来源：上海市法学会 东方法学
发布日期：2025年09月10日
我国刑事案件律师辩护全覆盖改革持续深化，逐步从审判阶段延伸至审查起诉阶段，成为落实宽严相济刑事司法政策、推进司法公正的重要抓手。当前刑事案件律师辩护全覆盖改革虽通过分类分级援助、信息化协作等机制初步实现“有形覆盖”，但仍面临律师资源结构性短缺、检律协作形式化、辩护质量参差不齐等深层矛盾。检察机关需从“程序监督者”转向“协同推动者”，构建以检察职能为枢纽的协同机制，从优化资源配置、深化检律实质协作、完善制度衔接、提升监督效能、引入技术赋能五个方面，推动审查起诉阶段律师辩护从“有形覆盖”转向“有效协同”，建构起“全流程、高质量”的律师辩护权保障机制，彰显司法公正与人权保障的现代化图景。
近年来，我国刑事案件律师辩护全覆盖改革持续深化，逐步从审判阶段延伸至审查起诉阶段，成为落实宽严相济刑事政策、推进司法公正与人权保障的重要举措。2022年两高两部联合出台《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》（下称《意见》），明确要求通过试点工作优化法律援助机制、强化检律协作，以实现“实质辩护”与“程序公正”的深度融合。随着试点范围的扩大，审查起诉阶段律师辩护覆盖率显著提升，部分试点地区通过案件分流、分类援助及信息化平台建设，初步实现了“数量覆盖”的目标。然而，当前改革仍面临“有形覆盖”与“有效协同”之间的深层矛盾：一方面，区域性律师资源失衡、经费保障不足等问题导致辩护质量参差不齐；另一方面，检律协作形式化、辩护意见反馈机制缺失等瓶颈制约了辩护效能的实质化提升。在此背景下，检察机关作为审查起诉程序的主导者与法律监督者，亟须突破“形式覆盖”的局限，构建以检察职能为枢纽的协同机制。其核心问题在于如何通过制度设计与实践创新，破解“覆盖广而不深”“参与多而不实”的困境。
一、理论探析：有效辩护的理论基底与制度比较
（一）
有效辩护的理论基底：从形式权利到实质效能
审查起诉阶段律师辩护全覆盖的实质是在审查起诉阶段落实有效辩护原则。有效辩护原则是刑事辩护制度的核心命题，其理论内涵可解构为“权利保障”“效果实现”“功能延伸”三重维度，体现了刑事诉讼从形式正义向实质正义的转型逻辑。
从权利保障的维度来看，要关注辩护权的宪法化与程序化。有效辩护的根基在于辩护权的宪法保障。根据刑事诉讼法第三十三条的规定，辩护权贯穿刑事诉讼全过程，涵盖自行辩护、委托辩护与法律援助三种形式。然而，权利的存在并不等同于权利的实现。学界普遍认为，辩护权的“实质化”需满足三项要件：程序参与充分性（如律师会见、阅卷、质证的制度保障）、意见表达自主性（如律师独立发表辩护意见的权利）以及结果影响有效性（如辩护意见对司法决策的实质作用）。从功能主义视角看，辩护权不仅是个人权利，更是司法权运行的制衡机制。检察机关作为法律监督者，需通过保障辩护权实现“权力—权利”的动态平衡，避免因控辩力量悬殊导致的司法专断。比如在认罪认罚案件中，若缺乏律师对量刑协商的实质参与，可能因信息不对称损害犯罪嫌疑人认罪的自愿性。
从效果实现的维度来看，律师辩护应当从“在场见证”向“实质影响”改进。有效辩护的“有效性”需以司法结果的实质优化为评价标准。传统理论多聚焦于律师的会见次数、意见提交形式程序性履职的保障，但现代司法实践更强调辩护对案件处理的实体性影响。美国学者提出“合理有效帮助”标准，要求律师的失职行为必须直接导致不利裁判结果，方可构成无效辩护。我国实践中，有效辩护的实现面临“形式化覆盖”的挑战。例如，部分试点地区追求实现律师辩护的“数量全覆盖”，但存在律师阅卷不及时、意见反馈机制缺失等问题，导致辩护停留于程序性参与，难以对案件定性、量刑建议产生实质影响。
