来源：上海市法学会 东方法学
发布日期：2025年10月30日
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低空经济作为融合人工智能技术与低空空域的新兴经济形态，已成为国家培育新质生产力的重要方向。然而，低空空域资源市场化配置的现实需求与传统行政管控模式之间存在深层冲突，这导致基础设施、核心技术及产业生态发展相对滞后。作为连接政府规制与市场机制的制度枢纽，特许经营权不仅能够推动公共事务的契约化转译，还可通过正外部性捕获机制和资产专用性缓解路径，提升低空经济的运行效能。法理层面，低空空域的国家所有权地位为构建低空经济特许经营制度提供了法律基础；制度架构层面，应确立特许经营权的公权属性，厘清其授予与行使主体、客体范畴及权能边界；规则设计层面，需要将信赖保护原则嵌入制度核心，建立涵盖技术能力、安全评级与生态贡献的多维授予指标体系，并构建全周期监督机制与争议解决路径，为低空经济的规范发展提供制度保障。
一、问题的提出
低空经济是以低空空域资源为载体，将各类有人驾驶和无人智能驾驶航空器的飞行活动与各产业领域进行融合发展的综合性经济形态。2021年，国务院《国家综合立体交通网规划纲要》首次将“低空经济”写入国家规划。2023年，中央经济工作会议将“低空经济”列入战略性新兴产业。2024年《政府工作报告》提出，将低空经济作为新兴产业和未来产业积极培育，以打造新的经济增长引擎。低空经济作为提升低空空间利用效率，推动我国交通运输体系现代化的战略举措，其发展核心问题在于基础设施建设与低空空域管理。特许经营作为连接政府规制与市场机制的枢纽性制度安排，在应对低空经济发展问题、实现低空经济高质量发展方面具有显著的战略意义和发展潜力。2024年，国务院《关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》指出，“持续推进空管体制改革，深化低空空域管理改革，发展通用航空和低空经济”，“以深入推进政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容”，为低空经济领域嵌入特许经营制度奠定了坚实的政策基础。
当前，法学领域对低空经济的研究仍处于初步阶段，现行研究成果多集中于低空空域的权属配置、政策转化路径以及法治保障体系建构等基础性议题。对于具备市场准入和公共治理双重属性的低空经济特许经营制度，尚未形成充分的理论聚焦与实践论证。有学者立足于行政属性，从低空经济领域的价值位阶视角提出，发展低空经济需兼顾飞行服务的绝对安全与低空空域的合理使用要求，经营者只能通过竞拍形式获取特许经营权后方可进入低空经济飞行服务市场。亦有学者从法政策学的视角出发，以“有限赋权”作为低空经济法治保障的核心理念，认为低空经济不应拘泥于航空特许经营，而应通过服务型监管模式聚焦空域分级、军地协调以及应急处置三大领域，从而避免低空经济发展之初呈现行政过度干预之态。此外，还有学者从低空空域公共价值保障的维度提出，在综合考虑低空空域使用各项因素的情形下，应限缩低空经济特许经营制度的适用范围。概言之，目前法学界对于低空经济特许经营制度缺乏系统性、多样性的研究成果，没有对特许经营制度嵌入低空经济的理论逻辑深入剖析，没有从微观视角拆解低空经济特许经营权的权利构造，亦没有从宏观角度提出的法律适用方案。
低空经济特许经营权作为低空经济这一新兴经济业态发展的战略抓手，从市场准入和资源配置维度为低空经济发展提供制度保障。但如若制度设计本身存在权利构造模糊、法律适用不清等缺陷，可能会阻断低空经济全产业发展链条，抑制市场创新活力，甚至引发“政府越位替代市场”的负面效应。2024年11月，济南公共资源交易中心发布《平阴县低空经济特许经营权出让项目中标公告》，全国首例低空经济特许经营权出让落地。然而，低空空域权属争议、被特许人的主体适格问题以及低空经济特许经营权的权属范围不明，引发了社会广泛关注与质疑，致使该招标在数月后停止。为此，如何确保低空经济特许经营权的合法性和有效性，如何平衡低空经济领域的“管制”与“放松”矛盾，如何构建符合低空经济产业发展特点的特许经营权，均有待进一步研究。有鉴于此，本文拟从特许经营制度出发，全面分析特许经营权在低空经济中的价值定位与法理依据，并提出低空经济特许经营权的建构路径与法律适用规则，以期解决低空经济发展中市场配置与行政管控的冲突，促进低空经济高质量发展。
二、法理溯源：低空经济特许经营权的价值定位与法理依据
随着无人机、低空旅游、城市空中物流等低空经济业态的迅速崛起，政府与市场之间的界限日益模糊，如何在保障公共安全、生态环境和社会公共利益的前提下，实现低空资源的高效利用，成为亟待解决的重大课题。将特许经营权嵌入低空经济领域，能够基于特许经营权对公共事务的契约化再造与经济效能的帕累托改进，推动低空经济持续平稳健康发展。同时，在法律层面上，国家的低空空域所有权也为构建低空经济特许经营权提供了依据。
（一）
低空经济特许经营权的价值阐释
特许经营权是连接政府规制与市场机制的枢纽性制度，其通过权利束的精准配置实现公共资源价值最大化。将特许经营权嵌入低空经济领域，既能够对公共事务进行契约化再造，实现行政权力的市场化转译与监管责任的契约性重构；又能构建正外部性捕获机制、破解资产专用性难题，实现经济效能的帕累托改进。具言之，特许经营权通过推动公共事务的契约化重构与资源配置效率的优化，不仅有助于提升低空经济的发展质量，也为通过培育新质生产力来赋能企业科技创新提供了法律制度支撑。
1.实现公共事务的契约化再造
