来源：法学学术前沿
发布日期：2026年05月02日
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执行体制机制改革的地方经验（2016—2025）
作者： 朱嵘，香港城市大学法学博士
来源：《苏州大学学报（法学版）》2026年第1期第25—39页
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摘要
当前人民法院所面临的“执行难”问题，主要体现在职权主义强制执行与执行机构能够获取资源不足之间的矛盾。健全国家执行体制，须使其既符合强制执行的一般规律，又契合我国当前的法治国情，并最终形成具有中国特色的执行制度、机制和模式。具有典型代表性的J省法院系统，以执行管理领域宏观层面的裁执分离改革、中观层面的统一管理改革、微观层面的办案模式改革为重点，为健全国家执行体制改革提供了有益的地方经验。改革实践表明，未来的国家执行体制，应以“深化内分”为方向，通过调整人民法院内部的执行权配置和运行方式，实现执行资源利用的最大化和对执行权监督制约的最大化。
关键词
执行难；国家执行体制；执行改革；执行权；深化内分
目 录
一、裁执分离改革
二、统一管理改革
三、办案模式改革
四、义务性法律规范作为行为理由的性质
五、义务性法律规范的局限性
六、结语
自最高人民法院2016年3月提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”以来，全国各级人民法院开展了一系列执行体制机制改革。由于当前人民法院所面临的“执行难”问题，主要体现在职权主义强制执行与执行机构能够获取资源不足之间的矛盾，因此执行体制机制改革的目标，从底层逻辑看可以归纳为三个“最大化”：一是有助于执行机关最大化争取资源，二是有助于执行机关最大化利用资源，三是有助于最大化加强对执行权的监督制约。从改革的进路看，围绕这三个“最大化”总体呈现出两个方向：第一是执行措施方面的改革。通过对执行措施进行改革，最大化争取现有各种外部资源用于民事强制执行。例如，在财产形态空前多样、财产信息源空前多元的背景下，人民法院通过建立网络司法查控系统，充分利用协助执行单位的相关信息化建设成果，改变了传统“登门临柜”的查控方式，极大缓解了被执行财产难找的状况；再如，人民法院与网络服务提供者共同建设、运行网络司法拍卖平台，通过共建型社会化推进网络司法拍卖改革，有效破解了执行资产处置难的问题。第二是执行管理方面的改革。即通过调整执行权配置和运行方式，力图实现现有执行资源的最大化利用，以及最大化加强对执行权的监督制约。这一方向的改革，与《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》以及《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》提出的“健全国家执行体制”关系更加紧密。
执行管理方面的改革又主要从三个维度展开：一是从执行权运行的宏观层面，开展审判权与执行权相分离改革试点。由于此项改革试点的主要举措是“深化内分”，即执行裁判权与执行实施权相分离，故本文称之为裁执分离改革。二是从执行权运行的中观层面，开展执行统一管理体制改革试点（下称统一管理改革），即解决执行实施权在不同层级、不同地域法院的配置和运行问题。三是从执行权运行的微观层面，改革以往“一人包案到底”的执行办案模式，即解决具体个案办理中，执行实施权在执行法院内部的配置和运行问题。
本文试以上述执行管理方面三个维度的执行改革为主要研究对象，系统回顾和反思2016年至2025年期间执行体制机制改革的地方经验，以期为健全国家执行体制、推进切实解决执行难提供一些有益的实践参考。同时，由于这些改革有些是根据最高人民法院的统一部署在部分地区开展试点，有些则是部分地方法院针对司法实践中遇到的突出问题自主开展的先行探索，因此本文在研究样本上，以各项主要执行体制机制改革项目均得到较为深入开展的J省为侧重。
2016年至2025年，J省法院新收首次执行案件共计466.65万件，总体呈日益增长态势，年均增幅6.66%。其中2025年，J省法院新收首次执行案件62.97万件，位居全国前列，另新收恢复执行案件11.39万件、保全执行案件59.85万件。此外，还有历年累计“执行不能”的终结本次执行案件191.52万件。而根据2025年的统计，全省法院在编执行人员仅2 505人，其中员额法官752名，另有聘用制人员约3 000人，是全国执行领域案多人少矛盾最为突出的省份之一。2016年以来，在执行案件数量大幅增长而执行人员数量受限于编制无法同步增长的情况下，J省法院通过深化执行体制机制改革以实现三个“最大化”的需求极为迫切，为此积极承担或主动探索开展各项改革，可作为典型性、代表性较强的研究样本。
一、裁执分离改革
（一）改革的背景
2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”后，最高人民法院选择将“深化内分、适当外分”作为落实试点工作的主要模式。自2015年1月始，最高人民法院先后批复同意9个省或设区市地方法院的试点改革方案。
从各试点地区的改革举措看，主要做法是“在法院内部将审判和执行作进一步彻底的分离，如将执行裁决权和执行实施权分别交由不同机构行使”。广东、广西、上海、浙江、河南、江苏等省（市、自治区）陆续在辖区内设立了执行裁判部门，但有的设在执行局内部，有的则独立于执行局，各地执行裁判部门的职权范围也存在一定差异。例如，唐山中院“把执行局原内设的执行一庭，改设为执行裁决庭，脱离执行局，纳入审判机构序列，负责审查处理执行行为异议和部分案外人异议案件，审理涉执诉讼一审、二审案件”。将执行分配方案异议之诉、案外人异议之诉、代位权诉讼等案件交由民事审判部门负责，将执行异议复议、追加变更执行主体、不予执行、驳回执行申请等涉及当事人、利害关系人重大权益的判断问题交由执行裁决部门审查，将终本案件审批权交由审判监督部门。J省高院于2016年8月出台《关于实行审判权与执行权相分离体制改革的实施方案》，是全国较早也是较为深度实行裁执分离的改革试点地区之一。
（二）改革的主要举措和成效
1.改革举措
