来源：北京金融法院
发布日期：2025年09月09日
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作者｜ 薛 峰「北京金融法院副院长」
文章｜《中国金融》2025年第12期
2025年4月30日，十四届全国人大常委会第十五次会议通过了《民营经济促进法》，于2025年5月20日起施行。作为我国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律，《民营经济促进法》从公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护等维度系统构建了促进民营经济发展的制度框架。
制定实施《民营经济促进法》意义重大
民营经济是社会主义市场经济发展的重要成果，是推动社会主义市场经济发展的重要力量。党的二十大报告强调“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，并提出要“构建高水平社会主义市场经济体制”，对经济高质量发展提出了全方位的新要求。这需要进一步促进民营经济发展壮大、推动民营经济高质量发展。
市场经济是法治经济。法治是最好的营商环境，是促进民营经济发展壮大的基础性制度，促进民营经济发展壮大必须进一步强化法治保障。对于民营经济，我国有着“政策促进”和“法治促进”两个主要路径，即主要通过政策和法律两种手段促进民营经济发展。实践证明，这两条路径，既是发展社会主义市场经济的需要，也是实现中国式现代化的需要。在全面依法治国背景下，将改革开放以来特别是党的十八大以来党中央、国务院关于民营经济的方针政策和有效做法上升为法律制度，通过法治化手段将政策红利转化为制度刚性，从“政策依赖”转向“法治引领”，系统化地强化权益保障、稳定预期，既有助于巩固改革成果，又能回应多方关切，还能提振信心，更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，营造有利于民营经济在内的各种所有制经济共同健康成长的发展环境。
准确理解《民营经济促进法》规定的民营经济健康发展的金融法治
金融是现代经济的血液，与社会经济活动紧密相联。金融支持保证了民营经济的韧性和活力。金融法治为民营经济发展壮大提供了固根本、稳预期、利长远的保障作用。当前，围绕持续改善民营企业投融资等金融环境，仍有不少问题亟待破解。为民营企业创造公平、透明、可预期的发展环境是厚植民营经济发展壮大的“沃土”，强化促进民营经济健康成长的金融法治是一个复杂的系统工程。《民营经济促进法》为民营企业构建了准入公平、融资便利、创新支持、权益保障的全周期发展环境，为民营经济高质量发展提供良好的法律环境、市场环境、发展环境。必须全方位把握《民营经济促进法》，才能准确理解运用其规定。
- 从中国特色社会主义法律体系中理解《民营经济促进法》
我国已经形成立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法、行政法、经济法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。《民营经济促进》的出台，无疑更加丰富和完善了这一体系。《民营经济促进法》具体落实了宪法有关我国经济制度的规定。一方面，该法体现了现行宪法规定的以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。同时，也体现了国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权益。另一方面，该法进一步明确了民营经济的定位。该法第三条明确规定，民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。
从立法定位和法律位阶来看，《民营经济促进法》既受现行宪法的统帅，属于特别法，又是民营经济的基本法。作为特别法，该法不得违背现行宪法规定，同时其有关民营经济的规定具有效力优先性。作为民营经济的基本法，该法系统构建民营经济领域的基本法律制度，其基本原则和规则可普遍适用。
- 从整体理解《民营经济促进法》作为民营经济发展壮大的金融法治保障
目前，一些民营企业在经营发展中遇到不少困难和问题。民营经济和民营经济组织及其经营者仍然存在投融资难、投融资贵等问题。金融支持是保持民营经济的韧性和活力、助力民营经济高质量发展的重要动力。《民营经济促进法》用9章78条规定了促进民营经济健康发展的金融法治。例如，《民营经济促进法》明确规定“健全多层次资本市场体系，支持符合条件的民营经济组织通过发行股票、债券等方式平等获得直接融资”，凸显出对提升民营企业在直接融资领域参与度的重视，旨在缓解民营企业融资难、融资贵问题，增强市场活力。《民营经济促进法》虽然专章明确规定“投资融资促进”，但不能仅仅限于从“投资融资促进”一章的规定理解服务民营经济发展壮大的金融法治保障。只有从立法宗旨、基本原则和具体条文等方面整体理解该法，才能更好地提供服务民营经济健康发展的金融法治保障。例如，就加快培育新质生产力并推动民营经济高质量发展，该法有“投资融资创新”和“科技创新”两个章节，割裂理解则有违立法本意。