美国学者德隆·阿西莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊认为，现代市场经济体系优劣的重要衡量因素之一是政府和市场关系的变化。低空经济作为新兴市场领域，本质是技术创新和应用拉动的市场经营活动。当国家以“有形之手”介入和干预时，面临“管制”与“放松”的主导性矛盾。若将其置于传统行政管理模式下，让政府凭借行政命令对各项低空公共事务进行全面干预，易产生资源配置不均、效率低下和信息不对称等问题。反之，将其置于完全的市场自由竞争模式下，易催生安全隐患，增加低空经济的负外部性。对此，需要超越私人利益和公共利益对立的传统思维局限，兼顾“市场自由主义”和“政府干预主义”的立场，确立平衡“放松”与“管制”的逻辑主线。
政府特许经营权是经由公权力部门依法定程序选择，经营者在特定的时间和地域范围内享有的从事某种特定行业、提供某项公共服务或经营某项公用事业产品的排他性权利。特许经营制度缘起于17世纪的法国，彼时的法国政府为了促进交通基础设施发展的同时减轻政府的财政压力，将道路的建设和维护工作特许给私人公司。这些公司负责筹集资金、建设道路，并在一定期限内运营，以收取通行费作为回报。由此可见，特许经营权的核心是行政权力的市场化转译，即通过赋权，将传统的行政命令转化为可交易的产权单元，以此来吸引民间资本参与公共事业的建设与营运。在低空经济领域引入特许经营权，将低空空域使用权等公共资源划分为物流、应急、观光等特许经营单元，引入市场竞争机制，通过拍卖实现低空治理权向运营权的转化，不仅能提高低空经济发展效率，也能激励低空经济特许经营权人利用公共设施（如低空空域使用权）开发和完成基础设施工程。
进言之，特许经营权在市场化低空空域管理权之余，还能基于契约化监管责任强化政府调控。在低空经济中，政府作为公共管理机关还担负保障低空飞行安全、保护生态环境等监管责任。随着低空经济的高速发展，低空飞行涉及的技术、服务、环境等层面日益复杂化、精细化，传统的航空监管模式难以适应其多样化和复杂性，传统的政府监管手段难以完全覆盖其运营全过程。概言之，低空经济的复杂性决定了仅仅依赖政府的行政外部监管无法达到最佳效果。以法律的视角观之，特许经营权作为强制性规范和任意性规范的结合体，定义了公私之间的相互关系，分配着风险和责任。其中，强制性规范是行政外部监管的留白，以国家强制力为后盾，弥补监管层面任意性规范刚性不足的缺陷；任意性规范则是行政裁量权的外化，在协议中灵活转化，以应对复杂多变的风险与情境，保障制度运行的柔性与包容性。特许经营权能够通过协议条款设置安全标准、质量要求以及服务规范，将低空经济的安全监管责任与特许经营权人的权利深度绑定。由此将公共安全标准内化为企业履约义务，分化政府的监管责任，弥补刚性监管的不足。强制性规范以公权力保障公共利益，任意性规范体现意思自治与公共利益的衡平。两者相辅相成，构建政府外部监管和企业内部自律的协同监管体系，实现监管责任的精准化落地，避免传统行政手段下存在的过度依赖行政执行、滞后性强、监管成本高等问题。
在培育新质生产力的背景下，特许经营权通过契约化再造低空领域公共事务，实现了对低空经济治理框架的重构。这一制度重构超越了传统的“政府授权—企业经营”模式，构筑了政府调控和市场自由之间的协同发展机制。其凭借行政权力的市场化转译，将低空经济的行政治理权演化为市场经营权，以期透过民营资本强化低空基础设施建设；契约化传统行政模式项下的监管，平衡私法自治与公共利益，从而构建政府与企业协同监管体系。
2.推动经济效能的帕累托改进
2025年《政府工作报告》指出，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济、深海科技等新兴产业安全健康发展。实现上述目标的关键在于破解产业内部的顽疾，提高产业的经济发展效能。低空经济作为涵盖无人机、飞行器、物流等多领域的新兴经济发展样态，存在显著的正外部性和资产专用性难题。特许经营权的排他性表明，其能够构建正外部性捕获机制，并破解资产专用性难题，实现经济效能的帕累托改进。因此，特许经营权成为低空经济高质量发展的关键。
为了适应新经济发展态势，大量国家财政投入低空经济领域，完善基础设施建设与产业生态布局，以期打造新的经济增长极。因此，低空经济具有显著的正外部性。特许经营权作为政府授权特定企业在特定时间和地域范围内独占经营的权利，对于捕获这种正外部性具有重要作用。将特许经营权置于低空经济领域，一方面能够将低空空域等公共资源以市场竞争的方式共享给效率最佳的企业，形成协同效应，提高低空资源的利用率，使低空经济的正外部性最大化；另一方面，特许经营协议内部的服务质量和技术要求能够促进技术创新和产业升级，从而提高公共服务的质量，使社会福利最大化。另外，政府能够通过特许经营权的拍卖或招标获得特许经营费用，用以承担政府因低空经济发展而产生的外部成本，缓解政府的财政压力。
特许经营权的引入对于吸引企业投资低空经济也有所裨益。将低空经济作为新兴产业和未来产业积极培育，政府的财政投资是必需品。随着低空经济产业生态的迅速发展，单纯依赖政府的财政投入难以满足行业发展的需要。此时，吸引社会资本参与成为关键举措。但是由于低空经济发展面临资产专用性难题，特别是基础设施和技术研发领域，高额的前期投入和运营维护成本以及较强的专用性，使得企业投资趋于谨慎。特许经营权作为一项垄断性权利，其在特定时空范围内赋予特定企业以垄断地位。特许经营权的高壁垒属性不但能为企业融资提供优越的环境，提高企业的融资能力，还能形成“卖方市场”，降低要素成本，获得价格优势，提高绩效和利润水平。低空经济特许经营权的构建，能够充分发挥特许经营权的高壁垒优势，降低企业的全要素生产率。一方面依托优越的融资能力缓解技术研发和基础设施建设前期投入的资金压力，另一方面凭借行政权力赋予的垄断地位获取高于边际成本的垄断利润，提高风险回报率。另外，特许经营权的引入还能缓解企业“为他人做嫁衣”的后顾之忧，提升企业的创新意愿与能力以及资源配置效率。