J省法院的主要改革措施是设立独立于执行局的执行裁判庭。执行裁判庭以原执行局裁决处（科）为基础组建，分离出执行局，与其他审判业务庭平行，按照审判业务庭要求配置庭长、副庭长、法官、法官助理和书记员。改革初期，全省三级法院均设立了执行裁判庭，或者在其他审判庭加挂执行裁判庭牌子，初步建立起一支专业化的执行裁判队伍。后因基层法院内设机构改革，基层法院执行裁判庭基本上被撤并，但均明确一个或两个审判部门办理执行裁判案件，部分基层法院组建了专门的执行裁判合议庭。
执行裁判部门的职权为办理执行异议、复议等执行审查类案件，审理执行程序中涉及实体权利的重大事实和法律争议。具体为：（1）办理执行异议案件（案号“执异”，变更追加当事人的案件除外）；（2）办理执行复议案件（案号“执复”）；（3）办理除消极执行督办案件以外的执行监督案件（案号“执监”）；（4）办理涉执行的诉讼案件，包括案外人执行异议之诉、申请执行人执行异议之诉、执行分配方案异议之诉、代位析产之诉等；（5）办理与上述类型案件有关的执行请示案件（案号“执他”）。同时，考虑到执行实施权统一管理以及执行实施案件办理效率的需要，办理对下级法院消极执行进行督办的执行监督案件（案号“执监”）的职责交由执行局行使。
2.改革成效
一是依法审理了大量执行裁判案件。大量执行争议被导入法定渠道化解，执行救济更加规范高效，执行异议有案不立的问题大为减少，有效减少了反映违法违规执行的信访。在改革刚开始施行的2017年，全省法院受理的执行异议、复议案件数量较2016年分别增长了57.27%和33.40%。2017年至2025年，全省法院共受理执行裁判类案件244 462件，审结243 634件（包括执异、执复、执监、执他以及执行异议之诉的民初、民终、民申、民再、民监、民他共10类案件），总量已经超过了行政诉讼案件。
二是执行裁判业务指导不断强化。裁执分离改革后，执行裁判工作的功能定位和价值取向更加明晰，并在实践中逐步形成了符合执行裁判工作规律的工作理念、基本原则和裁判方法。J省高院制定下发《执行异议及异议之诉案件审理工作指引》等业务指导文件和《执行裁判文书样式》，并建立了执行裁判发改案件的通报、分析和问责工作机制，有效促进了类案裁判尺度的统一和审判质效的提升。
三是对执行规范化的促进作用日益凸显。各级法院执行裁判部门依法纠正了一批不规范的执行行为，促进了执行实施工作的规范化。2017年至2021年，执行异议案件审理结果为撤销、变更执行行为的有14 003件，纠正率为21.06%；执行异议之诉一审案件审理结果为阻却执行的有2 234件，阻却执行率为15.91%。随着执行规范化水平的提升，对预防执行廉政风险也起到了积极作用，因乱执行而产生的执行人员违法违纪行为大为减少。
从2022年至2025年的情况看，裁执分离改革的长期成效更是日益显现：一是执行裁判案件的收、结案数量均连续四年呈下降趋势，全省法院新收执行裁判案件数分别为31 482件、29 913件、27 064件、26 264件，审结案件数分别为31 597件、30 533件、26 959件、26 419件。二是执行异议案件与执行实施案件之比连续四年呈下降趋势，分别为3.35%、3.07%、2.86%、2.59%。三是执行异议案件纠正执行行为率大幅降低。2024年，全省法院通过执行行为异议案件撤销或变更错误执行行为共554件，占已结执行行为异议案件的比例降至15.16%（2025年数据因全国法院一体化办案办公系统上线暂无法提取）。
J省裁执分离改革的做法，一定程度上被最高人民法院借鉴吸收。《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》（下称《执行工作纲要》）即要求：“案件量大及具备一定条件的人民法院在执行局内或单独设立执行裁判庭，由执行裁判庭负责办理执行异议、复议以及执行异议之诉案件。”2021年发布的《最高人民法院关于进一步完善执行权制约机制加强执行监督的意见》亦规定：“具备条件的人民法院可单独设立执行裁判庭，负责办理执行异议、复议、执行异议之诉案件，以及消极执行督办案件以外的执行监督案件。”
（三）对改革的评析
党的十八届四中全会甫一提出“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，便引发了“外分”还是“内分”之争。赞同“外分”的观点认为，从解决执行难的角度考虑，“法院内部存在执行力量不足、执行程序不规范等问题”；也有观点建议将不同的执行职能依据执行对象的不同配置给不同主体，包括其他国家机关（如行政机关）、依法成立的执行组织（市场主体），因为“执行实施行为与行政行为并无本质的区别，均是单方、主动的行为，均须依照法定程序与权限而为”。赞同“内分”的观点则认为，过分强调审判与执行的差异性会割裂两者的关系，损害两者共同的目的，应注意两种程序的衔接与配合，同时从解决执行难的角度讲，“内分”更有利于获得充足且可控的资源，“能够更广泛和充分获得协助执行机关的支持”。还有观点提出了第三条道路，认为，“审执分离改革的核心，是将属于权利义务争议事项干净彻底地从执行程序中剥离出来，纳入审判权行使范围”。更有观点提出以“执行的核心内容”(财产执行与人身执行)为标准，“对财产的执行适宜继续由法院统一行使，对人身的执行适宜由司法行政机关统一行使”。
从司法实践看，除了湖南省汨罗市曾短暂试点在公安局设立执行警务大队的“外分”方案外，审执分离的试点主要是由最高人民法院主导的“内分”。而法院系统“内分”试点的典型样态，便是从执行裁判（裁决）权与执行实施权的分离展开，即裁执分离改革。
以切实解决执行难为目标，尽管执行权的权能仍需进一步扩张，以提升执行机构查人找物、处置变现等方面的能力，但在行权主体上却有必要进一步分散，以强化对执行实施权的监督制约。然而，我国民事执行机构的设置模式属于“内置单一式”，即把民事执行权统一交由执行局，而执行局设置于法院内部。由于执行当事人寻求救济的目的就是纠正法院自己作出的执行行为，因此法院在执行争议中不得不既当“执行员”，又当“裁判员”，其内部监督不可避免存在一定局限性。在不改变“内置单一式”执行机构设置模式的前提下，为最大程度克服内部监督存在的局限性，J省法院的探索是将执行实施权和执行裁判权通过机构分立而深度分离，分由互不隶属、互相独立的不同机构行使，以确保内部监督的独立性、中立性，从而强化对执行实施权的制衡和监督。这使得在执行程序中，当事人、利害关系人或者案外人认为其合法权益因执行机构违法或不当的执行行为受到侵害而寻求救济时，能够有一个处于相对中立地位的机构来解决纠纷。