从功能延伸的维度来讲，要关注辩护制度的社会治理价值。有效辩护的功能已从个案权利保障扩展至司法生态优化。在当今时代认罪认罚从宽制度适用率达85%以上的背景下，律师通过参与量刑协商、促成退赃退赔，能够推动矛盾前端化解，降低诉前羁押率和上诉率，实现矛盾纠纷源头解决与司法效率提升的双重目标，印证了辩护制度对司法政策的支撑作用。
（二）
有效辩护的制度比较：经验与镜鉴
国内外刑事辩护制度的差异主要体现在权利保障机制与司法实践效果两方面，其比较可为我国制度完善提供镜鉴。
在权利保障机制方面。英美法系以对抗制为基础，强调律师的实质性参与。例如，美国通过宪法第六修正案确立“有效辩护权”，若律师失职导致被告人权益受损，可触发撤销原判等程序逆转；英国则通过“刑事法律援助全覆盖”保障贫困群体的辩护权，并设立独立的法律援助署监督辩护质量。反观大陆法系，以职权主义为框架，注重辩护权的制度性保障。德国《刑事诉讼法》规定，可能判处一年以上监禁的案件必须强制辩护，并赋予律师广泛的调查权；日本则通过“国选辩护人制度”实现侦查阶段的全覆盖，确保律师在首次讯问时即可介入。相较而言，我国虽在立法层面确立辩护权，但实践中仍存在会见权受限、调查取证权虚置等问题，部分地区的值班律师仅承担“在场见证”职能，难以实现有效辩护。
在司法实践效果方面。对抗式诉讼产生了实质影响，在英美法系，律师通过证据开示、交叉询问等程序对裁判结果产生决定性作用。职权主义影响下，律师辩护权的有效行使存在结构性障碍。目前我国刑事诉讼仍存在“案卷中心主义”倾向，律师的质证权与调查权常受制于侦查机关的证据垄断。例如部分案件中律师提出的非法证据排除申请因缺乏同步录音录像等证据支撑而难以落实，削弱了辩护的实质效能。
二、有利基础：审查起诉阶段辩护全覆盖有效实现的制度基础与检察职能优化
审查起诉阶段律师辩护全覆盖的推进，既是刑事司法改革的必然要求，也是检察机关履行法律监督职责的重要实践。立足检察机关视角，从制度体系的顶层设计、检律协作的机制创新、配套保障的系统完善三个维度，当前改革存在多方面的有利条件，但同时也对检察履职提出了更深层的要求。
（一）
制度体系的顶层设计：政策驱动与法律赋能的协同
首先是国家政策框架的明确导向。自2017年《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》实施以来，我国刑事辩护制度逐步从审判阶段向审查起诉阶段延伸。2022年两高两部联合印发的《意见》后，明确将审查起诉阶段可能判处三年以上有期徒刑、案情重大复杂等四类案件纳入法律援助范围，标志着辩护全覆盖从“审判中心”向“审前程序”的实质性拓展。这一政策不仅强化了辩护权的刚性保障，也为检察机关的职能转型提供了制度依据。
其次是认罪认罚从宽制度的协同效应。认罪认罚从宽制度适用率超过90%的背景下，律师参与量刑协商成为保障程序公正的核心环节。检察机关通过听取律师意见优化量刑建议，既提升司法效率，又减少程序回转。例如，《意见》要求检察机关在认罪认罚案件中充分保障律师的阅卷权与协商权，将辩护律师的实质参与嵌入案件审查流程，形成“协商性司法”与“有效辩护”的良性互动。
最后是法律援助资源的持续扩容。在国新办2024年9月6日举办的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，司法部统计数字显示，截至2024年9月，全国注册律师总数已突破75万人。司法部《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》提出，律师队伍的规模化发展为审查起诉阶段辩护全覆盖提供了人力资源保障，尤其是欠发达地区通过跨区域调配、专家库建设等方式，逐步缓解了律师资源分布不均的结构性矛盾。
（二）
检律协作的机制创新：从形式覆盖到实质协同