（二）
低空经济特许经营权建构的法理依据
依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中对基础设施和公用事业特许经营的定义，政府设立特许经营权的前提是政府或者国家对该领域享有占有、使用以及处分的权利。基于此，在低空经济领域嵌入特许经营权，其核心在于明确国家对低空空域的所有权。
空域作为自然资源和公共资源。依我国法制惯例，其初始权利应由全体公民享有，并交由具有公益职能的公共组织管理。然而，无论是诸如《民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等航空领域法律法规，还是《宪法》《民法典》这类基本法，都尚未明确低空空域的权属性质。《民法典》虽在第246条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定”，并在第247-254条对国家所有权作了衍生规定，但并未提及低空空域的所有权归属。据此，基于物权法定原则，低空空域似乎并不能成为物权的客体，也即无所谓所有权权属问题。
实际上，针对这一问题，全国人大常委会法工委在制定《民法典》物权编时保持开放的态度，其指出：“有的认为，本法具体列举的国有财产不够全面，应当增加规定空域、航道、频道、无居民岛屿、种质资源属于国家所有。考虑到国有财产范围很宽，难以逐项列全，所提出的增加规定的有些内容是否属于物权编上的物，也有争议。因此，本条对国有财产的范围做了概括性的规定……现行法律、行政法规没有明确规定的，根据本条，可以在制定或者修改有关法律时做出具体规定。”上述解释能够视为立法理由，具有相当的权威性。该解释的核心旨趣在于尽管《民法典》没有明确规定某种自然资源的国家所有权，但只要其他法律认可了该物权，在现行法律体系下则承认存在该物权。因此，对空域所有权的讨论需转换到其他相关法律、行政法规。
当前，《民用航空法》对空域内容有所涉猎，但并未明确规定空域所有权的权属。其仅在第70条规定：“国家对空域实行统一管理。”然而，从逻辑上看，该条规定的根本前提是承认国家对空域的所有权。一般而言，国家主要通过对主体行为的强制性规范或者对主体财产的强制性剥夺或移转等行政性质的管理，来实现对本国境内一切资源（无论其所有权权属）的管理。但是，对于空域这类公共资源，国家对其实行统一管理的核心便是对该自然资源的控制与调配。如果不承认国家对空域的所有权，那么国家对空域资源的初始配置便不存在正当性。毕竟作为一个民主集中制国家，很难在没有充分理由的情形下，对任何所有权不属于国家的自然资源进行“一刀切”式的剥夺或配置。相形之下，如若承认国家对自然资源的所有权，则对该资源进行统一管理于法律逻辑上便相对顺畅。因此，《民用航空法》第70条从文义解释的角度可以得出，国家拥有对空域的统一管理权，就是承认了国家对空域的所有权。
此外，在目的解释的维度也能得出与文义解释趋同的结论。客观来讲，尽管物权法定原则是认定物权的绝对标准，并被世界各国所接纳，但是在社会政治经济高速变化的当下，法律规定的物权类型可能不敷使用，严格来说，过于拘泥于物权法定原则或许会阻碍市场经济的发展。比如，虽然《民法典》并未明文规定，但基于行业习俗和惯常做法，市场中存在的让与担保学界和司法系统都予以认可。因此，只要国家实际上行使了绝对的支配权，就应承认物权的性质，即属于事实上的物权。事实上，从前述《民用航空法》第70条规定可知，国家对空域具有绝对的支配权，能够排他地决定空域的归属、使用和处分。运营主体对空域使用权的获取，必须经过空域主管部门的审批。此种对空域的绝对支配，依赖于其在经济上的合理性，即作为公共资源的空域如若缺乏统一的支配利用，往往会导致公地悲剧的发生。具体而言，缺乏明确所有权权属的公共资源，难以实现最大程度的排他性支配。当任何主体都有权对该公共资源行使使用权时，必然会导致对公共资源的滥用。作用于低空空域上，便会显著地增加无人机的“黑飞”“乱飞”现象。有学者指出：“开放获取拥挤的自然资源的无情逻辑就是导致可怕的结局”，“这个问题有两种清晰的解决方法：资源由一个人拥有（这个人将有激励投资在资源的留存或使用上，并组织他人使用）或者设计一种可执行并有效限制使用公共资源的方法。”因此，避免此类“公地悲剧”的发生，其本质是强化自然资源的产权，法律保障产权才能保障财产利用的效率。但是，对于低空空域这类自然资源而言，将其所有权赋予个体显然不符合实际。相形之下，由具有公益性质的公共部门将此类资源形成公共产权并进行管理则较为合理。我国全民所有的自然资源由国家管理并行使权利，符合上述逻辑。此时，国家作为具有公益性质的公共部门掌握着公共产权，其中便包含了所有权的基本内涵。
基于同样的理由，我国《宪法》第9条以“列举+兜底”的开放形式规定了矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有。其中虽然没有提及低空空域，但在法解释学上应认为其涵摄于该条的调整范围之内。该条为了防止遗漏，使用了一个“等”字，为低空空域等新型自然资源纳入其调整范围预留了空间。
低空空域的国家所有权避免了国家管理时的权属争议，并为设置特许经营权奠定了权利基础。尽管考虑到低空空域的公共资源属性，国家在设立特许经营权时并不能将所有权转让，但能够将所有权上的使用权能独立出来，使得国家能够将低空相关运营权转让，为国家设立低空特许经营权提供可行方案。
三、结构展开：低空经济特许经营权的法律构造
