来源：法学研究
发布日期：2025年11月23日
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内容提要： 面对高质量发展战略提出的时代命题，我国行政法治在营商环境建设、新兴产业促进等发展进程中逐渐突破控权逻辑的定位，通过行政能力的整合再造，发挥着塑造政企关系、助推信息流动、优化产业升级、开展绩效评估的作用，其发展主义特征日益显著。发展型国家的理论范式与中国实践的有效结合，孕育了发展导向型行政法这一体现着中国特色的标识性概念。发展导向型行政法的核心要素体现在三个维度：以政府发展职能为调整重心，紧扣高质量发展的根本目标；融合形式合法性与发展有效性的双重价值，注重政府引导手段与发展机制的前瞻属性及积极效能；以系统观念为指引，统筹经济系统与非经济系统的协调平衡。立足当下实践，中国特色发展导向型行政法的制度框架可提炼出四项核心特征：重视以信息为媒介的行政能力建设，夯实发展保障基础；关注专业科层体系与内部行政的制度设计，优化组织运行；强调效能主义的行政法导向，强化绩效评估的规范功能；兼顾经济效率与非经济价值的协调权衡，契合高质量发展的多元价值需求。
关键词： 高质量发展；发展型法治；新发展理念；新质生产力；营商环境；有为政府
目录
引言
一、 发展导向型行政法：面向高质量发展的行政法概念
二、 发展导向型行政法的理论溯源及其本土化阐释
三、 发展导向型行政法的中国场景例证
四、 发展导向型行政法的核心制度特征
结语
引 言
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。必须以新发展理念引领改革，立足新发展阶段，深化供给侧结构性改革，完善推动高质量发展激励约束机制，塑造发展新动能新优势。”党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》再次强调，“十五五”时期经济社会发展必须依循“坚持高质量发展”的原则。中国式现代化是以新发展主义为导向的现代化，这一具有本土特色的自主型新发展模式如何从法治主义视角予以阐释和证立，是当前我国新发展格局下行政法学界面临的全新时代命题。
“发展法学”“发展型法治”等学理概念，旨在进一步揭示法治工具与高质量发展之间的因果关系。发展职能作为我国政府行政职能体系中的特色议题，具有相对独特的目标定位、组织方式与运行机制。行政法治体系理应为政府发展职能提供充分的规范依据，并在发展型法治中扮演重要角色。单就理论体系而言，传统行政法学通常更多强调行政法的控权角色与行政行为的规范主义定性，对公共行政的功能主义面向关注相对不足，因而对发展职能的学理回应不够充分。从我国行政活动的实践来看，近年来，面对高质量发展战略提出的紧迫命题，我国行政法治在营商环境建设、新兴产业促进等发展进程中逐渐突破控权逻辑的定位，并通过行政能力的整合再造，发挥塑造政企关系、助推信息流动、优化产业升级、开展绩效评估的作用，进而推动经济高质量发展，其发展主义特征愈发显著。从理论提炼视角看，各级政府围绕经济高质量发展议题推出的公共政策工具、行政法机制及各类创新举措，为发展导向型行政法的学理化建构提供了丰富的经验素材。
在以经济建设为中心的发展议题下，发展经济学、政治经济学、经济社会学等社会科学结合本土发展实践，为构建中国自主学术话语体系提炼并贡献了诸多标识性学术概念。本文尝试运用“发展导向型行政法”这一学理概念，在借鉴吸纳发展型国家理论等社会科学既有研究成果的基础上，充分结合我国当前新兴产业发展与营商环境优化的实践议题，于侧重控权的传统行政法体系之外，挖掘高质量发展战略下中国行政法的发展主义内涵，尤其关注其在新兴产业、数字经济等新质生产力培育发展过程中所发挥的促进、引领与保障功能。在此基础上，本文将对发展导向型行政法所具有的绩效主义取向鲜明、强调科层体系与内部行政框架建构、主张维系经济效率与非经济价值平衡、高度重视与高质量发展相适配的行政能力建设等四项制度核心特征予以归纳和解读，以期从实践层面为高质量发展议题提供更为有效的法规范框架与制度方案，进而回应中国特色高质量发展战略的法理诉求。
一、 发展导向型行政法：面向高质量发展的行政法概念
传统行政法理论体系以“行政行为—权利救济”为脉络框架，其行政法释义学范式更多强调拘束公权力，未能对政府发展职能及相关行政活动之积极面向予以有效覆盖。党的十八大以来，面对营商环境建设、新兴产业促进、新质生产力培育等诸多新发展命题，我国政府职能中的发展主义特色与积极有为特征越发明显，传统行政法框架及其学理范式更加难以有效回应我国高质量发展的新时代议程。因此，需要在传统行政法框架的基础之上，对我国高质量发展战略中行政法治的功能形态变化予以理论归纳并提供规则指引，进而对发展导向型行政法这一学理概念予以证立。
（一）控权色彩的传统行政法体系及其视野局限
