来源：行政执法与行政审判
发布日期：2026年04月24日
编者按
对同一问题存在不同认识，对同一规定存在不同理解，是社会科学尤其是法学领域常见但合理的现象，这同样存在于行政执法与行政审判工作中。本公众号设“观点争鸣”栏目，收集司法实务中存在不同观点的问题，简要罗列每种观点的主要理由，供读者们探讨研究，以期在争鸣中逐步形成共识，实现法律的统一理解与适用。欢迎、期待读者们积极留言，提出您的观点及理由，让我们一起越辩越明！
村民委员会在农村宅基地审批初审阶段不予讨论、公示、报送行为是否属于行政诉讼受案范围
村民向村民委员会（以下简称村委会）提交宅基地用地申请，村委会接收后不予讨论、公示或向乡镇人民政府报送。村民认为该行为侵害其合法权益，向人民法院提起行政诉讼， 请求 判令村委会履行职责。村委会的 上述 行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围？
观点一
不属于行政诉讼受案范围，应通过其他途径解决。 主要理由：
第一， 行为性质是民事行为。分配宅基地使用权，属于集体土地所有权人的权利。村委会在此过程中是基于土地所有权人身份行使物权，而非国家行政权力。因此，不予分配宅基地引发的纠纷，本质上属于民事纠纷。
第二， 被告主体不适格。村委会是基层群众性自治组织，并非行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条 的规定 ，行政诉讼的被告是“行政机关”以及“法律、法规、规章授权的组织”。村委会分配或不分配宅基地，属于村民自治，并非接受法律、法规、规章的明确授权行使行政管理权。
第三， 存在明确的法定救济渠道。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四十一条第二款规定 ：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。” 法律已为村民设定了行政监督途径。村民应向乡镇人民政府申请解决村民与村委会之间的民事争议，而非以村委会为被告提起行政诉讼。
观点二
属于行政诉讼受案范围，村委会可作为行政诉讼被告。 主要理由：
第一， 村委会履行的是法规授权的行政管理职责。根据《中华人民共和国土地管理法》及各省市宅基地管理办法的规定，农村村民住宅用地，需经“村民小组讨论、村委会审查、乡镇政府审核、县级政府批准”。此处的“审查”是宅基地审批法定程序中不可或缺的环节。村委会的审查上报行为，是法律、法规赋予其在特定行政管理事项 （ 宅基地审批 ） 中的初审职权，符合“法律、法规授权的组织”的特征。
第二， 有 实践案例 支持。部分地方法院的生效判决已明确，村委会在宅基地审批、土地征收补偿安置等过程中，依据法律、法规授权行使特定管理职能时，其作出的行为属于可诉的行政行为。其不履行法定审查上报职责，直接影响村民的合法权益，属于行政诉讼的审查范围。最高人民检察院第五十八批指导性案例（ 检例第237号： 钱某诉上海市某区某村委会不履行法定职责诉讼监督案），提出 村委会 受理、上报宅基地申请，是依据法规、规章授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼受案范围。
第三， 符合行政诉讼立法目的。行政诉讼的根本目的是解决行政争议，保护公民、法人 或 其他组织的合法权益，监督 行政 权力依法行使。将村委会在宅基地审批中的不作为纳入行政诉讼，能够为村民提供直接、有效的司法救济，避免因行政监督程序空转而导致权利落空，更有利于实质化解基层治理中的矛盾纠纷。
观点三
不宜“一刀切”，应结合具体情形与行为阶段进行判断。 主要理由：
第一， 区分行为性质与阶段。村委会在宅基地事务中的 职能 具有复合性。对于纯粹的村民自治事项（如分配方案的民主决议），司法应保持谦抑；但对于法律、法规明确将其纳入国家土地管理行政流程的环节（如“审查”并上报），其行为具有行政行为属性。若村委会“不答复、不上报”导致法定的行政审批程序无法启动，已超出了单纯自治的范围，实质阻碍了国家行政管理权的运行，可视为不履行法定职责。
第二， 以救济实效为导向。判断是否纳入行政诉讼，应考量是否存在其他有效、便捷的救济途径。虽然存在乡镇政府责令改正的途径，但若乡镇政府监督不力或同样不作为，将导致村民救济无门。此时，允许村民直接起诉村委会，或同时起诉乡镇政府不履行监督职责，更能形成监督合力，为村民权益提供周延保护。
第三， 遵循司法最终解决原则。当村民自治组织的行为对村民重大财产权益（宅基地资格）产生实质性影响，且内部监督、行政监督均未能有效解决争议时，司法作为社会公平正义的最后一道防线，应当依法受理并进行审查，以定分止争，保障法律实施的统一性。
相关法条
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
2.《中华人民共和国村民委员会组织法》
第二条 村民委员会是村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。
村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。
村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。
第六条 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
第四十一条 村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。
村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。
3.《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。
农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。
国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。
国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。
-
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第二十四条 当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。
当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。
当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册 会计师 协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。
当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册 会计师 协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。
对于以上问题，您是什么观点，欢迎留言讨论。
供稿人：广东省东莞市第一人民法院行政审判庭 朱珍珍
执行编辑：孙焕焕 魏 巍