有学者对执行裁判（裁决）权是否等同于审判权提出质疑，认为“审执分离”的本质所在是“权力行使对象的分离”，审判权的行使对象是民事主体之间的实体权利义务争议，审判权“绝不能干预执行机构的执行活动”。另有学者以此为基点，认为“执行权配置的基本原则是将执行权作为一个整体进行配置，不宜按照二元权力论的思路，将执行权的两种权能（执行裁决与执行实施）分别配置给不同的组织或团队”。
但上述观点似乎忽视了审判权也具有监督其他权力的属性。如行政审判权，就是通过审判活动实现对行政权运行的监督，该权力行使的对象是行政行为的合法性。而以执行实施行为的合法性为权力行使对象的执行裁判权，或许不能被视为通常意义上的民事审判权（涉及实体问题的执行异议之诉除外），但将其排除出审判权的范畴似乎缺乏说服力。
从J省对执行裁判权职权配置的实践看，其甄别某项权力是否属于审判权，并非看权力行使的对象，而是看权力行使的方式，即某项权能是否具有“裁判”属性，这也是J省在改革中区分执行裁判权与执行实施权的标准。这主要从以下四个特征考察：一是行权主体的中立性。法谚云：“任何人不能做自己案件的法官。”执行裁判权首要的特征就是其中立性，其行使主体在执行争议中，以中立客观的地位，保持超然的、无偏袒的态度进行居中判断。二是程序推进的被动性。“司法权的被动性指司法权自启动开始的整个运行过程中只能根据当事人的申请包括申请行为和申请内容进行裁判，而不能主动启动司法程序或擅自变更当事人的诉请内容。”执行裁判权虽然是因执行实施权的行使衍生而出，但其仍应当具有被动性，即此类权力行使的程序，必须由当事人、利害关系人或案外人启动，法院不能主动行使。三是运行目标的救济性。裁判权的目的，是对已经受到侵害的权利进行事后救济，执行裁判权的行使也须以执行实施权的行使为前提。四是法律效力的终局性。为了确保司法的公正与权威，在制度设计上法官“被赋予法律适用和法律判断的终局性权力”。执行裁判权也具有终局性，即其对执行中程序争议或实体争议的结论，具有最后和最权威的效力。以上四个特征，执行裁判权应当同时具备，缺一不可。
为了实现执行目的，执行机构在执行实施中也需要作出很多判断和裁决，如执行命令（包括财产控制裁定、处分裁定、制裁决定等权力）、变更追加被执行人（目前暂时使用“执异”案号审查）、协助执行人等未尽协助义务的责任认定等。这些权力虽然某些特征与执行裁判权相近，却不具备全部前述四项裁判特征，因此仍应归于执行实施权。
当然，在J省的试点改革实践中，虽然裁执分离后强化了监督制约，但由于执行裁判案件由执行局以外的部门审理，一定程度上对执行实施案件的办理效率产生了不利影响。然而，改革后期的实践也表明，通过加强裁执衔接配合、轻微违法执行由执行机构自行纠正等方式，裁执分离对执行效率的影响可以得到有效控制。与此相比，从裁执分离改革前的历史经验看，裁执不分时期普遍存在的执行异议有案不收、有错不纠等问题才真正称得上顽瘴痼疾。
裁执分离改革还从一个侧面验证了世界各国法治发展的一个经验，即内部监督机构如果能够保持中立性和独立性，同样可以起到良好的监督效果。以法国的行政法院为例，它并不属于普通法院系统，而是行政系统的一个内设机构，“在最初成立时，由于和行政机关的联系过紧，受到一些怀疑，被认为不可能作出公正的判决”，但其逐渐发展成为“具有独立地位的行政法院组织”。由于长期保持中立性与独立性，法国行政法院产生了良好的监督效果，“法国行政法上的重要原则，几乎都由行政法院判例产生，行政法院由此取得受尊敬的地位”。
地方法院裁执分离改革试点的实践一定程度上增强了“内分”的可行性和说服力。首先，“执行难的存在，是内外因交织作用的结果，不能单纯归咎于现行将执行权配置于法院内部的司法体制”。“‘执行难’多半不是纯法律上的原因，而是由于权力资源配置不足（社会控制、信息获取等权力资源的配置）、利益团体之间的冲突、社会信用体系的缺失、历史遗留问题、法律意识薄弱等造成的。”上述问题不解决，无论执行权“内分”还是“外分”，执行难问题都将长期存在。其次，“内分”至少可以在一定程度上解决“执行乱”这一构成执行难问题的重要组成部分。尽管“外分”对于深陷“执行难”的人民法院而言或许是有利的，至少可以把“包袱”甩掉，但其相对于“内分”并无明显的比较优势，反而可能带来巨大的成本和种种不确定性。
二、统一管理改革
（一）改革的背景
中央层面对执行工作统一管理的要求早已有之。1999年《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》（以下简称“中发〔1999〕11号文”）就提出“加强执行工作的统一管理和协调”，“各省（自治区、直辖市）范围内的人民法院执行工作由高级人民法院统一管理和协调”。2000年，最高人民法院更是专门印发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》。
2019年《执行工作纲要》进一步提出：“依托执行指挥中心强化‘三统一’执行管理，探索推进执行管理体制改革”，并提供了“垂直领导”和“双重领导”两种改革模式：一是市（地）中级人民法院对区（县）人民法院执行机构垂直领导；二是区（县）人民法院执行机构接受本级人民法院和中级人民法院执行机构双重领导，在执行业务上以上级执行机构领导为主。最早试点“垂直领导”模式的河北省唐山市中级人民法院，在2015年7月就被最高人民法院确定为试点法院，并逐渐形成了“上统下分，裁执分离，人财物案统一管理”的“两分一统”垂直管理执行工作新模式，即从横向上，单独新设立执行裁决庭；从纵向上，在中院辖区内，组建5个跨区执行分局，作为唐山中院下设机构，脱离原基层法院独立办公办案；通过上收原属于各个下级法院的各项职能，实现市中院执行局对全市范围内的执行人员、经费、装备、案件的垂直统一管理。这种模式最大的特点是“在中级法院辖区内，打破行政区划设立执行分局，负责执行实施原基层人民法院的执行案件，常态化跨区域联合或交叉执行，把地方保护主义对执行的干扰降到最低”。