我国行政法体系的建构始于1989年行政诉讼法的颁布实施，初期以“具体行政行为”作为行政法释义学框架的核心支点。借助行政行为的抽象概念，行政法释义学能够将现实中纷繁多样的行政活动提炼为各种具体类型，进而明确不同类型行为的构成要件及其法律后果，即通过型式化思维推动整个行政法体系的建构。传统行政法体系下，司法扮演着更核心的角色，法院需通过形式合法性审查实现抑制行政恣意、规范行政权运行的控权功能。可以说，我国行政法在继受大陆法系（尤其是德日行政法）的过程中，自始便带有以司法审查为核心、高度强调侵害防御属性的公权限制取向。但是，这套以司法为主要面向、侧重控权的行政法体系，始终面临诸多质疑。传统行政法体系高度封闭的特征，也在一定程度上导致行政法与公共行政及国家治理实践过度疏离。在行政法学初创时期，行政法学与公共行政学、国家法学的学科剥离具有充分正当性。然而，伴随国家职能变迁与行政任务的急剧扩张，行政法学与公共行政学等跨学科知识又日趋呈现亲和性。正如伊丽莎白·费舍尔所评价的，行政法是关于公共行政的法律，两者的深度嵌合关系必然导致行政法体系具有复杂性；公共行政的制度运行特征要求行政法与其他学科开展联系互动，进而使方法论路径呈现多元开放趋势。就此而言，若完全拘泥于传统行政法学的概念体系，或许会遗漏更为宏大的行政法治整体图景。更有学者指出，当下行政法体系过于侧重公权限制思维而忽视公共行政的任务要素，应重新锚定公共行政在行政法体系中的核心地位。简言之，单纯面向司法的控权逻辑易忽视行政任务的重要性，行政法体系同样需要兼顾制度设计与管控科学的宏观视角，以更有效地回应公共行政任务的时代演化与变迁需求。
（二）发展导向型行政法概念的证立及其定位
改革开放以来，我国确立了以经济建设为中心的发展模式。政府发展职能，尤其是各级地方政府对经济高速增长的追求，可视为中国特色发展道路在特定时期内的典型体现。但是，我国行政法体系的建构，更多侧重从微观层面对行政行为合法性边界予以划分，相对忽视了从宏观维度锚定政府发展职能的法治诉求、内涵界定与功能保障，导致行政法体系滞后于公共行政实践与国家治理的现实需求。
党的十九大明确，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在高质量发展战略的引导驱动下，各级政府的发展职能相应发生显著变化。高质量发展作为习近平经济思想中具有原创性、标识性的重要概念，其本身具有极为丰富的理论内涵。高质量发展首先意味着各级政府需转变以往粗放式增长模式，将发展职能的重心从量的扩张逐步转向质的提升，更加强调经济发展中质与量的内在协调关系，“把质的有效提升和量的合理增长统一于高质量发展的全过程”。其次，从发展内涵看，高质量发展不仅涵盖经济维度，还包含民生、生态、安全等诸多领域的内容，经济效率、公平、绿色等多方面价值目标均被纳入其内涵范畴。习近平总书记明确指出：“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，始终以创新、协调、绿色、开放、共享的内在统一来把握发展、衡量发展、推动发展。”界定高质量发展的内涵需要考量多元价值，而不能局限于经济效率的单一维度。最后，高质量发展以科技驱动与产业创新为关键动力，新质生产力是推动高质量发展的重要引擎。各级政府积极通过产业政策革新布局培育新型产业、未来产业，因地制宜发展新质生产力，已成为我国政府发展职能的新时代特征。
国家治理的时代转型奠定了中国行政法学的底色，高质量发展国家战略对各级政府提出了调适行政任务的要求。在此历史转型进程中，行政法治已无法拘泥于控权定位，而需将发展因素作为变量纳入中国行政法框架体系，通过发展导向的制度设计与政策调适，为各级政府履行高质量发展职能提供激励支持与运行保障。有鉴于此，于安较早提出，行政法学应适当调整研究视角，结合发展理论阐释我国行政法制现象，进而为政府履行发展职能及其措施提供合法性依据。近年来，我国行政法学界围绕我国行政法治中的发展主义因素相继展开深入研究；在基本学理共识下，可将发展导向型行政法大致定义为：以政府发展职能为调整对象，反映我国高质量发展的新战略、新措施、新实践，对经济社会发展进行积极干预与引导调控的行政法规范体系及其法理依据。
在现代行政法的体系坐标下，发展导向型行政法这一概念的定位，可从如下视角予以把握。首先，与传统秩序行政相比，发展导向型行政法不再局限于公权控制与权利救济，而是着眼于整体利益，即将客观法维度的高质量发展作为目标宗旨。需强调的是，现代行政法治的权力控制逻辑与发展取向并非二元对立，“有为政府”的前提仍是依法行政，发展导向型行政法仍建立在控权范式基础之上，仅是在传统行政法治框架中融入发展主义的积极因素，侧重框定和整合政府在经济社会发展过程中的积极能动职能。其次，发展导向型行政法在行政手段上更倾向采取计划、调控与激励等积极方式，尤其侧重通过政企合作与信息获取机制，实现对经济高质量发展的有效引导，这与德国行政法中的“引导行政”具有较高亲缘性。发展导向型行政法体系下的诸多政策工具虽可归入引导行政的范畴，但基于“政府—市场”关系的中西差异，其概念内涵较“引导行政”更为丰富。再次，发展导向型行政法在组织设计上更强调专业化科层体系等内部行政要素对经济发展的推动作用，这也与主要关注外部法律关系的传统行政法视角明显不同。最后，不应局限于部门行政法视角，将发展导向型行政法简单等同于经济行政法。参考经济行政法的既有研究，发展导向型行政法的核心议题虽也围绕经济行政领域展开，但基于“发展”，尤其是“高质量发展”的丰富内涵，其具有超越经济维度的更高价值目标追求。