尽管特许经营权于低空经济的特殊价值，确立了特许经营权嵌入低空经济领域的合理性，国家的低空空域所有权在法律层面为构建低空经济特许经营权提供了依据，但是，低空经济项下特许经营权模糊不清的权利构造依旧阻碍着其推广适用。为此，需进一步探讨低空经济特许经营权的权利构造。换言之，要明确低空经济特许经营权的法律属性，确立低空经济特许经营权的主体结构、客体范畴以及权能配置。
（一）
特许经营权的法律属性
特许经营权既是具有经济价值的交易对象，又是一项公共性的社会产品以及垄断权利。低空经济领域也不外如是。基于经济性与公共性的双重属性，特许经营权本质上是一项公权还是私权尚存在争议。一方面，侧重于特许经营权的经济价值与财产属性的，理所当然地把特许经营权置于民事法律规范之中，强调其私权属性；另一方面，强调特许经营权是一项社会公益产品以及政府对它的监管职责，显然会倾向于将特许经营权纳入行政法律规范，凸显其公权属性。
尽管特许经营权的授予是政府依照内部程序单方决策的结果，但是英国2024年颁布的《指导-特许经营合同》第11条规定：“与其他类型的公共合同一样，特许经营合同必须以金钱利益为目的。”由此可见，特许经营权的授予既不是福利性的授予，也不是无偿的公共资源开放，而是为了取得市场性回报。换言之，特许经营的内容显然具有经济上的可交易性。这种经济上的可交易性决定了特许经营权的核心属性应是协议性。为此，对特许经营权法律属性的讨论可以转换为特许经营协议是行政协议还是民事契约，即该协议从属于公法还是私法。
从域外经验看，作为实行公法与私法划分的大陆法系典型国家德国与法国，在认定特许经营协议的性质上却迥然不同。德国法上虽主张特许经营协议在性质上属于行政协议还是民事契约的讨论并无根本性意义，但是考虑到具体合同的履行过程，特别是关于合同纠纷管辖法院的确定等问题，明确政府特许经营协议的公私法属性也有其价值。为此，德国基于特许经营协议的经济内容以及可交易性，认定特许经营协议属于民事契约。例如在建设特许合同中，德国学者Reidt、Dreher与Beck'scher认为，“建设特许合同当事人中的公共方或者是《反限制竞争法》第98条意义上的职能决定者，在建设特许上不属于国家准入意义上的高权许可。相反，它是一个民法上的同意。更确切地说，它是一个为了取得经济上的有偿收益，让对方有期限地使用建筑设施的同意”。
不同于德国法上强调特许经营协议内容上的经济性，法国法上更侧重于从政府管理等非经济性条款来认定特许经营协议的法律性质。法国认为，特许经营协议中涵摄主体间经济利益的条款或许能确立一种主观性的法律地位，彰显一定的民事契约性质；但是，在协议的财务条款之余，还关涉了诸如被授权企业运营规则的条款，这部分条款因政府能够行使单方修改权而显然不具有民事契约的性质。鉴于1873年的布朗哥案强调的行政法的公共服务属性，法国把是否属于政府的公共服务作为区别民事法与行政法的核心标准。对此，法国学者狄骥在《公法的变迁》中论述道，“行政法院在1873年就意识到了这一点，即国家责任不可能是一种过错责任。而普通法院之所以不享有这类案件的管辖权，只是因为它们所处理的正是过错责任。无论对国家的事务以何种方式来进行管理，其基本观念都是明确的：政府必须履行某些确定的职能。结果，一项公共服务便成了关于某种严格的客观秩序的制度，而这一制度是由一些平等地加诸政府及其臣民之上的原则来调整的”。有鉴于此，考虑到特许经营协议的核心是公共事务的契约化再造，目的是维护公共利益，法国将特许经营协议视为一种法定协定。换言之，虽然特许经营协议不同于一般的政府单方行权行为，在此类协议中，政府的单方行为基于契约需要承担补偿责任，但该行为却并不具有违约性。因此该契约性的补偿责任并不是特许经营协议的关键，其核心是对公共事务的处理及公共利益的维护。
低空经济于我国仍处于兴起阶段，如前所述，现阶段我国低空经济存在明显的基础设施建设与产业生态布局落后的问题。自2023年中央经济工作会议将“低空经济”列入战略性新兴产业以来，国家着力解决低空领域的基础设施与产业生态问题，让低空经济发展成果更多地惠及广大人民群众，这已成为各级政府发展低空经济的关键举措。因此，构建低空经济特许经营制度的核心是，希冀通过特许经营权对于行政权力的市场化转译强化公共服务。为此，协议的关键在于被特许企业营运与监管规则的搭建。倘若片面强调特许经营协议的经济属性，可能导致企业在安全管理、飞行操作和维护等方面放松标准，从而增加航空事故和安全隐患的风险。同时，还可能引发虚假宣传、价格欺诈等不正当竞争行为，最终损害消费者福利。概言之，我国于低空经济领域嵌入特许经营权的本质是实现好、维护好、发展好社会公益，也即我国低空经济特许经营协议与法国对于特许经营协议的理解具有趋同性。同时，考虑到特许经营制度作为一项外来制度在我国的发展历史，特别是避免公法责任私法化的发展历程；以及现行《行政诉讼法》将特许经营协议置于行政协议之下。因此，我国低空经济领域的特许经营协议应与现行法律保持一致，采法国以公共服务与公共利益为核心的行政协议说。换言之，低空经济特许经营协议属于行政协议，也就决定了低空经济特许经营权的公权属性。
（二）
特许经营权的主体结构与客体范畴