2020年，最高人民法院批准陕西省高级人民法院、广东省惠州市中级人民法院、J省S市中级人民法院开展执行管理体制改革试点。此后，J省另有3个设区市也被最高人民法院确定为试点法院，其他各设区市则自行开展试点工作。J省以S市中院为典型，采用了有别于唐山中院的“双重领导”模式。
（二）改革的主要举措和成效
1.改革举措
J省S市中院与S市市委组织部、市委编办于2020年4月联合印发《S市法院执行管理体制改革试点方案》，从落实机构人员保障、实行双重领导管理、严格选配任用程序、推动干部轮岗交流、加大业务培训力度、优化办案工作机制、强化执行监督执纪、加强工作业绩考核等八个方面全面提出改革要求。为了防止改革出现方向偏差，将“双重领导”异化成“垂直领导”，S市中院还制定了《S市法院执行权力责任清单》，厘清两级法院职责定位，明确中级法院的权责范围主要在于制度供给、服务保障、标准制定以及监督考核；基层法院的权责范围主要在于执法办案、日常管理和人财物保障。
S市法院改革的重点，是以市域资源统筹为核心构建“双重领导”模式，打造“横向协同、纵向贯通、市域一体”的执行工作格局，最大程度释放工作效能。
（1）对执行人员的统一管理
核心是执行局长选任。全市基层法院执行局长由S市中院党组会同当地组织部门酝酿、提名、考察，进入所在法院党组，每年向S市中院和所在法院党组双述职。中院党组认为基层法院执行局长不称职的，可以商请当地组织部门予以职务调整。改革以来，辖区内10家基层法院执行局长均进入所在法院党组，已有1名执行局长因工作不力，在中院的建议下被调整职务。S市中院执行局每年年初组织召开基层法院执行局长述职会议，邀请本院纪检监察、政工、审管和执行裁判等部门分管院领导或者负责人参加，听取各基层法院执行局长上一年度履职情况汇报并予以点评。
（2）对执行案件的统一管理
一是以提级、指令执行促进人案适配。通过提级、指令执行调度执行资源，帮助人案矛盾相对突出的基层法院化解积案、减负增效。自2020年至2025年，S市中院提级执行、指令执行案件13 117件，数量居全省法院首位。其中由于特殊原因短期内新收执行案件数量大幅增长的2家基层法院累计提级、指令执行案件2 800件，助力推动相关法院执行工作良性运转。二是集中执行提升执行效能。从便利执行的原则出发，实行关联案件集中执行，避免不同法院之间的执行争议及重复性工作，提升关联案件执行质效。三是协同执行破解执行难题。强化上下协同办理重大疑难复杂案件、强制腾退异地不动产等。2024年至2025年，全市法院跨辖区协同执行733件，腾退清空不动产33.3万平方米。持续组织开展全市法院异地财产执行攻坚行动，统筹全市执行力量集约化办理异地执行事项，减少执行成本，有效提升异地财产处置效率。四是督促执行强化监督问责。通过案件评查、申诉信访、巡查督察等方式，强化对辖区内执行案件的监管，对于案件中可能存在消极执行、拖延执行情形的，市中院原则上立案监督审查。经审查问题属实的，督促基层法院纠正或整改，并视情况对相关执行干警追责问责。2025年，全市法院共立督办类执行监督案件201件，对存在财产延迟处置、案款发放不及时等问题的15件案件发出督促执行令。
（3）对执行事项的统一管理
一是统筹全市执行事项办理。打破地域限制和信息壁垒，对全市两级法院银行临柜、线下查人找物、参与分配和移交处置权等具体事项进行全市统筹。执行法院在线上发起事项需求，中院执行指挥中心统筹分配任务，相关法院处理完成事项后从线上反馈，既节约了办案时间，又实现了全程网上留痕。2020年至2025年，全市法院之间相互派发执行辅助事务指令346 999条，线上处理“三统一”事项15 200件。二是健全执行联动协作机制。由市中院统一供给、保障联动机制，相关成果全市法院共享。2020年9月，推动地方党委出台推进执行难综合治理源头治理实施意见，建立34家单位组成的联席会议机制，连续五年召开联席会议部署年度重点任务。围绕“人难找、财产难查、协助难求”的执行工作痛点堵点，建立公安机关协助查人扣车工作机制，自2019年运行至2025年，已在公安机关协助下控制被执行人7 272人，司法拘留4 650人。三是统一开发“两管一控”（“三统一”案管系统、“可视化”监管系统和“网络化”查控系统）数字化执行系统，开发成果由全市法院共享，推动执行工作实现数字化转型。
（4）对执行标准的统一管理
一是统一执行工作标准。通过加强制度供给，试点以来针对财产处置、案款发放、善意文明执行、执破融合、终本清仓等问题出台了20多份规范性文件，推动市域范围内统一办案模式和执法尺度，尽力消除各法院在执行工作标准上的不平衡状态，让当事人在不同法院执行的案件中都能获得同样公正高效的司法体验。二是统一人财物保障标准。在“双重领导”模式下，为了避免在人财物保障上出现“双不管”“双虚化”的情况，S市中院统一编制了执行人员、装备、车辆、信息化等方面的配备标准，确保执行力量只增不减、物质保障只升不降。
2.改革成效
一是执行质量和效率进一步提高。2020年至2025年，S市法院以全省10%的执行人员，办结全省16%的执行案件，执行到位金额占全省17%。2025年，执行法官年人均结案1 764件（其中首执案件864件）。相较2019年，2025年全市法院首执案件结案平均用时缩短15.14天，首执案件执行完毕平均用时缩短22.03天。二是执行规范化水平进一步提升。以被视为执行工作“晴雨表”的执行信访为例，2020年至2025年，在受理案件位居全省法院首位的同时，S市法院执行信访案访比（逆向指标）保持全省前列。同时，反映执行错误、违法执行的执行异议占执行实施案件的比例也有所下降。三是执行队伍人员交流进一步畅通。改革试点以来至2025年年底，S市两级法院共有477名执行干警轮岗交流；2023年以来，全市4家基层法院开展民商事法官到执行局短期交流试点工作。四是地方党委政府对执行工作的关心支持力度进一步加大。2020年以来，S市法院执行工作10余次得到S市委主要领导批示肯定，S市委深改委会议两次听取全市法院执行工作汇报，S市人大常委会在全省率先制定支持人民法院切实解决执行难问题的工作决定，实现综合治理执行难制度化机制化。五是执行工作的社会评价进一步向好。在营商环境评价中，S市“商业纠纷解决”（下设“执行环境与执行工作质量”指标）指标获评全国标杆。2023年，J省工商联委托第三方对S市民营经济营商环境进行评价，受访者认为“生效判决执行不力”的同比下降3.04个百分点，优化幅度在十项营商环境指标中排名第二。2020年至2023年，S市中院在全省法院单独执行工作考核中实现连续4年排名第一（2024年起单独执行工作考核由于为基层减负要求而取消）。