简言之，发展导向型行政法的核心要义体现为以政府发展职能为调整重心，以实现高质量发展目标为宗旨，融合形式合法性与发展有效性的双重价值，强调政府引导手段与发展机制的前瞻属性与积极效能，并在系统观念指引下兼顾经济系统与其他系统的协调平衡。这一学理框架可更好揭示当代中国经济社会发展道路的特殊性，缓解西方传统行政法理论与中国本土行政实践之间的张力，有助于对中国行政法的发展主义特质展开丰富的学理阐释与学术表达。
二、 发展导向型行政法的理论溯源及其本土化阐释
“每一种行政法理论的背后，皆蕴藏着一套国家理论”，发展导向型行政法与发展型国家理论之间存在紧密联系。发展型国家理论的演变及其对国家在经济发展进程中角色的解读，为发展导向型行政法的体系化建构提供了更为清晰的社会科学理论参照与分析框架。
（一）发展型国家的理论溯源与演变
发展型国家理论常被用于解释后发国家的经济赶超现象，其对政商关系、产业政策，尤其是国家在经济发展中的积极角色的学理化阐释，具有深远的学术影响力。发展型国家的学理概念最早源自查默斯·约翰逊的相关著作，他以日本“二战”后的经济腾飞经验为实证依据，归纳出发展型国家的雏形特征：需有一批高度专业化的科层官员群体并赋予其政策空间；政府需以市场为导向积极引导经济发展，并尽可能维持政企间的协调平衡关系；在行政组织框架上，需以类似通商产业省性质的“经济领航机构”为依托，且该机构在推动产业政策与经济发展过程中应发挥中枢引领功能。但是，查默斯·约翰逊的经典研究更多聚焦于个案国家的经验叙事，在学理建构方面依然存在不足。在已有的雏形范式基础上，彼得·埃文斯借助嵌入式自主的概念，进一步将发展型国家理论提炼抽象到新的学理高度。“嵌入式自主”将看似矛盾的自主性与嵌入性精妙结合，更直观地呈现出发展型国家模式下政府与市场的特殊嵌合关系。在嵌入式自主的概念逻辑中，“自主性”强调行政科层体系的专业性、法治化与自主决断能力，意味着国家能依循合法性逻辑维系发展政策的形式合法与实质合理，且始终保持政治理性，确保发展政策不被特定市场利益集团俘获；“嵌入性”强调政府对市场（尤其是产业界）的干预能力，即通过政府与市场的有效互动及信息获取，促成更科学专业的经济发展干预策略。与之类似，琳达·韦斯提出的“治理式的相互依赖”与“嵌入式自主”基本属于同一谱系，二者均强调政企间的嵌入互赖关系，以及这种公私协作模式对国家发展的赋能作用。简言之，国家与市场（尤其是政府与产业界）通过建立这种制度化的相互依赖关系，为市场资本参与公共政策的形成提供了正式渠道，国家也能借此实现市场信息交换、协商发展计划、推动产业协作等功能，进而在产业转型与经济发展中持续扮演积极介入角色。从社会科学理论脉络予以概括，发展型国家的要旨在于：便于专业化行政机构及其技术官员体系与市场主体开展有效协作及信息互动，从而以组织化合作形态共同推动经济模式的发展转型。
作为一套高度体系化且持续演进的国家理论，发展型国家理论从实证视角对日韩等东亚国家“二战”后的经济腾飞现象提供了具有说服力的学理解释，其理论边界与学术影响力亦不断拓展。但是，伴随20世纪末全球化浪潮与国际政治经济格局的变化，在国家能力层面，日韩等发展型国家对经济发展的引领调控与政治决断能力渐次削弱。不仅如此，从政商关系视角看，随着商业团体与产业集团的持续壮大，日韩等国的官僚组织体系日益被商业俘获，亦难以通过制度化互赖关系制定符合国家整体利益的经济发展方略。据此，发展型国家的传统理论形态及其运行逻辑面临现实挑战，以日韩为代表的发展型国家的转型调整尤为值得关注。
（二）发展型国家理论的本土化阐释
国家理论的相关研究早期未将中国实践纳入发展型国家的经典范式。但是，在日韩等国发展主义特征日渐式微的背景下，中国经济持续高速增长与高质量发展转型的特征日益鲜明，为新一轮发展型国家理论建构提供了鲜活经验。从中国的发展经验看，伴随改革开放与央地分权进程，各级地方政府围绕经济增长展开竞争，国家层面尤为强调经济发展带来的绩效合法性，这构成中国特色发展型国家的合法性来源与意识形态基础。尽管中国政府在干预手段、市场结构与产业政策等方面，与发展型国家的经典范式存在若干差异，但诸多学者认为，中国特色的发展实践，将有力推动对发展型国家传统理论的反思，进而深化对发展型国家相关学理的理解。
