦理审查，杜绝为追求商业利益规避权利保护义务的行为；主动加强与政府、公众的沟通互动，通过公开算法原理、发布权利保护报告等形式，提升技术应用的透明度，增强公众的信任度。
五、人民城市理念下智慧城市治理的规制建构
智慧城市治理所涉领域广泛、场景复杂且各地发展水平差异显著，试图通过统一、集中的国家层面立法对所有问题细致规制，既难以契合不同城市的功能定位与实践需求，也缺乏足够的灵活性与适应性。但是，这并不意味着智慧城市治理可以脱离国家立法框架单独推进。事实上，我国已出台的《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律，为数据利用、技术应用、权利保障与安全风险防控确立了基本原则与制度底线，构成智慧城市治理的上位法依据与法治前提。在此背景下，各地宜在遵循国家统一立法精神与制度框架的前提下，充分发挥地方立法的优势与功能，结合本地区智慧城市建设的实际状况、特色场景与突出问题，制定具有针对性、可操作性的地方性法规与政府规章，通过中央与地方上下联动，构建起衔接顺畅、务实有效的智慧城市法治保障体系。尤其是，为避免在数据效能提升过程中对个体权利造成侵害或影响，各地宜尽早紧扣智慧城市治理精细化、服务普惠化、主体协同化的核心特征，围绕数据采集、流转共享、算法应用、特殊场景规制及多元主体共治等关键环节，构建权责清晰、操作性强的权利保障规则体系，将人民城市理念切实转化为城市治理领域的具体法律规范与制度安排。
（一）数据采集过程中权利边界的场景化界定与利益平衡
规范化的数据采集是数据效能实现的起点，也是权利保护的第一道防线。地方立法应当在《网络安全法》《个人信息保护法》确立的合法、正当、必要、适度等基本原则的基础上，结合地方场景进一步细化操作规则，依据比例原则与数据权利束理论，明确数据采集的权利边界与规则，避免数据采集的无序扩张。在权利边界界定上，应将合法、正当、必要、适度原则进行场景化细化，构建可操作的判断标准。合法原则要求明确采集主体的法定权限与程序，仅具备公共治理职能的行政机关或依法授权的企业可开展公共数据采集，严禁无资质主体介入公共数据采集领域，防范企业借公共治理之名谋取非法利益；正当原则要求明确数据采集的具体公共治理目标，对数据共享汇集之目的、理由、方式的合法性要求，需要通过相应的立法性规则进行具体化，确保将数据汇集纳入法治框架。对一些风险较高的数据汇集活动，应当具备法规范的明确授权，地方立法可通过列举式规定界定合法采集目的，禁止超出目的范围的采集行为，从源头遏制数据滥用的风险；必要原则要求细化采集范围，建立“目的—数据”的对应关系，仅采集实现目标所必需的最小数据字段，避免对无关数据的过度采集，实现个体利益与公共利益的精准平衡；适度原则规范采集方式，禁止采用过度侵扰公民生活的采集手段，明确私密空间与公共空间的采集边界，防止技术手段对私人领域的不当介入，以维护公民的人格尊严与生活安宁。
在采集规则设计上，应针对不同场景进行差异化规范，以体现比例原则的语境化要求。公共安全场景可在严格管控的前提下适当扩大采集范围，但需明确采集设备的部署位置、使用期限与数据留存时限，建立定期评估与动态调整机制，避免长期化、无差别的采集侵蚀公民隐私权益；私人生活场景则严格限制采集行为，如对居民住宅、私人场所等区域的采集行为，应设置严格的审批程序与权利告知义务。此外，地方立法还需建立公众异议机制，明确异议提出的渠道、处理时限与反馈路径，赋予公民对不当采集行为的拒绝权与纠错权，形成权利保障的双向制约。对于生物特征、健康状况等敏感数据，应实行单独同意制与分级保护规则，明确采集方的告知义务、安全保障义务与数据使用限制，以强化对高敏感权利的特殊保护，避免因技术采集引发的权利侵害风险。
（二）数据流转环节中权属划分与共享规则的精细化