（三）对改革的评析
对人民法院而言，长期以来基于审级独立的司法观念，上下级法院执行机构间的关系主要体现为类似审判权的业务指导关系，由此带来了诸多问题。第一，执行资源配置方式亟待优化。在法院内部，上级法院执行机构受人民法院层级监督体制的限制，难以对下级直接开展指挥、管理等工作。各地、各级法院执行力量、执行案件的统一调度、协同作战无法实现常态化，仍然存在各自为战的问题。第二，上级法院对下监督管理无力。四级法院执行机构的职能定位尚不能完全体现各层级的工作特点，存在同质化问题，尤其是中级法院对基层法院的统一管理职能发挥不够，对下级法院执行工作中存在的问题缺乏行之有效的监督管理手段。执行管理体系普遍存在管案缺乏权威、管事缺乏力度、管人缺乏手段的问题。第三，不同地区执行工作发展不平衡。此种不平衡的发展状态，带来了执法尺度、服务标准、办案质效的参差不齐，必然会影响对法院执行工作的整体评价。健全统一管理执行体制，是解决上述问题最重要的举措之一。
首先，从法律性质看，民事强制执行权具有实行统一管理的理论基础。其一，“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权”，作为当前司法权一部分的民事强制执行权，其中央事权的性质使得实行统一管理顺理成章。其二，关于执行权的法律性质，存在行政权、司法权、司法权与行政权双重属性等诸多学说。但是，无论何种观点，都或多或少认可我国实定法意义上执行权的执行实施权能具有一定行政属性。这种对执行实施权能行政属性的认识，使得上下级法院间可以建立有别于审判权层级业务指导关系的统一管理关系。
其次，从改革目的看，统一管理改革具有多重的目标取向。早在20世纪末，中发〔1999〕11号文就提出“加强执行工作的统一管理和协调”，但从其初衷看，主要是解决当时执行工作在特殊时期面临的一些困难，以“利于抵制地方保护主义、部门保护主义和领导者的以言代法、以权压法、阻碍执行的违法行为”。但随着我国社会经济以及司法实践的发展，时至今日，地方保护、部门保护虽未绝迹，却早已不再是影响执行工作的主要原因，统一管理实际上日益成为人民法院应对执行资源不足的手段。我国幅员辽阔、人口众多，人财物流动频率高、范围广，执行案件数量庞大，需要依据执行权的行政属性建立统一的执行管理体制，从而使有限的执行资源得到统一调度调配，最大化地被有效利用。作为统一管理改革的进一步发展，最高人民法院近年来大力推进的交叉执行工作也体现了这种多重目标取向。例如，《最高人民法院关于交叉执行工作的指导意见》第2条规定，“发现因不当干预、消极执行、执行法院力量不足等因素导致执行工作长期未有效推进”，可依法开展交叉执行。
再次，从改革背景看，统一管理改革还需放在地方法院人财物统管改革的大背景下考察。“为了打破各级法院对地方的依附性，历次司法改革中，理论界都有改革法院产生体制的呼吁。”在司法改革规划上，以经费保障改革为打破地方依附的切入点，《人民法院第二个五年改革纲要》曾提出“探索建立人民法院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制”。但《人民法院第三个五年改革纲要》又改为实行“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的经费保障体制，仍主要依赖地方财政保障。至党的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，才再次明确提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，并自2014年6月开始改革试点。至2017年11月，“21个省（区、市）已完成省以下法院编制统一管理，中级、基层法院院长已实现由省级党委（党委组织部）管理。13个省（区、市）已在辖区内实行财物省级统管改革，部分地方法院经费保障和工资水平实现‘托低保高’”。如果省以下地方法院人财物统一管理改革落地，对于以“管案、管事、管人”相结合为初衷的执行统一管理而言，便可以因势利导推进，减少许多由于以往人财物分级管理而带来的现实阻力。以吉林省为例，其既是全国首批省级以下地方法院人财物统管的省份，也是“经最高人民法院和省委深改委批准，全国首个在省级层面法院开展执行工作管理体制改革的省份”。然而，从改革进展情况看，与同步整体推进且基本已落实到位的司法人员分类管理、司法责任制改革相比，省级以下地方法院人财物统管改革并非一帆风顺。有研究显示，截至2021年年底，全国实行省级统管的地方占56.76%，实行市级统管的地方占5.41%，进行部分试点改革的地方占10.81%，尚未开展改革的地方占27.03%。
J省法院2016年启动裁执分离改革之后，执行局的职权仅保留性质单一的执行实施权，这为实行行政性质更强的执行统一管理改革奠定了基础。在此基础上，J省法院选用“双重领导”模式开展统一管理改革，主要是考虑该省市、区（县）两级的人财物保障能力、执行案件体量和可争取的基层社会资源，同时也有J省尚未实行法院人财物省级统管的考虑。如果按照“垂直领导”模式开展改革，可能会面临以下问题：一是J省区（县）经济普遍较为发达，区（县）一级对执行人财物的保障高于市级，“垂直领导”模式下保障力度不升反降，基层法院执行干警支持改革的动力不足；二是J省基层法院的执行案件体量庞大，案多人少矛盾十分突出，“垂直领导”模式下中级法院必须要新建一整套人、财、物的管理体系，统筹管理能力将面临严峻考验，改革成本较高；三是原本执行法院可以积极争取的基层资源、党政支持，可能会因“垂直领导”而受到削弱。