当前中国的发展实践，尤其是高质量发展的探索转型，充分借鉴了东亚发展型国家的经验；在既有发展型国家理论框架下，中国的经济增长与高质量发展实践至少从三个维度对传统理论形成革新突破，呈现出自身的鲜明特征。首先，在中国特色党政体制下，党的领导与政府发展职能高度协调统一。在“党的领导—高质量发展—有为政府”的制度逻辑链条下，中国共产党作为肩负国家发展命运的使命型政党，能通过中长期发展规划的蓝图设计有效指导经济社会发展，借助高质量发展战略的动态调整锚定各级地方政府的有为方向，推动发展议程从粗放式增长向高质量发展及时转型，从而有效抵御外部国际环境的消极影响。这不仅是国家能力的集中体现，更是中国特色发展型国家的最大制度优势。其次，与东亚其他发展型国家相比，我国各级政府对经济社会发展的介入，建立在公共利益与政策共识基础之上，经济社会发展的远景规划及产业政策制定，未受特定商业利益集团的影响俘获，始终以追求更广泛更长远的共同福祉为宗旨，从而呈现出鲜明的“中性政府”“泛利性政府”特质，这使发展型国家模式能在健康稳固的政商关系下始终保障国家自主性。最后，针对政府如何介入市场这一核心命题，中国特色发展型国家给出了“有效市场+有为政府”的全新答案。“有效市场+有为政府”旨在实现市场竞争与政府干预的平衡协调，既要通过营商环境的培育与政策松绑激发市场机制活力，也要确保政府在发展新质生产力等新兴领域中有为介入的积极成效，在张弛之间切实实现高质量发展目标。
发展型国家理论的提出本质上源于对政府介入市场的学理性思考。中国高质量发展转型的实践图景，尤其是其中“有为政府”的运行逻辑，为发展型国家理论提供了全新解题思路。无论从发展型国家模式的成功经验还是失败教训来看，国家能力（尤其是行政能力）都是制度有效运转的前提要素。国家借助政企互动机制获取市场信息、塑造产业政策、推动实现经济发展目标，均需以充沛的行政能力为基础。可以说，透过社会科学领域国家理论的层层理论迷雾，行政能力可发挥衔接发展型国家理论与行政法一般原理的学术桥梁作用；发展型国家理论下高度抽象的行政能力概念，需转化为发展导向型行政法的规范架构与制度设计，尤其要在发展主义理念的指引下，借助行政组织法与程序法的各类创新机制，更好满足发展政策对政企互动与信息获取的需求，协调好政府与市场间的张力，切实实现国家介入经济社会发展的干预有效性。换言之，发展型国家的理论范式与中国实践的有效结合，最终需依托发展主义的行政法治框架及其微观机制真正落地。
三、 发展导向型行政法的中国场景例证
发展主义导向的行政法规范散布于诸多领域，若将学术视野进一步聚焦，近年来我国在新兴产业发展、营商环境建设等核心领域的改革实践，以及政府与市场在具体场景中的互动，均在张弛之间为发展导向型行政法的中国实践提供了鲜活例证。
（一）新兴产业政策下行政法治的发展主义策略
产业政策是发展型国家理论最关注的领域，我国政府高度重视经济发展职能，长期借助发展规划、财政激励等各类产业政策与行政手段扶持引导特定产业部门。近年来，各级政府高度关注新兴产业尤其是数字产业的发展，产业政策转型背后映射出发展主义色彩鲜明的行政法治观。域外学者早已关注到产业政策蕴含的行政法范式创新潜力，并认为“传统行政法处于危机边缘，往往无法助力实现公共行政的实体目标，因此需要呼唤新的范式框架，产业政策恰好便是一个设计和畅想行政法新范式的适宜领域”。通常而言，产业政策通过财政补贴、税收优惠、产业基金、政策性贷款等政策工具运作，在实践中体现为行政规划、行政指导等多种行政工具形态。产业政策的制定与实施应被视为一种发展实践，其本质上属于典型的资源分配议题，涉及经济效率、非经济价值乃至国家间竞争等复杂因素的动态平衡，亟需灵活的政策空间与裁量空间予以支撑。从我国长期实践可见，产业政策难以通过控权思维下的传统行政法框架调控，因为对于产业政策的调控而言，关键不在于司法的事后拘束，而在于从制度源头供给充沛的行政能力，兼顾合法性与有效性，确保产业政策的设计实施能切实实现有效治理与经济发展的预设目标。
党的二十届三中全会决定明确提出，要加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系，建立未来产业投入增长机制，引导新兴产业健康有序发展。就具体产业政策工具而言，中央层面的政策文本强调税收优惠、产业基金等政策机制对数据产业高质量发展的促进作用，地方层面围绕数据产业（尤其是人工智能产业），亦有类似立法规范与政策设计。除差异化产业政策工具外，数据产业领域还高度重视产业链协同、产学研协作等普惠性产业政策工具的运用。需特别指出的是，全国各地推广的“算力券”正日益成为推动数字新兴产业发展的新杠杆。“算力券”通过费用折抵与经济激励的设计模式，旨在有效调动中小企业购买和运用算力资源的积极性，对数字产业高质量发展可产生“四两拨千斤”的助推效果。
新兴产业作为新质生产力的典型代表，在实践中通常面临更为突出的信息匮乏问题。依据发展型国家理论的解释，发展型国家通常依托后发优势，充分借鉴先进国家的经济发展经验，其对传统产业的政府介入机制相对更有效，但对新兴产业发展的干预往往更困难。这是因为，新兴产业领域的发展呈现更高不确定性，且各国几乎处于同一起跑线，后发国家的产业政策设计缺乏“可模仿的目标”，政府部门因信息不足更难预先设定政策标准并实施有效监督。因此，从发展导向型行政法视角看，我国新兴产业政策的制度设计对行政法治框架提出了更高要求，需培育更充沛的行政能力与更完善的信息汲取机制，以适配新兴产业的高质量发展。