一方面，该法第一条开宗明义地规定了其立法宗旨，即优化民营经济发展环境，保证各类经济组织公平参与市场竞争，促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长，构建高水平社会主义市场经济体制，发挥民营经济在国民经济和社会发展中的重要作用。
另一方面，深刻理解《民营企业促进法》的基本原则，并熟练指导运用该法有关条文规定，才能实现该法的立法宗旨，提升民营经济组织及其经营者的信心，增进各类经营主体的相互信任。
《民营经济促进法》基本原则如下。一是平等保护。该法明确规定，民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利。民营经济组织的产权、民营经济组织经营者的人身权和财产权依法受到平等保护。民营企业与国有企业、外资企业都是平等的主体，依法平等获取各类要素或资源。依法平等对待、平等保护，保障各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利。二是公平竞争。该法专章规定公平竞争，要求从市场准入到市场退出等各个环节，公平对待民营经济组织，预防制止垄断和不正当竞争行为，营造良好的民营企业营商环境和民营经济发展环境。三是促进发展。该法第三条明确规定，国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。上述原则中，促进发展是目标性原则。平等保护、公平竞争，均是为了更好地促进民营经济的健康发展。
- 多角度夯实民营经济发展壮大的金融法治基础
第一，对相关立法权的行使进行了专门规定。 《民营企业促进法》对全国人大、国务院、最高人民法院、最高人民检察院等行使立法、司法解释权做了新要求。例如，该法第四十四条、第四十五条明确规定，国家机关制定与经营主体生产经营活动密切相关的法律、法规、规章和其他规范性文件，最高人民法院、最高人民检察院作出属于审判、检察工作中具体应用法律的相关解释，或者作出有关重大决策，应当注重听取包括民营经济组织在内的各类经济组织、行业协会商会的意见建议；在实施前应当根据实际情况留出必要的适应调整期。各级人民政府及其有关部门建立畅通有效的政企沟通机制，及时听取包括民营经济组织在内的各类经济组织的意见建议，解决其反映的合理问题。
第二，对相关执法权的行使进行了专门规定。 《民营经济促进法》有效实施，关键在于政府不断提高依法行政水平，为民营经济营造明确、合理、稳定的预期。根据现行宪法规定，政府对经济社会发展具有大量权力、义务和责任。政府应平等对待各类经营主体，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、受到法律同等保护，营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境，确保权利平等、机会平等、规则平等。各级政府部门应严格遵守和执行该法，尽职履责，不滥用权力。同时，《民营经济促进法》对强化行政执法监督、防止多头执法等作出了规定。例如，该法第五十条规定，行政机关 坚持依法行政。行政机关开展执法活动应当避免或者尽量减少对民营经济组织正常生产经营活动的影响，并对其合理、合法诉求及时响应、处置。又如，该法第六十四条规定，规范异地执法行为，建立健全异地执法协助制度。办理案件需要异地执法的，应当遵守法定权限、条件和程序。国家机关之间对案件管辖有争议的，可以进行协商，协商不成的，提请共同的上级机关决定，法律另有规定的从其规定。禁止为经济利益等目的滥用职权实施异地执法。
第三，对相关司法权的行使进行了专门规定。 例如，该法第六十三条规定，办理案件应当严格区分经济纠纷与经济犯罪，遵守法律关于追诉期限的规定；生产经营活动未违反刑法规定的，不以犯罪论处；事实不清、证据不足或者依法不追究刑事责任的，应当依法撤销案件、不起诉、终止审理或者宣告无罪。禁止利用行政或者刑事手段违法干预经济纠纷。又如，该法第六十二条规定，查封、扣押、冻结涉案财物，应当遵守法定权限、条件和程序，严格区分违法所得、其他涉案财物与合法财产，民营经济组织财产与民营经济组织经营者个人财产，涉案人财产与案外人财产，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财物。对查封、扣押的涉案财物，应当妥善保管。
第四，对民营经济组织及其经营者进行了专门规定。 为了促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长，该法明确规定，应当拥护中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义制度，积极投身社会主义现代化强国建设，遵守法律法规，遵守社会公德和商业道德，履行社会责任，接受政府和社会监督。发挥民营经济组织中党组织政治引领作用和党员先锋模范作用；民营经济组织应当完善治理结构和管理制度、规范经营者行为；民营经济组织应当依法从事生产经营活动，不得妨害市场和金融秩序、损害劳动者合法权益和社会公共利益。同时，加强廉洁风险防控，对建立独立规范的财务制度、防止财务造假等作出规定。