明确了低空经济特许经营权的公权属性后，便可基于该法律属性具体分析低空经济项下特许经营权的主体结构与客体范畴。权利的主体，是指在法律关系中享有权利并承担义务的自然人、法人以及非法人组织。在特许经营制度下，特许经营的本质在于所有权人将其财产的使用权能转让给被特许人，以供其占有、使用和收益。特许经营权的主体可理解为授予与行使的双重主体，其中授予主体自是所有权人，行使主体则是享有物上权的自然人、法人以及非法人组织。回到低空经济领域，如前所述，鉴于低空经济特许经营权的公权属性，其授予主体自不待言。有需讨论的仅是政府的行政级别，以及是地方各级政府还是政府办事部门。考虑到低空经济是以载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动为牵引，辐射带动商业活动或公共服务领域融合发展的一种综合性新经济形态。过低级别的政府难以满足飞行器所需的低空空域空间，且仅有个别政府部门授予特许经营权难以实现低空经济事务的全覆盖。因此，将低空经济特许经营权的授予主体限制在县级以上人民政府较为合理。一方面县级以上的政府有发展低空经济的需求，涵盖了足量的低空空域空间；另一方面县级以上人民政府作为一级政府能够一次性将涉及低空经济领域的各类事务规范授予，避免了被特许人就各项事务在各个政府部门间频繁走动损害低空经济的发展效率。至于行使主体，企业的资格无需赘述。值得注意的是，自然人能否作为适格主体于低空经济领域行使特许经营权。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第19条规定：“实施机构应当根据本办法第十六条规定，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者。”该条依文义解释似乎将自然人排除在特许经营权的行使主体之外。但《市政公用事业特许经营管理办法》对被授予方仅规定为“投资者或者经营者”，自然人似乎又被纳入了行使主体的范畴。考虑到部门规章间条文上的冲突，是否将自然人置于特许经营权的行使主体之中需具体问题具体分析。低空经济涉及研发、制造、营运等多个层面，涵盖农业、物流、通用航空等多个行业，管理、监管和安全层面的要求较为严格，需要专业的技术支持、资金投入和运营经验。自然人作为单一主体通常难以满足低空经济发展的产业及资本规模要求，也很难实现低空飞行的强安全监管。强行赋予自然人主体资格，不但会迟滞低空经济发展的速度，还可能会导致低空飞行安全事故高发，损害社会公益。概言之，低空经济的特点以及现阶段低空经济发展状况决定了特许经营权于该领域的授予主体是县级以上人民政府，行使主体是依法具有相应资质的企业。
相较于权利主体界定的相对清晰，低空经济特许经营权的客体要复杂得多。如前所述，特许经营权是将特定物的使用权转移，其客体理应是该特定物。在低空经济中，低空空域作为一切相关活动的基础载体，自然被视为该特许经营权的客体。然而，这一观点在学界亦引发争议。有学者认为，我国《民用航空法》虽未明确规定空域管理的行政主体，但《民用航空使用空域管理办法》（以下简称《空域管理办法》）与《空域各类条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）规定，国家空中交通管理领导机构统一领导全国空域管理工作。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第19条也规定：“管制空域的具体范围由各级空中交通管理机构按照国家空中交通管理领导机构的规定确定。”由此可知，地方政府不享有空域管理的事权，该事权应属于中央事权。而依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第10条的规定，地方政府只能在本级政府的事权范围内行使特许经营权。因此，地方政府不得就低空空域使用设立特许经营协议。但其实《空域管理办法》适用的领域应是民用航空，也即标准大气压高度6000米以上的空域空间，而低空经济所属的低空空域通常是指真高1000米以下的空间范围（有时根据不同地区特点和实际需要可延伸至3000米）。因此，该条文并不适用于低空经济领域。至于《征求意见稿》与《暂行条例》的规定，依据《征求意见稿》第12条的规定，300米以上的A、B、C、D、E类空域属管制空域，300米以下的G、W类空域为非管制空域。据此，低空空域并非全然归属国家管制空域，上述两部法律也就难以全面适用于低空经济领域。由于当前《民用航空法》《空域管理办法》《暂行条例》仍有诸多模糊之处，对于低空空域使用是否属于地方事权需从低空经济的具体实践分析。2024年年末，中央空管委在合肥、杭州、深圳、苏州、成都和重庆六个城市开展eVTOL试点工作，其中试点文件对航线和区域都有相关规划，对600米以下空域授权部分地方政府。据此，可将低空空域使用作为国家空中交通管理机构授权下的地方事权，并可依据《空域管理条例》第4条第3款的规定，将县级以上地方人民政府设立特许经营协议出让低空空域使用权的行为，认定为其按照职责分工协助空域管理工作。据此，低空空域能够作为低空经济特许经营权的客体。
（三）
特许经营权的权能配置
依低空空域作为低空经济项下特许经营权的客体范畴分析，低空经济特许经营权的本质是低空空域使用权能的让与。如前所述，低空空域使用权是从所有权中派生出来的权能，即权利人对低空空域享有占有、使用和收益的权能。换言之，低空经济特许经营权的权能也应是占有、使用以及收益。但不同于低空空域使用权，特许经营权于低空经济项下的权能还要结合其特许性。首先，在占有权能上，特许经营权通常是一种排他性的占有。在低空经济视域下，特许经营权的占有权能是被特许经营人在特定低空空域内对特定经营服务项目的独占权，也即在该特许经营权有效期内，只有特许经营方可以在该低空空域空间内提供某些特定服务或商品。其次，于使用权能项下，低空经济特许经营权的权能配置涵盖低空空域使用权、运营维护权。一方面，从特许经营的角度分析，低空空域使用权是被特许经营人可以在指定低空空域内使用飞行器，不受其他未经授权的企业或个人干扰的权利。该权利主要涉及低空无人机、电动垂直起降航空器等低空航空器的使用。另一方面，考虑到特许经营权的核心在于“经营”，低空经济特许经营权于使用权能上应确立经营权，即运营维护权。特许经营者可依托空域资源、飞行技术、无人机设施等经营要素进行商业化运营，提供各类低空经济服务，如低空旅游、空中广告、无人机配送等。最后，收益权能不言自明。