可见，这种改革模式的选择，本质上体现了对不同形式“条块关系”的考量。“通过构建‘条块关系’，可以因时因地因势调整国家在政治控制能力、资源汲取能力、经济发展能力、公共事务治理能力等多种国家能力和相应治理任务间的冲突。”通常认为，实行“垂直领导”的“直接目的是让一些重要的宏观调控部门、市场执法和监督部门摆脱地方政府的干预，能够独立地行使职权”。其主要优点包括有利于职能部门摆脱地方政府的干预，保持中央政令畅通；能够较为真实地反映基层的实际情况，使决策在制定时更为科学；有利于整合执法资源等。但垂直领导也有其弊端。一是地方的“职能受到肢解，统筹协调能力有所削弱，一些领域，出现了‘看得见但无权管’的现象，地方积极性受到影响”；二是垂直领导机构“在业务工作、人事关系、后勤保障等方面仍有赖于地方，垂直管理力度容易受地方左右”；三是“许多垂直管理部门自成体系，封闭运行，外部监督难以介入，上级监督不能到位，滥用权力和腐败案件时常发生”。而“条块结合”的“双重领导”模式，在地方干预并非突出问题的领域，则既能做到全国或者区域一盘棋，又能够调动地方的积极性，共同承担治理责任，还可以进一步加强对权力的监督制约力度。
从J省的改革实践看，相比较而言，“双重领导”模式下基层法院执行机构并未脱离所在法院，维持了该法院作为司法机关的完整组织构造，且不涉及人财物保障的改变，基层法院执行干警的各种待遇仍然维持原有水准，改革成本和阻力均相对较小。与此同时，高、中级法院执行局通过强化执行业务领导，能够在省域、市域范围内优化配置执行资源，帮助人案矛盾突出的基层法院解决现实困难，也更易获得执行干警的支持和更好争取地方党委政府、社会力量的支持。
另外，与“垂直领导”模式相比，“双重领导”模式下省域、市域执行资源的统一管理和统筹并无明显劣势。首先，“双重领导”模式的重点是强化上级法院对下级法院的业务领导，亦即强化对执行案件的统一管理，具体通过统一调配案件、组织执行会战、开展业务培训、落实监督考核等方式来实现。其次，“双重领导”模式的重要抓手是对执行事项和标准的统一管理，实现对执行权“横向到边、纵向到底”的有效监督制约，及时纠正消极执行、选择性执行、乱执行问题，促进提升执行规范化水平。再次，“双重领导”模式的关键是执行人员的统一管理，依托“横向协同、纵向贯通、区域一体”的执行工作格局，在执行机构不脱离所在法院的情况下，为“上下左右”之间的执行干警相互交流以及执行人员与审判人员的相互交流创造条件。最后，“双重领导”模式让当事人在不同法院都能获得同样高质量的司法体验，从而改善对法院执行工作的整体评价。
三、办案模式改革
（一）改革的背景
微观层面执行体制机制改革，主要体现为办案模式的改革，其以打破部分法院执行实施案件“一人包案到底”为目标，转而实行分段集约或分权集约的办案模式。2009年《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》首次提出“实行科学的执行案件流程管理，打破一个人负责到底的传统执行模式，积极探索建立分段集约执行的工作机制”。2011年《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》对分权集约的要求细化为：“人民法院可以将执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段并明确时限要求，由不同的执行人员集中办理，互相监督，分权制衡，提高执行工作质量和效率。”《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》进一步强调：“推进执行案件和执行事务的繁简分流、分权实施，打破‘一人包案到底’的办案模式，切实提升执行工作的集约化、精细化、规范化水平。”
早在2008年，北京市第二中级人民法院就开始探索分段集约执行，将执行实施权分为执行启动、执行查控、执行处置和执行结案四个阶段，通过“合并同类项”，成立内勤组、查控组、处置组和综合结案组，每个阶段配置若干执行员进行集约执行。此后，天津第一中级人民法院、山东省潍坊市中级人民法院、长沙市岳麓区人民法院、浙江省海盐县人民法院、青海省乌兰县人民法院等地方法院陆续开展了类似的改革。但由于分段集约模式存在案件信息管理不通畅、个案责任人不明确、考评机制不合理、期限管理混乱、缺乏灵活性、过度分段导致重复劳动等问题，实践效果并不理想，执行质效不升反降，部分法院甚至又回归至传统的“一人包案到底”执行模式。
2016年左右，一些地方法院在总结分段集约经验教训的基础上，结合最高人民法院提出的“执行指挥中心实体化运行”要求，将“分段集约”转为“分权集约”。J省法院探索创新的执行指挥中心实体化运行“854模式”即是“分权集约”的典型代表。
（二）改革的主要举措和成效
1.改革举措
“854模式”的“8”，是指将8项事务性、辅助性工作从执行实施团队剥离，交由执行指挥中心安排专岗专人集约化、精细化、标准化办理，包括执行当事人初次接待、制发法律文书、线上线下查控、办理委托执行事项、录入强制措施信息、网络拍卖辅助、接待执行来访、接处举报电话等；“854模式”的“5”，是指由执行指挥中心集中提供5类技术服务，包括视频会商、执行过程记录、执行公开、舆情处理、决策分析等，使统一指挥、统一协调、统一管理的统一执行机制在技术上得到保障；“854模式”的“4”，是指由执行指挥中心承担4项管理职责，包括立案后的繁简分流管理、贯穿执行全过程的案件质效管理、执行结案前的执行案款管理和执行结案后的终本案件管理。即执行实施团队只需承担执行程序中最核心的研判案情、制定执行方案以及必须亲力亲为或亲临现场的工作，其余职责均由执行指挥中心承担。
改革执行办案模式的思路，在于根据程序节点分散、工作内容碎片化、工作场所流动性和开放性强等特点，对有限的执行资源进行重整和优化，通过“分权”实现集约和制约。具体而言，一是将无须执行法官亲力亲为的事务性、辅助性工作从执行实施团队剥离，交由专人集约化、精细化、标准化办理；二是通过信息技术手段强化执行实施团队可获取的资源和支持；三是通过专用平台和信息化手段实现对执行实施团队办案全程的闭环式监管。上述整合和优化工作，均依托执行指挥中心展开，使执行指挥中心兼具事务办理、技术服务、案件管理等多方面职能，为执行实施团队高效率、高质量办理案件以及上级法院、本院的管理者实施有效管理提供全方位的系统支持。可以说，“854模式”改革就是在“案多人少”重压之下，以打破“一人包案到底”的传统办案模式为突破口，尽可能优化基层法院执行局内部资源的配置，从而实现提质增效的效果。