数据流转是实现数据效能、关涉权利保障的关键环节，在《数据安全法》等上位法框架下，地方立法应依据数据权利束理论与正当程序理论，对数据权属、共享、利用等内容进行精细化设计，平衡公共数据开放与权利保护，促进数据利益的合理分配。在权属划分方面，对于公共数据，不宜仓促规定公共数据“国家所有”或“政府所有”。公共数据的非竞争性、非消耗性特征使其无需通过所有权界定实现管理，“国家所有”反而可能刺激政府逐利冲动，制度重点应放在构建公平利用数据的秩序上。具体而言，政府为提供公共服务与授权运营，需严格依据法律规定行使数据资源管理权，其他公共机构（公用／公益企事业单位）享有独立的数据持有者权，可自主决定数据开放方式，同时承担向政府提供公共基础数据的义务。社会主体享有完整的数据持有者权，自主决定数据流通利用，仅在法律明确规定时承担公共数据提供义务。
在公共数据共享规则方面，各地立法普遍遵循数据公共性、权责一致、安全与发展并重等原理，按照安全风险与利用需求将公共数据划分为无条件开放、有条件开放、不予开放三类，形成梯度管理模式：无条件开放／共享类数据可通过公共数据平台免费向社会开放，以保障公众的知情权与利用权；有条件开放／共享类数据实行授权制度，仅限特定主体或用途使用；不予开放／共享类数据主要是涉及国家安全、个人隐私、商业秘密的数据。不过，现有分类体系在理论逻辑与实践操作层面还存在一些局限。其一，判定标准的模糊性导致分类边界泛化，各地立法多以“主体公共性”“行为关联性”为原则性指引，但未明确“公共机构”的具体范围与履职行为的认定标准，尤其对提供公共服务的企业是否属于义务主体、公共财政资金支持的比例阈值等核心问题缺乏统一界定，导致实践中混淆了“公共所有的数据”与“具有公共价值的数据”。其二，操作流程缺乏制衡机制，分类判定多由数据提供方自行完成，缺少主管部门审核、第三方评估与公众参与的多主体协同环节，容易因规避责任或追求开放率而出现分类失准，且动态调整与异议救济流程缺乏明确的触发条件与时限要求，导致部分数据长期处于应调未调状态。为此，地方立法应进一步明确公共数据的范围，限定为公共机构在履行公共管理职责、提供公共服务过程中产生的数据，厘清公共数据与企业数据的制度边界；构建“初判—审核—论证”的三级操作流程，可规定数据提供方完成分类初判后，由主管部门对数据分类依据的合法性与合理性进行审核，在对高价值、跨部门数据进行分类时，引入专家论证与社会公示环节，并明确年度评估、即时调整分类的触发条件及异议答复时限。
（三）算法应用环节中透明化与问责机制的明确化
算法是智慧城市数据效能的核心载体，其“黑箱”特征极易加剧数据效能与权利保障之间的张力。地方立法应在遵循上位法关于算法公平、算法透明基本要求的基础上，以正当程序理论与协同治理理论为支撑，构建差异化透明机制与全过程的问责体系，规范算法权力运行。
在算法透明化方面，可根据风险等级实行分类规制。诚然，算法的可解解释性存在明显限度，但涉及公共服务分配、执法监管、资源配置等直接影响公民重大权益的高风险算法，仍应公开基本决策逻辑、数据来源、权重设置与适用范围，以通俗易懂的方式向公众说明算法原理，确保公民有机会对算法决策提出异议；低风险算法需提供解释渠道，若公民对算法决策有异议，则算法使用者应在法定期限内作出合理解释。针对智慧医疗、教育、交通等关键民生领域的算法，应制定专门的透明化规则，明确算法透明的具体内容、公开方式与监督机制，强化对核心民生领域算法的规制，避免因算法歧视加剧社会不公。