低空经济特许经营权人于特定低空空域内享有基于自身提供的服务获得收益的权利。当然，从低空空域使用权的物上权性质分析，低空经济特许经营权不具有处分权能，并不意味其处分权能绝对丧失。特许经营权是基于政府对被特许经营人的信赖而授予的，因此考虑到被特许领域的公共利益，一般情况下并不允许被特许经营人处分该权利。但低空经济作为新兴领域，其基础设施建设和产业生态发展仍需探索，因此对被特许经营的资本以及企业结构要求甚高，难免会产生被特许经营人难以继续履行协议的情形。此时，处分权的绝对丧失往往会导致前期投入大量人力物力财力的被特许企业承担严苛的违约责任。政府也需重新依照相关法律规定举办招标会，在浪费行政资源的同时迟滞了该地区低空经济的发展。据此，于低空经济项下，特许经营权应放宽处分权的要求。允许被特许经营人在新《公司法》框架下通过股权变更等方式调整项目公司的股东结构，实现公司控制权主体结构的合理变换，从而完成特许经营权的流转。当然，为了防止被特许经营人肆意滥用该权利，可依据《基础设施和公用事业管理办法》第40条的规定，要求行使该特定处分权的被特许经营人及时书面告知相关行业主管部门，由主管部门审核该行为是否具备合理性。
四、规则生成：低空经济特许经营制度的本土化建构
明确低空经济特许经营制度的权利构造，是其在低空领域得以有效实施的前提条件。然在制度实践中存在着纷繁复杂的难题，如违约行为、违反安全规定与生态保护要求的行为。老子曾言：“为之于未有，治之于未乱。”在问题尚未显现之时就加以筹划与预防，一旦事物发展到不可收拾之时再去补救便已为时过晚。这正是制度设计的精髓——通过完善的规则与机制，使潜在风险在萌芽阶段就被辨识并消除，从而提高应对各种挑战的预见性和有效性。据此，低空经济特许经营制度仍需从具体规则设计上着力，确立信赖保护原则的基础地位，明确低空经济项下特许经营权的授予条件，并完善监督管理与争议解决机制。
（一）
确立信赖保护原则的基础地位
政府特许经营的本质是政府将其负有的基础设施和公用事业的建设义务，通过协议的方式转移给个人。鉴于基础设施与公用事业建设周期较长，且投资回报具有显著的滞后性，政府特许经营权通常呈现长期化特征。为保障特许经营者实现合理收益，制度设计上必须确保协议关系的相对稳定。然如前所述，特许经营权是一项公权，这意味着政府有权单方变更、解除特许经营协议。实践中，有些地方出现政府滥用单方解除权的情况，随意撤销特许经营协议，如在“王某恒诉乐山市城市管理行政执法局、乐山市城市绿化保障中心、乐山市住房和城乡建设局”案中，乐山市广场管理处仅因王某恒的四季有约茶园占用广场公用绿地，损害了抽象的公共利益，便单方面撤销特许经营协议。又如周某兵案中，管委会仅以上级通知为由便单方解除了供水特许经营协议。在低空经济领域，政府行使单方解除权任意撤销特许经营协议的行为，将严重损害民间资本投资的积极性。作为新兴领域，低空经济虽在国家层面获得政策的大力扶持，但在具体行政区域，其发展基础薄弱、市场环境不确定，整体前景仍不明朗。此外，低空经济领域的资产专用性难题突出，高额的前期投入、运营维护成本以及较强的专用性，使得民间资本的投资更加趋于谨慎。特别是低空经济项下的特许经营协议往往都集中在基础设施建设领域，其建设周期长，回报周期长的特点使得民间资本对特许经营协议的稳定性要求甚高。但低空经济特许经营权的本质是一项公权，政府于法理上自有任意解除权。此时，考虑到以往政府在其他基础设施与公用事业特许经营领域的信用背书状况，民间企业往往难以对特许经营协议的稳定性形成合理预期。同时，政府在实践中往往难以将低空经济特许经营与其他传统特许经营严格区分，从而对自身单方解除权的行使作出特别限制。换言之，政府对低空经济特许经营协议难免同以往的政府特许经营般滥用单方解除权，而民间资本出于此顾虑，加之低空经济的高成本，回报周期长的特点，往往会对该领域的投资望而却步。
据此，为了提高民间资本投资的积极性，提高政府于低空经济特许经营中的信用度，需要从法律层面确认低空经济项下的信赖保护原则的基础地位。信赖保护原则，原指民事交易中交易双方都应恪守诚实信用，不得任意改变或撤销行为，从而保护对方的合理期待，后逐渐延伸到公法领域。信赖保护原则，一方面要求行政机关在作出政策调整或撤销原有决定前，必须履行听证、立项评估等法定程序，从而避免“先放宽后突紧”、先许可后临时变动的任意行为；另一方面通过司法或行政救济，防止政府因变更政策对相对人产生不法利益侵害，并在必要时提供补偿。概言之，从法治、公平和效能三维角度看，信赖保护原则不仅是行政法的“润滑剂”，更是政府治理体系的重要保障。它通过约束行政权、维护相对人正当利益、提升制度信任度，实现了行政决策的可预测性，从而提升了民间资本参与低空经济特许经营的积极性。具体到低空经济特许经营领域，确立信赖保护原则的基础地位，需要从实体和程序两个方面入手。实体上，从鼓励民间资本参与低空经济特许经营与契约自由的角度出发，立法可以将信赖保护原则拆分成必要性、比例性以及不可预见性三个子原则，以确保特许经营协议的法律效力。其中，必要性要求只有当低空经济特许经营协议所要求的公共利益无法实现时，政府才得以行使单方解除权；比例性要求政府的单方行权行为需对低空经济特许经营权造成最小的损害，即单方变更协议内容优位于单方解除，单方解除部分协议内容优位于单方全部解除；不可预见性则要求仅当公共利益的受损是无法预见时，政府才得以行使单方解除权。特别是，若因政府自身的行为导致公共利益受损，政府无权行使单方解除权。此外，世界上没有无法定救济的法定权利，没有救济隐含其中的权利是不存在的。政府于低空经济特许经营中的单方解除权直接侵害了协议相对人的合理利益，需要明确补偿责任。当前，我国对特许经营中的政府补偿责任采用的是“适当性补偿”，显然该标准不足以保护特许经营权人的信赖利益。