习近平总书记指出：“新质生产力既需要政府超前规划引导、科学政策支持，也需要市场机制调节、企业等微观主体不断创新，是政府‘有形之手’和市场‘无形之手’共同培育和驱动形成的。”除提升行政能力以适配政府积极作为的发展取向之外，发展导向型行政法还需适时界定政府干预边界，处理好“有形之手”与“无形之手”的协同关系；应加强公共技术研发、产学研协作等普惠性产业政策工具的运用，并对财政补贴、税收优惠等差异化产业政策开展公平竞争审查，防止因过度干预对市场竞争机制产生消极影响。此外，还需借助效能评估等行政程序机制，对产业政策工具进行事后评价与动态调整。以新兴产业为代表的新质生产力领域，为发展主义的行政法规范提供了最佳实践场域。在发展导向型行政法体系下，以高质量发展为目标的政府干预措施，是建立在信息能力与行政能力基础上且以不对市场公平竞争构成妨害为前提的“全局协调”。
（二）营商环境建设中行政法治的发展主义理念
良好的营商环境是促进经济高质量发展的基础与前提。地方政府以招商引资为经济增长引擎的传统模式，需逐步转型为以塑造营商环境为驱动力的新发展模式。我国围绕营商环境开展的优化改革实践及相应的行政法治策略，深刻体现着发展导向型行政法理念。从“政府—市场”二元角度，营商环境优化改革首先需重塑政商关系。周黎安在相关研究中揭示了中国特色政企关系及地方政府在其中的核心角色。在他看来，地方政府履行经济发展职责过程中形成的“地区增长联盟”，是中国经济高速增长的重要动力，但也导致地方层面政商关系的法治边界较为模糊。如何通过强化法治化、制度化要素构建新型政商关系，成为新发展理念下营商环境优化的重要改革方向，也为发展导向型行政法的制度建构提出了挑战。
习近平总书记用“亲”“清”二字精辟地概括出新发展格局下的新型政商关系。从发展型国家理论视角阐释，新型政商关系对“亲”“清”的双重要求，恰好回应了“嵌入式自主”的两层内涵：“亲”指向政企沟通与交往互动，体现了政商关系中的市场嵌入性；“清”要求政府及其公职人员恪守权力边界，体现了政商关系中的国家自主性。据此，我国当前营商环境优化改革中，关于“亲清”新型政商关系的规则建构，既强调政企沟通机制等与市场嵌入性相关的内容，也通过制定政商交往负面清单等手段防止权力寻租与利益俘获，进而大幅提升国家自主性水平。例如，《优化营商环境条例》第48条明确规定：“政府及其有关部门应当按照构建亲清新型政商关系的要求，建立畅通有效的政企沟通机制，采取多种方式及时听取市场主体的反映和诉求，了解市场主体生产经营中遇到的困难和问题，并依法帮助其解决。建立政企沟通机制，应当充分尊重市场主体意愿，增强针对性和有效性，不得干扰市场主体正常生产经营活动，不得增加市场主体负担。”各地制定的营商环境条例中，亦有类似规范设定或变通创新。构建“亲清”新型政商关系是推动经济高质量发展的重要抓手。从发展导向型行政法视角看，其面临的主要难题在于：如何在行政程序法框架下优化设计政企沟通、意见征集等程序机制，如何在内部行政法框架下协调衔接政商交往的禁止性规范与党内法规，推动建构“亲清”政商关系的政治要求转化为行政法治基准，使拘束公权力与助力经济发展有机融入发展导向型行政法体系。
从微观视角看，营商环境建设亦涉及行政许可、行政处罚、行政检查等涉企类行政行为的结构变化。在有效市场的诸多外部制约因素中，影响市场准入的行政许可仍居首位，精简涉企类行政许可是营商环境优化的关键内容。我国营商环境改革进程中广泛应用的容缺受理、告知承诺、“一业一证”等许可创新与政府简化模式，大幅降低了市场主体的行政负担与准入门槛，具有鲜明的放松规制与发展激励色彩。营商环境优化改革亦强调实行首违不罚、免罚清单等涉企类行政处罚的制度创新，旨在通过审慎适用处罚工具，为市场主体提供更宽松的制度环境。涉企类行政检查同样依循这一法理，营商环境优化改革高度重视通过行政检查的规范化与便利化举措，降低行政检查对企业发展可能造成的负担。总之，上述涉企类行政行为的适应性调整，均着眼于实现对经济发展的激励作用，可视为发展导向型行政法的微观体现。
如果说新兴产业政策体现了发展导向型行政法的积极能动面向，营商环境优化的改革实践则反映出发展导向型行政法相对消极克制的一面。“亲清”政商关系的宏观建构及涉企类行政行为的微观调整，均表明发展导向型行政法的制度设计旨在降低发展型国家范式下权力滥用、市场寻租及政商关系逾矩的风险，进而缓解国家自主性与市场嵌入性之间的潜在张力。面向高质量发展的行政法治建构尽管与“侵害防御”旨向的传统行政法体系显著不同，但仍隐含权力限制的基础要素。为实现高质量发展的客观法目的，发展导向型行政法需为“有为政府”的积极作为厘定法治边界，防止“有效市场”的自发功能受外部因素干扰，从而在有为政府与有限政府之间保持角色平衡与适时互动。
四、 发展导向型行政法的核心制度特征