在问责机制方面，为落实协同治理的主体责任，应建立算法侵权的专门救济机制与责任追究制度。地方立法可设立专门化算法纠纷处理机制，明确投诉举报渠道、处理程序与时限要求，建立“算法评估—异议处理—整改反馈”的闭环机制，确保算法侵权问题得到及时解决。此外，算法应该得到专家、决策者和公民的验证，使其尽可能不受偏见和无意识歧视作用的影响。因而，地方立法有必要要求企业等运营主体定期开展算法公平性评估，引入第三方机构与公众代表参与评估，要求将评估结果向监管部门报备并向社会公示；对存在歧视性、不公平性的算法，责令限期整改，强化对算法应用的全过程监管，确保算法决策符合实质公平要求。
（四）特殊群体与应急场景中权利倾斜保护的具体化
特殊群体权利保障与应急场景规制，是智慧城市权利保障体系中最能体现治理温度的关键领域，也是协调数据效能与权利保障二元张力的难点所在。地方立法应在坚守上位法确立的权利底线与比例原则的基础上，作出更具针对性、倾斜性的制度安排，彰显人民城市的包容性与人文关怀。
在特殊群体保护方面，地方立法应以推进数字无障碍建设为重点，构建适配特殊群体需求的权利保障规则。例如，可明确规定线上办事平台的线下替代服务义务，保留老年人、残疾人等群体的专用办事通道与人工协助服务，确保公共服务普惠化覆盖所有群体；数据授权协议需提供通俗化文本与口头解释服务，智能设备与服务平台需适配无障碍操作功能，满足特殊群体的技术使用需求。围绕特殊群体权利保障的需求，应建立较为清晰的责任划分机制，如政府负责制定数字无障碍标准与政策支持，企业负责产品与服务的无障碍适配，公众可对未履行无障碍义务的主体进行投诉举报，监管部门依法责令整改，强化对特殊群体权利的倾斜保护，让不同群体都能共享智慧城市建设成果。
在应急场景规制领域，地方立法需要平衡应急处置的需求与权利保护的底线，建立应急数据调取的规范化程序。依正当程序原理和比例原则的要求，立法应明确应急数据调取的法定条件、审批程序、使用范围与保存期限，在范围上仅能调取与应急处置直接相关的必要数据，不得超出应急目的采集无关信息；建立“事前评估—事中监测—事后救济”的闭环体系，事前对调取行为的必要性与合法性进行评估，事中由监管部门动态监测数据使用情况，事后及时删除或匿名化处理相关数据，确保应急数据不被滥用，实现应急治理与权利保护的动态平衡。
六、结语
智慧城市的“智慧”本质，最终应落脚于技术工具性与价值理性的统一。数据效能与权利保障之间的张力，是智慧城市建设进程中已然显现且可前瞻性预判的治理难题，但其并非不可调和的矛盾，而是数字技术赋能与城市治理本质、权利保障需求之间的阶段性适配差异，是可通过科学的法治建构与制度设计予以化解的治理挑战。化解的关键在于以人民城市理念为价值指引，实现技术、制度与利益的深度耦合。在我国“国家立法引领、地方立法细化”的法治框架下，各地智慧城市建设与权利保障实践已积累了宝贵经验，但权利边界界定不够清晰、规则设计精细化不足、区域协同机制尚未形成等问题，仍是制约治理现代化的突出短板。未来的制度完善，应紧扣技术发展与治理需求的动态适配：一方面，立足《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等上位法确立的制度底线，加快构建全国统一、层级清晰的权利保障基本遵循，为地方实践提供稳定预期；另一方面，鼓励地方结合自身特色场景开展立法创新，围绕数据采集、流转共享、算法应用、特殊群体与应急场景等关键环节推进规则精细化、场景化、具体化，破解制度碎片化难题。同时，前瞻元宇宙、生成式人工智能等新兴技术带来的治理变革与权利风险，完善前瞻性、预防性规则供给。
数字技术的迭代演进与治理场景的不断拓展，决定了智慧城市建设的法治保障是一个具有开放性且有待持续深化的课题。智慧城市的法治建设，既是对技术理性的规范与引导，也是对城市本质的回归与坚守。唯有通过持续的理论创新与制度完善，让技术创新始终在法治轨道上运行，才能真正实现高效、公平、安全、包容的治理目标，让智慧城市成为人民美好生活的坚实载体。