于低空经济项下，特许经营权被单方解除的补偿可以考虑德国的积极利益与消极利益二分法，对于积极利益（低空经济特许经营权继续履行所得的利益，即可预期利益）原则上并不需要补偿，仅在政府对低空经济特许经营权的单方解除并不完全符合上述信赖保护原则之规定时才需承担，而消极利益（将特许经营权人恢复到特许经营权未授予时的状态）则应适用完全补偿原则。具体而言，前者旨在把受害方置于若特许继续有效、合同被正常履行时应有的经济位置，具体包含可量化的未来预期净利润（例如未来若干年内航线运营、配送或监测服务的毛收益减去变动成本并折现）、因独占或优先使用空域而产生的市场占有价值、已规划并可证明的客户合同收入、为履约专门投入的资本性支出应得回报（专用无人机机队、基站、充电桩、改装成本折旧或合理回报）、为特许开发的专属平台可能带来的许可或服务收益、因特许导致的融资利差与机会溢价等；后者则以将权利人恢复到未订立合同前的状态为目标，重点补偿为信赖特许已实际发生的直接支出与损失，比如低空运行设备采购定金与无法退回的改装费用、基站建设与材料的报废损失、飞行人员专门培训与认证费用、为履约签订的下游合同中已支付的款项、解除造成的遣散费或租赁终止罚金、为保护权利合理支出的律师仲裁费用及与履约准备相关的尽职调查费等。程序上，可以建立听证制度。对于需要行使单方解除权撤销的低空经济特许经营权，举办听证会，听取特许经营权人的陈述意见，并依据听证会的案卷决定是否行使单方解除权。
确立信赖保护原则于低空经济特许经营领域的基础地位，将实体的认定、补偿与程序的听证相结合，从法律层面为低空经济特许经营权的稳定性背书，能够在制度上增强民间资本对政府信用的信心，提升投资低空经济的信心，强化参与低空经济特许经营的积极性，从而推动低空经济稳步向前发展。
（二）
建立技术标准、安全评级、生态贡献等多元指标体系
信赖保护原则基础地位的确立意味着政府不得再随意行使单方解除权。政府控制权的削弱通常伴随市场自由竞争者权利的扩张。此时，为了保障低空经济特许经营领域的有序发展，需强化事前监管，于特许经营权授予上建立赋权指标体系，将安全、技术与环保多重维度纳入综合评估框架，采用加权评分方法对特许经营权的竞争者进行多维度打分。
首先，在低空经济领域，安全评级体系通常以风险评估为基础，通过对运营环境、技术系统和运营人表现等多维度指标进行综合评价。欧洲航空安全局引入了SORA（System Operational Risk Assessment）风险评估方法，其将安全评级分为地面风险等级（Ground Risk Class，GRC）、空中风险等级（Air Risk Class，ARC）以及任务保障完整性等级（Specific Assurance and Integrity Level，SAIL），对每一类任务进行定量风险分级并确定相应的安全目标和缓解措施。美国联邦航空局则采用了安全管理系统（Safety Management System，SMS），其将运营方自身的安全管理能力细化为安全政策、风险管理、安全保证及安全文化推广四个维度，对运营组织的风险识别、评估、监控与持续改进能力进行审查，并依据事故率、违规记录、培训覆盖率等KPI分级评分。考虑到政府单方解除权受限后对特许经营权人所产生的更高事前监管要求，以及低空飞行安全的重要性，有必要在特许经营权授予环节引入系统化的安全评估机制。我国低空经济特许经营权授予中可以兼采欧盟与美国的安全评估指标。即基于SORA固有风险分级，于每一分级项下细化SMS的四个标准，并采用加权多指标评分法进行评估。在地面风险等级中，依据作业区域的人口密度、飞行类型、无人机重量级别及已实施的减缓措施进行打分；在空中风险等级中，基于预期空域中无人机/载人航空器的密度及飞行路径重叠程度进行评定；在任务保障完整性等级中，从飞控系统冗余度、导航精度、限域飞行程序、应急返航策略等多方面进行考量。
其次，在配套技术规范方面，低空飞行要求借鉴常规航空和新兴通信技术。据此，通信、导航和监视系统必须满足密集低空环境下的可靠性要求。其中，通信方面的衡量指标具有卫星链路、4G/5G移动网络、VHF等多模态通信手段的技术精度；导航方面要考虑GNSS或惯导（PNT）方案的可靠程度，以及是否具备多重冗余、自动避障与返航功能；监视方面需评估，能否加装远程标识（Remote ID）模块对特定类型无人机实现其标识、操作员注册号和位置等信息的实时播发。
最后，随着《生态环境法典（草案）》的出台，生态贡献也应成为低空经济特许经营权授予的新标准。具体而言，应建立一套涵盖碳排放、能源结构与生态补偿等多方面指标的综合评估框架。其一，在碳排放效率方面，可采用“单位运量二氧化碳排放量”作为核心量化指标，要求运营方案在设计之初即对不同动力系统进行对比试算，并提出在特许经营中持续优化的减排路径以确保每年平均节能减排率不低于10%。其二，能源结构指标要求详列机队能耗构成与电网碳强度，运营企业需要披露年度电力来源比例，并以科学碳目标倡议为依据，制定明确的“100%绿色电力”或“50%SAF掺用率”时间表。其三，应将生命周期评估纳入评审，系统考量飞行器制造、维护及报废阶段的碳足迹与材料循环利用率，借鉴碳边境调节机制对关键部件（如碳纤维机身、电池模组）的环保合规性进行打分。此外，可设立生态补偿与碳抵消机制，允许特许经营权竞争者购买经第三方认证的森林造林或湿地修复项目的碳信用额，并将相应积分折算为授予得分加项。
（三）
完善全过程动态监管及争议解决机制