发展导向型行政法治理念在数字产业政策、营商环境建设等本土化场景中均有鲜明体现，其运行机制及法理基础与控权导向型行政法治理念存在显著差异。但是，上述碎片化、场景化的描述仍需从法理高度进行提炼，从中总结发展导向型行政法的制度特征与中国经验，以便构建契合中国实践的发展导向型行政法理论框架，为行政法治实践提供更系统的法理支撑与方向指引。在一般学理层面，发展导向型行政法对行政能力的关注，是行政法学与发展型国家理论对话衔接的桥梁，也是其最核心的制度特征；在行政组织法、行政程序法等具体维度的制度构建中，发展导向型行政法高度重视内部行政制度设计，这正是绩效主义导向下行政法治转型的具体体现；在当代中国高质量发展语境下，发展导向型行政法需直面发展模式的价值选择与协调平衡，也必须始终围绕高质量发展的核心要求展开具体制度设计。
（一）以信息为媒介的行政能力建设
在发展型国家的理论叙事下，信息匮乏是发展政策难以奏效的重要原因之一，行政能力不足常体现为政府缺乏足量的市场信息，难以有效指导产业发展以实现经济增长。因此，发展型国家模式的成败关键，在于国家能否依据动态发展任务建立适配的政企互动机制，从而有效收集市场信息、制定科学恰当的产业政策，并借此降低发展政策议程中的不确定性。琳达·韦斯在发展型国家的理论框架下提出“国家内部信息能力”这一学理概念，以强调高效的信息收集和分析处理机制对于行政能力建设的重要性。与之类似，封凯栋、姜子莹等学者结合我国产业发展实践提出的“国家工业理解能力”，指的是行政主管机构“对特定产业内技术整体状况、关键技术的认识和理解能力”。“国家工业理解能力”这一概念格外强调行政机构对相关产业的专业化认知与信息获取水平，从市场信息维度进一步深化了行政能力的学理内涵。据此，信息要素在行政能力中占据了重要地位。只有在市场信息供给充分有效的前提下，国家才能借助行政能力更好地结合“有为政府”与“有效市场”，尤其是在新兴产业领域实现产业政策的精准介入，同时避免政府的盲目干预与过度干扰，从而在发展型国家理论框架下充分发挥政府与市场的互补优势。
具体到政府发展职能的运行实践中，为保障信息供给、信息分析以及基于信息运用的决策的有效性、科学性及精准性，发展导向型行政法的结构性安排需以行政能力建设为主要目标、以信息为核心要素，从行政程序法、行政组织法等多重维度展开具体制度设计。相较于秩序行政、给付行政等传统行政法领域，发展导向型行政法的框架体系及其政策工具具有明显的预测属性与前瞻属性，行政机关在此过程中拥有较大裁量空间。因此，以足量信息为媒介基础保障发展规划的科学性与产业政策的有效性尤为重要，此外，还需借助实证信息开展治理绩效的事后评估，实现对发展政策及其行政法治框架的动态调适。
在信息要素的媒介与赋能作用下，发展导向型行政法对行政能力的需求更为具象化。具体而言，在行政程序法等层面，发展导向型行政法需通过更审慎的义务设定与程序配置，促进市场信息的有效生产与合理利用。例如，应明确市场主体的数据报送义务，借助信息共享与分析机制生成更为具象化的市场数据画像，助力行政机关实现更精准的政策介入。此外，还需总结各地的规范创新实践，通过程序创新构建更适宜的新型政商关系与政企合作机制，确保行政机关与企业保持良好的信息互动与沟通协商，帮助行政机关更有效地获取市场信息与前沿知识。考虑到发展政策通常涉及资源分配问题，为防范政企互动可能引发的信息屏蔽与利益冲突，发展导向型行政法的决策程序机制需为普通公众与小微企业提供信息反馈与表达渠道，借助公众参与程序提升信息来源的多元化与透明度，为发展导向型行政法体系下的行政能力建设注入民主要素。信息获取与专业分析等行政能力，还需适配高度专业化的行政组织体系，方能更好发挥作用。尤其在新兴产业领域，专业化行政机构在提取、过滤前沿信息及促进信息传播的过程中发挥着重要作用。如何培育更具科技素养与专业能力的行政组织及公务员系统，已成为各国政府在数字信息时代下面临的共同课题。就此而言，发展导向型行政法也蕴含了组织法层面的任务设定。
（二）重视内部行政的制度设计理念
发展型国家理论高度重视科层组织体系对于市场经济的助力作用，查默斯·约翰逊对日本通产省这一组织形式在经济发展中的角色刻画，说明发展型国家理论自始便将内部行政架构置于制度聚焦点。彼得·埃文斯等人的研究表明韦伯式的科层组织结构与经济发展之间存在紧密的正向关联，在此基础上，该研究进一步指出，行政系统的技术与组织能力是发展型国家模式能否取得成功的关键影响要素之一。除专业化组织机构外，发展型国家理论亦高度强调技术官员的能动作用，发展型国家的显著特征之一便是拥有与经济发展职能相匹配的贤能科层体系。与发展型国家对科层组织结构的关注相呼应，发展导向型行政法的制度设计同样需聚焦于行政组织、公务人员等内部行政法律规范体系。因此，有必要重新审视行政，尤其需将行政机关的内部特征（如管理架构、组织协调、文官体系等）纳入行政法治的核心要素并予以剖析。
为满足多样性、动态化的公共行政需求，更有效地履行具有发展主义色彩的行政任务，行政组织体系需围绕高质量发展目标构建并发挥支撑保障作用。在我国高质量发展的时代背景下，发展导向型行政法的制度建构需重视以下内部行政议题。