首先是程序保障机制的检察主导。检察机关作为审查起诉阶段的主导者，需通过法律监督职能破解“形式覆盖”难题。一方面是权利行使的刚性约束。依据刑事诉讼法第三十七条，检察机关应对侦查阶段的律师会见、阅卷权履行监督职责。例如，对重大案件要求侦查机关在首次讯问时同步通知律师，并对阻碍律师履职的行为启动纠错程序，确保辩护权的实质化行使。另一方面是信息化平台的效率赋能。依托政法协同系统，实现案件信息共享、律师意见线上提交等功能，压缩程序性耗时，为律师实质性参与提供技术支撑。
其次是量刑协商的实质化转型。在认罪认罚案件中，检察机关需从“单方主导”转向“双向互动”。一方面是协商程序的规范化。要求检察官在提出量刑建议前，必须与律师进行至少两次实质性协商，并将协商记录附卷备查。另一方面是辩护质量的动态评估。通过检律联席会议等方式定期评估律师履职的及时性、充分性，并将结果反馈至司法行政部门，作为律师考核与资源调配的依据，推动法律援助从“量”到“质”的转型。
最后是社会治理效能的延伸拓展。一方面是矛盾化解的前端介入。律师通过参与认罪认罚协商，促成退赃退赔、刑事和解，降低社会对抗性。另一方面是全流程辩护的探索实践。将辩护覆盖延伸至侦查阶段，允许律师在证据固定、强制措施适用等关键节点参与，防止刑讯逼供与证据污染，从源头保障案件质量。
（三）
配套保障的系统完善：资源调配与能力建设的双重支撑
首先是法律援助资源的分类分级配置。针对案件性质与复杂程度，检察机关需推动建立差异化援助机制。其一是案件分流机制。对可能判处三年以上有期徒刑、案情重大复杂的案件实行“应援尽援”，对轻罪案件推行“可援则援”，避免资源浪费与辩护空心化。其二是跨区域协作机制。通过省级法律援助中心统筹调配律师资源，建立专家律师库定向支援欠发达地区，破解区域性资源失衡难题。
其次是律师履职能力的专业化提升。检察机关需协同司法行政部门强化律师培训与考核。例如，针对毒品犯罪、金融犯罪等专业化领域，开展定向技能培训，提升律师应对复杂案件的能力。在涉高新技术案件中，鼓励律师借助专家辅助人制度，解决专业性证据审查难题，避免技术误判导致的司法不公。
最后是经费保障的动态化调整。现行法律援助经费标准偏低，难以匹配辩护全覆盖的实际需求。检察机关需推动建立分档补贴制度。根据案件难度、律师工作量等因素动态调整补贴额度，激发律师履职积极性。联合财政部门建立经费使用评估体系，确保资金流向透明、使用效率最大化。
三、问题剖析：审查起诉阶段律师辩护全覆盖的制约因素
审查起诉阶段律师辩护全覆盖的推进虽取得显著成效，但在实践中仍面临多重结构性矛盾与制度性障碍。这些问题既涉及资源配置、制度衔接等宏观层面，也体现在检律协作、辩护质量等具体环节。
（一）
律师资源配置失衡：结构性短缺与区域差异
首先，律师总量不足与专业化缺口。尽管全国律师总数已突破75万人，但刑事辩护律师占比不足15%，且集中于经济发达地区。欠发达地区基层检察院常面临“有案无律师”的困境，部分案件需跨区域调配律师资源，但跨区域援助的交通成本与时间成本高昂，导致辩护质量难以保障。另外，金融犯罪、职务犯罪等专业化领域的辩护能力不足。例如某些特定领域的职务犯罪案件因涉及特殊程序与保密要求，律师普遍缺乏经验，难以有效应对证据审查与程序抗辩。
其次，法律援助经费保障不足与激励缺失。现行法律援助补贴标准普遍偏低，部分经济欠发达地区审查起诉阶段案件补贴不足2000元，难以覆盖律师履职成本。在某些重大疑难案件中，律师需跨省阅卷、多次会见，但补贴仅能覆盖差旅费用，导致辩护积极性受挫。此外，动态调整机制存在缺位，多数地区未根据案件复杂程度分档补贴，简单案件与复杂案件补贴趋同，进一步削弱律师为高质量辩护投入精力的动力。
最后，律师专业化能力建设滞后。刑事辩护律师的准入门槛模糊，执业经验与专业能力缺乏统一标准。部分地区指派执业不足三年的律师办理重大案件，因缺乏证据审查与程序抗辩能力，导致辩护策略失当。专业化培训体系也尚未普及，尤其金融犯罪、网络犯罪等领域，律师普遍缺乏技术性证据分析能力，难以应对新型犯罪挑战。
（二）
检律协作机制虚化：形式化覆盖与实质参与不足