以8类事务性工作的分权集约办理为例，此项改革措施的目的，一是大幅减轻执行实施团队办理事务性工作的负担；二是通过提升专业性和集中度，进而提升事务性工作办理的质量和效率；三是通过不同人员分别行使不同性质的权力，形成相互制约。例如，在线上线下查控的集中办理中，要求执行指挥中心设立网络查控组和传统查控组，配备查控专员若干名，集中负责执行案件网络查控和传统查控工作；执行案件立案后，网络查控专员在限定时间内发起网络查控，传统查控组应当在收到执行指挥中心或执行实施团队指令后10个工作日内，完成需要线下办理的查控工作；查控结果应立即向执行指挥中心或执行实施团队反馈。
财产查控工作尽管耗时费力，但主要为对法官亲历性要求较低、裁量性较弱的事务性工作，且同质性强、重复性高。此类工作以往由执行法官或执行实施团队自行办理，每一类财产的每一项查控措施都需要由每一个承办法官或团队独立实施，不仅产生了大量重复劳动、空耗了大量在途时间，而且查控技能和经验难以积累。将此类工作集约交由专人办理，则不仅能够形成规模效应，以“合并同类项”的方式大幅提升效率，而且有利于控制工作质量，提升查控工作专业性。而且其中虽然法院可自行承担但由社会主体办理更加便捷、高效的“不直接产生强制性的执行辅助事务性工作”，还可通过外包型社会化适度交给专业社会力量办理。由于J省“案多人少”问题突出，执行辅助事务性工作已严重依赖于外包。例如，该省受理执行案件数量最多的K市法院，除服务于全院的外包人员外，专门配备为执行局服务的外包人员就达35人。
“854模式”是一项“五位一体”的综合改革模式，即组织模式、办案模式、分工机制、管理机制、考核机制等方面必须配套建立，以保障“854模式”改革的可持续运行。一是在组织模式方面，实现执行指挥中心这一“最强大脑”（保障机构、管理机构）与执行实施团队这一“最强团队”（办案机构）在职能与效能上的有机结合。二是在办案模式方面，实现“办案”与“办事”的分离，即不同性质的权力由不同身份和岗位的人员行使。三是分工机制方面，全面推行“大中心、小团队”。执行指挥中心、执行团队按照其各自承担职能及工作事项，合理配置执行资源及执行力量。提倡执行实施团队规模小型化，每个团队以3人至5人为宜。实行人员分类管理，分工负责，团队协作，最大限度发挥执行团队的协同优势。四是管理机制方面，要求执行指挥中心落实定岗、定责、定人、定标准、定时限的“五定”要求。执行指挥中心根据各项职责要求建立功能模块，指定专人负责，确保工作规范和信息安全。案件数量较少的法院，在不影响各岗位正常运行的前提下，执行指挥中心同一人员可同时兼任多项职责。五是考核机制方面，要求对执行工作实行单独考核以及对执行人员进行单独绩效考核。对办案人员与办事人员的考核采用不同标准和方式。对办案人员，重点考核执行案件办理的质量效率指标；对办事人员，按照“谁办理谁负责”的原则，对执行指挥中心工作人员根据各岗位承担职责的不同设定相应的考评标准，重点对工作差错率、执行团队满意度等进行考评。
同时，“854模式”需要得到执行信息化和无纸化的支撑方可顺畅运行。以执行无纸化为例，至2020年年底，J省所有中级、基层法院已全面建成执行案件“中间库”，实现纸质材料形成后第一时间集中扫描并入库集中管理，电子卷宗随案同步生成，各功能模块与执行团队共建共享共用电子卷宗，各流程节点无纸质卷宗流转。无纸化办案对于“854模式”的支撑作用体现在：一是减少了纸质卷宗流转。“854模式”变“一人包案到底”为“集体协作办案”，执行实施团队需要频繁下达指令给各事务办理团队，事务办理团队也要频繁将办理情况反馈执行实施团队，这必然要求参与案件办理的不同岗位人员高度共享案件信息。以往纸质卷宗是唯一的案件信息载体，“854模式”必然带来纸质卷宗的频繁流转，不仅耗时费力，还容易造成案件材料丢失。实行“无纸化”之后，所有参与案件办理的人员均可查阅案件信息，从而免去了纸质卷宗流转的负担和拖延。二是使工作流程由“串联”变“并联”。原先是“卷宗在谁手里谁干活”，实行“无纸化”之后，电子卷宗由执行指挥中心各模块以及执行实施团队共建、共享、共用，承办团队可以同时下达多项指令，不同事务办理团队可同时办理不同事项而无需等待纸质卷宗流转，从而大幅提升了效率。三是真正实现了对案件的全程实时监管。“无纸化”办案过程中，电子卷与纸质卷基本同步生成，执行局负责人、案件承办团队、各事务办理团队以及上级法院，甚至申请执行人，均可查阅进入案管系统的电子卷，从而使执行案件办理进展全程、实时置于监管之下。这有效消除了以往由于纸质卷由承办团队保管，造成的管理者与被管理者、监督者与被监督者之间的信息不对称，同时也为全程实时向当事人公开执行信息、主动接受当事人监督提供了便利。
2.改革成效
执行实施团队或执行实施法官受益于“854模式”，得以轻装上阵，只需负责执行案件办理中最核心的三项工作：一是判断案情；二是制定执行方案；三是采取一些必须由执行法官亲力亲为的执行措施。原先执行实施团队的大量精力被事务性工作消耗，现在则可以有更多时间精力开展腾空、搜查、拘留、拘传等现场执行工作，执行工作的强制性得到了强化。除了分案前的集中初次约谈、集中查控、集中发送格式文书等工作和终本结案后的集中管理工作，执行法官在执行程序中仍起到主导作用，由其控制执行程序总体进程，根据案件办理需要向执行指挥中心的各类事务办理团队派发工单，提出事务办理的要求，并根据事务性工作办理和反馈的情况，进一步研判案情、决定下一步执行措施。同时由于大量权能已从执行实施团队分离交由执行指挥中心办理，执行过程和信息又全程处于透明状态，执行实施人员的权力实际上受到极大制约和全方位的监督，难以专断或故意拖延执行。
“854模式”实现了减负、增效、提质的良好效果，在执行人员数量基本未增加而案件量持续增长情况下，保障了执行办案质效的稳步提升，对违法违规执行也起到了有效的预防作用。与2018年相比，2025年J省法院首执案件结案平均用时从154天缩短到了91天，法定期限内结案率从75.15%提升到了96.91%。执行违法违纪的绝对数量和占法院违法违纪总量的比例也大幅下降。
（三）对改革的评析