首先，从央地关系与举国体制的宏观视角看，应对地方各级政府的发展职能进行体系性整合，通过制定国家发展规划等手段，适时强化中央的统筹调控，适度化解过往由地方政府主导经济增长与发展议程所引发的资源错配等潜在问题。习近平总书记指出，“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事”，强调要“形成社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制”。因此，需充分发挥我国党政体制下“集中力量办大事”的优势，尤其在新兴战略产业与相关经济领域，探索通过“新型举国体制”的组织协调与资源配置模式，更高效地实现高质量发展目标。
其次，从组织机构设置维度看，为顺应当前以新兴产业为动力引擎的新发展理念，需设立更具技术性的专业行政机构，并持续提升组织机构的行政能力，以适配新质生产力的发展需求。例如，2023年国家机构改革专设国家数据局，旨在强化对各领域、各地区数字经济发展的协调引导，有效发挥数据行政部门在新经济模式下的组织统合功能。再如，2024年国家发展和改革委员会专门成立低空经济发展司，依托该机构的专业化能力，系统应对低空经济这一新兴领域的发展挑战。这些均是行政组织机构为适配新经济模式的更新迭代与高质量发展任务的变迁而作出的动态调整。
最后，有必要将科层组织内对公职人员的激励监督机制纳入发展导向型行政法的关注范畴。针对公职人员的晋升激励与绩效考核，需契合高质量发展的价值内涵，构建涵盖经济、社会、文化、生态等多元化领域的激励体系，避免将经济增长速度作为唯一评价指标。相较而言，设计服务于高质量发展的竞争机制，远比设计服务于GDP增长的竞争机制更复杂。要实现对高质量发展的多维评价，需对行政组织法作出更精细的设计。2019年4月，中共中央办公厅印发的《党政领导干部考核工作条例》在第10条中规定，“落实新发展理念，突出高质量发展导向，构建推动高质量发展指标体系，改进推动高质量发展的政绩考核，因地制宜合理设置经济社会发展实绩考核指标和权重”。这种政绩考核要求的变化，体现了从“为增长而竞争”到“为高质量发展而竞争”的时代转型。此外，推动新质生产力的发展还需培育科层组织及其公职人员的专业技术能力，为政府的积极介入提供科学支撑，并通过有效的监督机制为公职人员介入经济活动划定边界，从行政组织法维度为“亲清”政商关系确立更加明确的行为规则。
（三）强调效能主义的行政法导向
与传统控权导向型行政法治体系相比，发展导向型行政法的显著特征在于，行政法治框架不仅需发挥约束权力的作用，更需为政府围绕高质量发展目标开展有效干预与积极介入提供准则依据与规范支撑。因此，为保障行政介入手段与发展目标间具有因果关系，监管影响分析、成本收益分析等效能评估工具，应在发展导向型行政法体系中发挥重要作用。在实证数据基础上，效能评估工具将对各类发展政策与干预措施的成本收益进行量化分析，以确保政策措施科学、合理、有效，为经济发展目标的稳定预期提供高质量保障。简言之，发展导向型行政法治理念为传统行政法治体系注入了更加系统、明确的效能（绩效）主义思维，使现代行政法呈现出更为强调事实依据的实证化转向。
从我国行政法变迁史来看，早在2004年，《全面推进依法行政实施纲要》便已提出“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”。但是，长期以来，成本收益分析在我国行政法治体系下并未发挥有效的规范约束功能。随着新发展格局下优化营商环境、提振民营经济、培育新兴产业等新时代命题的提出，具有规制影响分析属性的各类效能评估工具，在涉企政策、产业发展政策中被频繁应用。例如，在优化营商环境领域，市场准入效能评估成为有助于科学评价管制放松政策与经济发展目标之关联度及政策预期效果的重要机制，效能评估工具亦开始应用于涉企类执法事项等微观实践层面。《上海市市场监管部门规范涉企行政检查实施方案》（沪市监办发〔2024〕529号）便提出“建立健全行政检查效能评估机制”，也有地方更为明确地规定，评估内容将侧重是否影响企业发展、是否影响技术进步与产业升级等方面。再如，在民营经济促进领域，浙江省、山东省、山西省等地制定的“民营经济发展促进条例”，均明确规定了涉企政策的定期评估制度，即通过评估涉民营企业政策的落实执行情况与实施效果，确保相关政策满足民营经济发展需求。此外，随着数字产业等新质生产力的蓬勃发展，绩效评估机制也配套应用于各类新兴产业发展政策，以确保产业促进手段满足高质量发展的动态需求。
为满足新时代背景下我国经济高质量发展的迫切需求，效能评估机制频繁应用于涉企政策中。在发展导向型行政法框架下，效能评估机制将进一步提升涉企政策、产业发展工具、行政激励措施与高质量发展目标的适配度，在有为政府与有效市场间发挥桥梁功能。效能评估机制高度依赖经验数据与事实依据，是保障政府干预有效性与科学性的重要支撑，也可视为发展导向型行政法更趋向实证主义、绩效主义的有力证明。当前，我国效能评估机制的法治化水平仍亟待提升，评估程序、数据来源、评估方法、评估效力等事项，均缺乏中央层面的统一规范指引。从长远看，我国发展导向型行政法的体系建构需重视绩效主义方法论，不仅要从行政程序法、行政组织法等维度为绩效主义转型提供规范支撑，更需将效能原则融入行政法基本原则，从而突破传统行政法桎梏于合法性/违法性评价的单一思维框架，使效能原则跨越公共行政学与行政法学的学科藩篱，在发展导向型行政法的体系架构下发挥重要牵引作用。