第五，对金融机构进行了专门规定。 例如，该法第二十三条规定，金融机构在依法合规的前提下，按照市场化、可持续发展原则开发和提供适合民营经济特点的金融产品和服务，为资信良好的民营经济组织融资提供便利条件，增强信贷供给、贷款周期与民营经济组织融资需求、资金使用周期的适配性，提升金融服务可获得性和便利度。又如，该法第二十四条规定，金融机构在授信、信贷管理、风控管理、服务收费等方面应当平等对待民营经济组织。金融机构违反与民营经济组织借款人的约定，单方面增加发放贷款条件、中止发放贷款或者提前收回贷款的，依法承担违约责任。
贯彻落实《民营经济促进法》，为民营经济的健康发展提供金融司法保障
制定并实施《民营经济促进法》，既为民营经济健康发展提供了法律保障，也体现了稳定民营经济发展预期、提振民营企业信心、推动民营经济健康发展的长远考量。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，对经济社会发展大局具有重要作用。经济社会发展到什么阶段，司法服务就应跟进到什么阶段。应加强司法服务和保障，增强民营经济内生动力。金融法治通过办案促进金融和民营经济的市场化、法治化建设，为民营经济和金融高质量发展提供固根本、稳预期、利长远的保障作用。
金融司法重构重塑市场信任和信用，促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长。认真贯彻落实《民营经济促进法》，必须找准司法保障和服务的结合点、切入点，以高质量司法回应民营企业对公平正义的期盼。金融与信用密切相关。民营企业遭遇的金融困境大多系信任危机和信用不高所致。这是由金融的本质和底层逻辑决定的。金融司法应根据金融本质及其底层逻辑，坚持运用法治思维和法治方式解决民营经济及民营企业家遇到的金融问题。运用《民营经济促进法》规定的平等保护、公平竞争、促进发展等原则实质解决民营经济及民营企业家的金融需求，依法平等保护民营企业和各类市场主体的合法权益，保证市场主体公平竞争，促进发展壮大。在办案中努力做到尽最大可能减少对企业管理、生产经营和资金往来等方面的负面影响，为企业合法经营、公平竞争、创新发展提供良好环境，努力实现“办理一件案件，救活一个企业，促进一片发展”。
在案件办理过程中，应进一步贯彻落实《民营经济促进法》，优化民营经济发展环境。
第一，在审判、执行中，平等保护民营经济组织及其经营者的投资权利。 在投资方面，民营经济组织常遭遇隐形的市场准入门槛，尤其是在基础设施建设、能源开发等领域，即便民营企业实力强劲，也可能因过高的资质要求和复杂的审批流程等被拒之门外。应通过审判执行，着力健全和完善民营经济组织在市场准入领域公平参与市场竞争的制度机制，保证包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入市场准入负面清单以外的领域。追究违反公平竞争审查、设立市场准入壁垒以及在招标投标和政府采购中限制或者排斥民营经济组织等行为者的责任。
第二，在审判、执行中，调整、引导金融资源合理配置。 现实中，金融资源配置存在结构性失衡问题。与国有企业相比，民营企业所获得的贷款总量与其发挥推动社会经济发展的重要作用并不匹配，部分中小型民营企业尤其是非科技企业获得贷款的利率、贷款期限和审批时长仍有待优化。其原因在于：一是某些金融机构负责人存有主观歧视；二是金融机构内部管理缺乏科学性，受到贷款追责、审计等约束。金融司法通过个案、类案办理，树立有关民营经济组织及其经营者与金融机构之间资本流动的规则，可以促使主观歧视、内外部约束的进一步改进。
第三，在审判、执行中，落实平等保护、公平竞争和促进发展等原则，满足民营经济组织及其经营者多样性的金融需求。 民营企业的实际需求复杂多样。处于不同发展阶段的民营企业，金融需求千差万别。大型民营企业更关注社会治理层面的上层建筑的可获得性，希望从资本市场获取低成本直接融资；中型民营企业更关注社会资源和资金的公平可获得性，要求保障其公平公正参与竞争的权利；处于初创或成长期的小微企业，融资需求旺盛，抵押担保能力不足，更关注扩大普惠、小微信用贷款供给。民营企业金融需求的多样性对金融司法提出了更高的要求。法院应该通过办理刑事、民商事、行政和执行等各类案件，稳慎处理“股债贷保担”综合融资方式引发的纠纷，促进“敢贷、愿贷、能贷、会贷”，推动企业兼并重组，拓宽股权投资退出路径。促进商业银行优化科创金融服务考核政策，适当提高不良贷款容忍度，健全授信尽职免责机制，让信用好的民企不需抵押、担保或联保也能获得贷款。实质解决民营经济健康成长过程中遇到的金融纠纷。
第四，及时依法办理拖欠中小民营经济组织账款案件。 民营企业长期处于弱势地位，资金占用现象严重、资金回收困难，催生“三角债”等连锁债务关系。应收账款的长期拖欠直接影响民营企业的现金流，限制其再投资和扩大再生产的能力。应收账款长期拖欠是制约民营企业发展的重要因素之一。《民营经济促进法》明确规定，“对拖欠中小民营经济组织账款案件依法及时立案、审理、执行”。应及时办理拖欠账款案件，加快民营企业资金回笼，缓解企业的资金压力，保障其正常运营和发展。 ■
来源 | 中国金融杂志
编辑 | 张璐璐