以往在执行管理方面存在的最大弊端，便是对执行权的管理被对审判权的管理吸收、同化或干扰，未能形成充分体现执行工作的特点、充分契合执行权运行规律的执行管理模式。最突出的体现，就是将“一人包案到底”的审判资源组织模式简单套用于执行。我国审判组织呈现多元模式，大体有案件审批制、审判长负责制、承办法官负责制等模式。“一人包案到底”模式即承办法官负责制，是指审判人员在案件审理过程中全程负责“跟进进度、整理证据、开庭审理、起草判决书、签发判决书，……无需将案件呈批庭长、院长，也相应地对案件负全责”。由于执行权运行规律与审判权运行规律存在巨大差异，将“一人包案到底”的承办法官负责制适用于执行，给执行管理带来一系列的不利影响。
一是效率低下。执行程序由一系列执行措施组成，执行人员每天要面对的是各种不同类型的、碎片化的工作，工作时间、工作地点、工作内容是碎片化的，而且单一案件中事务性工作多、多个案件中同质性工作多。如果全部由法官包办，首先，大量技术含量低、重复性高、碎片化的工作，占用了稀缺的法官资源，人力成本过高，法官被大量琐碎的事务性工作羁绊，也难以集中时间和精力用于分析、决策、裁量、沟通等工作；其次，同质性工作未能集约化办理，导致重复劳动普遍存在；第三，导致执行工作缺乏连续性，执行人员需要在一个案件中完成送达、查询、控制（查封、扣押、冻结）、搜查、处置资产、拘传、拘留等最多达到二十几个环节的工作，其中许多工作需要外出到不同的地点办理，这些工作一个人不可能同时完成，从而导致执行各节点之间出现大量“空窗期”，执行程序常常处于空转状态。
二是效果不佳。搜查、拘留、腾空等物理性强制措施，往往伴随着激烈的身体接触，需要付出更多的体力，并不适合身为文职人员的法官亲力亲为。身着法院制服的法官，在执行现场直接面对当事人时，其威慑力也往往不如身着警服的司法警察。一些同质性强、动手能力要求高的工作，法官操作的快速性和准确性，也未必强于法官助理、书记员等司法辅助人员。“一人包案到底”要求一人同时掌握多种操作技能，既分散了执行法官的精力，也难以实现具体事务办理的专业化和精细化。
三是缺乏有力支持。“一人包案到底”虽然有利于明确责任，但往往也造成案件承办人陷入“单兵作战”的境地。当案件出现复杂情况、暴力抗法、群体事件、异地执行或超出个体负担程度的工作量时，承办人往往孤立无援，难以获得整个法院系统资源的支持。
四是廉政风险高。执行行为的主动性意味着执行程序的主要推动者是法官，而非当事人，故消极执行的风险远高于消极审判；执行行为的单向性和密行性、程序的相对封闭性，意味着执行程序两造当事人缺少类似于庭审一样进行公开诉辩、举证质证的场景，信息不公开、不对称的情况普遍存在，故违法执行的风险也远高于违法审判。执行案件“一人包案到底”，使当事人利益能否实现、何时实现、实现程度如何等等，过于依赖案件承办人个人的道德水准和执法水平。
总之，将审判工作中承办法官负责制要求简单套用于执行工作，使执行既没有速度，也缺乏力度，还存在极大的廉政风险，这些都阻碍了执行权功能和价值的实现。因此，再造执行办案模式，关键在于打破“一人包案到底”。
执行程序中“一人包案到底”带来种种弊端的根源，在于每一个执行措施的“决策”和“操作”都由同一人完成。这使得同质化、重复性的“操作”工作分散于各执行法官手中，既无法通过集约办理提高效率、提升质量，也极易产生专断独行。即使对执行实施权进行了分段，在各段内，承办人仍然是“一人包段到底”，无法形成相互制约和监督，难以避免专断独行。而在各段之间，“考虑到彼此长期合作的关系，成员之间相互照顾的愿望明显大于相互监视的动力。所以，通过分组、分段执行形成的约束机制非常不可靠，难以防范成员之间‘共谋’规避外部监督的风险”。更何况“分段”执行，还存在不同阶段横向的分工不能适应案多人少、单一固化的执行流程不能适应实际工作需要、案件流程被简单分割导致案件执行丧失全局性与灵活性、案件因被过度分段导致重复劳动现象等严重弊端。
J省法院的“854模式”是“分权集约”而非“分段集约”。首先，在我国民事强制执行程序中，之所以可以施行分权集约执行，在于“在程序结构上，我国的执行程序是一套融合了各种执行措施的综合性程序”。通常而言，一个执行案件对应一份执行依据、编取一个案号，执行程序所有的环节都需在这一个执行案件中办理完成。这与英、法、德等国家的“分散型”体制迥然不同。在“分散型”体制下，“执行权分散于不同的执行机关，执行程序被拆分成了不同的程序单元，即执行方法”，这些执行方法是一套完整的、可以独立存在的“子程序”。作为综合性程序民事强制执行，就需要在整体上考虑采取执行措施的类型、时机、范围、强度，这决定了执行实施权总体而言不宜横向分段而减损程序的整体性。其次，在纵向上，为加强集约以提升效率同时分散权能以防止专断，可将执行实施权进一步区分为执行命令权和实施事务权两种不同性质的权力，“做出查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、以物抵债、分配等裁定的权力，为执行命令权；具体实施该命令的权力，为实施事务权”。也有学者称之为判断性实施权与事务性实施权，认为其体现了“纵向分权体系下不同权力间存在命令与辅助的关系”。判断性实施权指决定某些重要执行措施以及特殊执行方法的权力，由执行法官独立行使；事务性实施权是指落实执行法官的决定和命令，开展执行事务性工作的职权，可由司法辅助人员行使。这种分权方式，与基本同期开展的司法人员分类管理改革相结合（法官、法官助理、书记员、司法警察各自形成了行使不同性质权力的单独序列），“854模式”由是孕育而生。
四、结语
执行难是我国在特定发展阶段、特定历史时期出现的问题，其产生有着复杂的社会原因。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》再次强调：健全国家执行体制，有效解决“执行难”问题。J省法院十年来的执行体制机制改革从一个侧面表明，健全国家执行体制没有现成的“答案”可抄。只有坚持问题导向、系统思维，从中国国情和实际出发，探索符合执行规律和当前法治国情的中国特色执行制度、机制和模式，才能真正推进解决“执行难”问题。未来健全国家执行体制改革的方向，或许正是被地方法院改革实践所验证可行的“深化内分”，即通过适当调整人民法院内部的执行权配置和运行方式，力求实现执行资源利用的最大化和对执行权监督制约的最大化，并以此为最大化争取执行资源提供组织保障，进而从深层次上缓解职权主义强制执行与执行机构能够获取的资源不足之间的矛盾。