（四）兼顾经济效率与非经济价值
发展导向型行政法的建构需要处理发展背后的价值选择与权衡议题，故有必要对“发展导向”作出更具实质性的理论阐释。我国经济在高速增长阶段更侧重追求效率目标，而新时代背景下对发展质量的高标准要求，意味着发展取向从价值一元化向价值多元化更迭。因此，在认知层面，需突破传统经济学以效率为唯一视角关注经济发展议题的局限，在分析经济现象时引入社会等非经济因素的价值变量。从学理层面看，高质量发展作为总括性理念，涉及经济系统、社会系统等诸多子系统，要实现高质量发展，需处理效率、公平、安全、共享等多元价值的协调平衡。高质量发展隐含的价值取向对行政法体系设计提出了更高的时代要求，发展导向型行政法需要以系统观念为指导，兼顾经济系统与非经济系统的协同发展，通过更精巧的制度设计来调适价值冲突，尤其不能忽视经济效率之外的“非经济价值”。
值得进一步讨论的是，如何在行政法体系下厘定“非经济价值”的内涵外延。从比较法的视角观察，美国行政法学者理查德·斯图尔特认为，现代行政国家并非仅仅追求功利主义的财富最大化，国家对于市场的干涉也不是单纯以经济效率作为终极目标，公民德行、多元主义、共同体理念等非经济价值日益扮演重要角色。托尼·普罗瑟梳理了非经济价值及其与经济效率的关系，并将阶层融合、公平议题、社会团结等价值判断纳入非经济价值体系。相关域外研究对非经济价值的溯源性反思，在一定程度上为高质量发展本土内涵的界定提供了参照。与域外相比，中国特色发展导向型行政法具有更深厚的宪法根基与价值依据。我国宪法第15条所蕴含的“社会主义—市场经济”二元规范体系，隐含着国家对于经济秩序、发展模式与价值取向的宪制判断。我国宪法中各类带有社会主义属性的非经济价值目标，也需通过规范转换，进一步纳入到发展导向型行政法的框架体系之中。
为适配我国高质量发展的转型需求及对非经济价值的重视，发展导向型行政法需嵌入价值权衡的制度理念，尤其在行政组织法层面，应为地方政府及其官员构建更加科学的考核激励机制。高质量发展意味着地方政府行为激励的变革转型，即不再以经济增长速度作为唯一评价指标，层级监督、考核评价等内部行政设计，均应将社会公平、生态文明等非经济指标纳入地方政府及其官员的评价激励体系，以实现经济效率与非经济价值的协调。同时，在新质生产力驱动的经济发展过程中，为防范新兴产业对社会公平、劳动者保护等非经济价值产生潜在负面影响，需在绩效主义的评估机制与行政程序设计中融入价值权衡理念。例如，《深圳经济特区人工智能产业促进条例》第67条规定：“市科技创新部门应当组织开展人工智能社会实验，研究人工智能发展对个人和组织的行为方式、收入变化、社会心理，以及对就业结构、社会公平等方面的综合影响，持续积累数据和实践经验。市产业主管部门及其他部门应当开展人工智能发展的监测和评估，准确把握技术和产业发展趋势，开展人工智能对经济社会综合影响以及对策研究，及时调整产业发展政策。”简言之，发展导向型行政法需要通过组织法、程序法的体系化再造，尽可能兼顾经济效率与非经济价值，从而有效回应高质量发展的内涵变迁与本土需求。
结 语
理顺“政府—市场”关系是现代法治的一项核心命题。对于我国政府在经济发展中的角色定位，私法领域已有较为充分的学术讨论，与之相比，传统行政法学更聚焦于权力控制的经典法治叙事，相对忽视我国政府在履行发展职能过程中的积极角色及能动实践。习近平总书记指出：“我国哲学社会科学应该以我们正在做的事情为中心，从我国改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论。”构建中国行政法学自主知识体系，应以本土国情与当下实践议题为导向，深入挖掘并广泛积累实证经验素材，讲好行政法治的中国故事，探索生成中国行政法治实践中具有原创性、标识性的学术概念与理论观点，适时向“以我为主、为我所用的本土化研究”转型。
本文提出的“发展导向型行政法”学术概念与理论框架，以我国当前新兴产业政策、营商环境优化等前沿改革领域为切入点，粗浅勾勒出我国行政法治的发展主义轮廓与时代转型图景，可视为构建中国行政法学自主知识体系的一次学术探索与初步尝试。“发展导向型行政法”概念具有较强学理塑造潜力，其既立足中国实践又面向世界，有望结合当下鲜活的本土法治实践，进一步发展成为彰显中国特色的行政法学标识性概念。此外，发展导向型行政法的体系建构还需充分考量发展与控权之间的潜在张力，确保有为政府行为的合法性与科学性，这需要行政法学界进一步厘清发展导向型行政法与秩序行政、给付行政等行政法释义学基础概念的关系，从而将高质量发展的多元价值理念真正融入制度设计。对上述议题的持续关注与深入探讨，是发展导向型行政法学理框架进一步得到证立与完善的关键。
*作者： 卢超，中国社会科学院法学研究所研究员 。
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