由于低空经济特许经营领域的回报周期长、前期投入大，特许经营权人取得特许经营权后，基于利益驱动，难免会为追求短期利润而采取有违协议之规定的行为。但低空经济特许经营领域往往涉及公共利益，特许经营权人的不规范行为会严重损害公众利益，危及公众人身安全。此时，仅依靠政府的强事前监管通常难以防范。据此，需强化事中监管。然当前《基础设施和通用事业特许经营管理办法》对于政府监管的规定过于简略，难以有效运用于低空经济中。为此，需结合低空经济发展特点，完善监督管理及争议解决机制，实现低空经济特许经营领域公共利益保护的实时映射。
首先，要以数字孪生监管系统实现空域状态实时映射。数字孪生是将现实世界中的实物通过数字化技术形成数字世界中的模型，并以此来观测并优化现实世界的决策，其核心要素是物理空间、虚拟空间及两者之间的信息流动。应用于低空经济监管中，本质是搭建一个将物理空域与虚拟模型“镜像—校正—再现”闭环融合的智能平台。平台内的系统通过ADS-B或MLAT接收器、雷达、气象站、卫星通信和特许经营权人的上报等多源传感器网络，实时采集飞行器航迹、气象环境、地形地貌、空域分区和飞行计划等基础数据，并汇入时序数据库与空间数据库。然后物理模型基于计算流体力学和气象模拟构建风场与气流预测，行为模型以飞行器动力学和AI路径规划算法预测航迹偏差与风险区域，融合引擎将多源仿真结果与实时监测数据共同运算，生成空域实时虚拟镜像。而监管人员通过三维可视化引擎能够查看当前各空域单元的飞行密度、通信链路质量、禁飞区占用以及动态风险告警等叠加图层，由此实现对重点活动、特殊时段和敏感区域的全时态势感知与研判。据此实现低空经济特许经营领域中低空飞行的精细化监管，并有效防范安全风险，确保低空飞行安全。其次，建立低空经济特许经营的分级分类监管。基于特许经营权人的运营规模与风险特征，将低空经济特许经营权划分为区域性整体营运（甲类）与专项营运（乙类）两个类别。结合每个类别下各特许经营权人的飞行器类型、业务性质、环境损害程度等因素，设置差异化的监管频次与方式，开展风险评估与动态分级。其中，甲类从飞行安全、环境影响以及设施建设方面严格把关，设立高合格标准；乙类则从技术标准、运营安全等维度弹性监管。此外，还需依托信用评估体系与风险预警机制，实现精准化监管，重点监管高风险特许经营权人，对风险级别较低的权利人采取便利化监管。最后，引入社会监督机制。一方面，建立低空经济特许经营运营公示系统，公开特许经营权的相关营运信息，包括但不限于特许经营权人的资料、年度绩效报告与安全检查结果，并定期举办听证会，接受人民群众的监督。另一方面，构建第三方评估机制，邀请行业协会与高校科研院所作为第三方评估机构，开展不定期抽检，独立评估特许经营权人的飞行安全与环境友好程度。
在完善的监督管理体制之下，仍需要一定的争议解决机制，以保障低空经济特许经营问题的有效解决。当前，大陆法系国家通常通过行政强制执行或行政诉讼下的给付之诉构建争议解决机制。如前所述，法国强调特许经营中的公共利益保护，为此在特许经营争议解决上，法国法赋予了政府行政强制执行的权利，而德国强调政府特许经营协议中当事人双方地位的平等，注重公共利益与个人利益的双重保护。据此，德国法规定特许经营协议只有经过行政诉讼中的给付之诉判决，才取得强制执行力。考虑到我国低空经济特许经营协议的公法属性、行政干预以及低空经济的资产专用性问题，直接赋予政府以强制执行权似更为妥当。但是低空经济仍处于发展阶段，基础设施、关键技术与产业生态还存在诸多缺陷，直接赋予政府强制执行权难免打击民间资本参与低空经济特许经营的热情。据此，结合特许经营权的法律性质与低空经济发展现状分析，我国于低空经济特许经营领域的争议解决机制采德国方式较为稳妥。具体而言，当特许经营权人未能按照协议约定履行其公共服务义务时，例如未能在规定期限内建成起降点、未达标提供无人机物流服务或未能维护基础设施安全，政府作为特许方可以向行政法院提起给付之诉。通过诉讼，政府请求法院判决特许权人履行具体义务。一旦判决生效，政府便获得具有法律强制力的执行依据，可以直接申请法院强制执行，从而保障公共利益的实现。同时，在互负义务的特许经营协议中，政府也可能存在不作为或违约行为。例如，政府未能及时提供规划中的空域路线、未能按时审批相关运营许可，或未能履行其承诺的财政补贴义务。在这种情况下，特许经营权人可以向行政法院提起给付之诉，要求法院判决政府履行其在协议中的义务。相比于政府单方面行使强制执行权，给付之诉模式为双方提供了平等的程序保障。一方面，若特许经营中的争议归属特许经营权人的过错，则政府依然能够通过诉讼获得强制执行力，保障协议的实行与有效解决，从而维护公共利益；另一方面，诉讼模式也赋予了特许经营权人一定的抗辩权，有助于保障其权利，避免民间资本参与低空经济特许经营热情的消磨。
结语
低空经济作为一项战略性新兴产业，其发展正在稳步推进。但在基础设施、核心技术与产业布局等关键问题上仍有进步空间。究其根本，盖因空域资源市场化配置需求与传统行政管控模式的冲突。特许经营权从制度层面上既能对公共事务进行契约化再造，实现行政权力的市场化转译与监管责任的契约性重构；又能构建正外部性捕获机制、破解资产专用性难题，推动经济效能的帕累托改进。同时，国家的低空空域所有权也为构建低空经济特许经营权提供了法律依据。据此，可于低空经济领域嵌入特许经营制度，实现市场与政府的平衡。但当前并未出台相关法律法规明确低空经济项下特许经营权的权利构造与适用规则。为此，首先要从法律属性上界定低空经济特许经营权的公权属性。其次，依托公权属性，明确低空经济特许经营权的双主体构造与低空空域客体范畴，并通过低空空域使用权类推出其权能配置。最后，在确立低空经济特许经营权的权利构造的基础上，从具体规则设计上着力，确立信赖保护原则的基础地位，建立技术标准、安全评级、生态贡献等多维指标授予体系，并完善监督管理与争议解决机制。
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