一方面是认罪认罚协商中的“象征性参与”。在认罪认罚案件中，部分值班律师仅履行“在场见证”职能，未就量刑建议、证据瑕疵等提出实质性意见。很多基层检察院值班律师对案件定性、量刑建议的书面意见提交率不足三成，检察机关采纳率则更低。同时，控辩协商程序也缺乏刚性约束。尽管在某些地区试行了“量刑协商记录附卷”制度，但多数地区未明确检察官对律师意见的反馈义务，导致辩护意见难以影响司法决策，削弱了协商的实质效能。
另一方面是律师权利行使受限。会见权与阅卷权保障不充分。根据《刑事诉讼法》，律师在审查起诉阶段可查阅诉讼文书与技术性鉴定材料，但实践中部分检察机关以“涉密”为由限制律师查阅关键证据，阻碍律师行使辩护权利，导致辩护缺乏针对性。此外，信息化平台支持也不足，尽管上海、浙江等地通过政法协同系统实现线上阅卷，但部分欠发达地区仍依赖线下流程，律师需多次往返检察院与看守所，耗时耗力，影响辩护效率。
（三）
辩护质量参差不齐：标准缺失与监督缺位
一方面是法律援助律师准入标准模糊。现行制度对法律援助律师的执业年限、专业能力缺乏明确要求。实践中存在部分律所指派刚执业律师办理复杂案件，因经验不足导致辩护策略失当，甚至出现“庭审不质证、辩护无意见”的现象。同时，跨区域援助律师的适配性不足，欠发达地区依赖外来律师支援，但跨区域律师对本地司法实践与政策导向不熟悉，难以精准把握辩护要点，导致辩护效果受限。
另一方面是辩护质量评估与监督机制缺位。当前司法实践中缺乏统一的辩护质量评价标准，尽管部分地区尝试通过检律联席会议评估律师履职，但评价指标多集中于“会见次数”“意见提交形式”等程序性事项，忽视对案件结果影响的实质性考核。同时，律师惩戒机制也不完善。对于怠于履职的律师，司法行政部门多以“约谈”替代实质性处罚，难以形成有效威慑。
（四）
制度衔接不畅：覆盖范围局限与职能冲突
首先是侦查阶段辩护覆盖的制度性缺失。现行试点聚焦审查起诉与审判阶段，侦查阶段律师介入仍受多重限制。例如，在某职务犯罪案件中，律师在留置期间无法会见当事人，导致关键证据形成阶段缺乏监督，可能影响后续辩护空间。某些地区虽探索侦查阶段律师介入，但因立法缺位与侦查机关抵触，实践中常陷入“试点先行、落地困难”的困境。
其次是值班律师与辩护律师的职能混淆。值班律师的法律帮助与辩护律师的实质辩护职能边界不清。部分案件既安排值班律师提供咨询，又指派辩护律师参与，导致资源重复投入与意见冲突，检察机关难以协调立场，削弱辩护整体效能。此外，值班律师补贴仅为辩护律师的1/3，工作内容限于程序性见证，难以吸引高水平律师参与，导致法律帮助质量偏低。
最后是跨部门协作机制缺位与信息壁垒。检察机关与司法行政部门、公安机关的协作流程尚未规范化。例如，法律援助案件指派信息未实时共享，导致律师介入滞后；涉密案件中，检察机关因审批流程繁琐延迟律师阅卷，直接影响辩护准备时效。此外，政法协同平台兼容性也存在不足，部分案件信息需跨系统重复录入，律师意见提交与反馈效率低下，造成程序空转。
（五）
技术赋能不足：信息滞后与数据壁垒
一方面是政法协同平台兼容性不足。部分地区检察机关、法院、司法行政部门的信息系统互不兼容，导致案件信息共享延迟。实践中存在律师通过检察院平台提交意见后，法院系统未同步接收，需重复提交，影响辩护效率。另外，对于涉密案件信息传输受限。对于涉国家秘密或重大敏感案件，律师需线下申请阅卷，且审批流程繁琐，客观上阻碍了辩护权的及时行使。
另一方面是大数据技术应用不足。案件分流与资源调配仍依赖人工操作。某些地区虽然试行“分类分级援助”机制，但未建立智能案件评估系统，导致复杂案件与简单案件的律师匹配精度不足，资源浪费与辩护空心化并存。辩护效果的数据化分析也存在缺失，现行制度缺乏对辩护意见采纳率、量刑建议调整率等关键指标的动态监测，难以科学评估辩护全覆盖的政策效果。
四、体系优化：审查起诉阶段辩护全覆盖机制的完善进路
审查起诉阶段辩护全覆盖的实践困境，本质上是司法资源配置失衡、制度衔接不足与职能定位模糊的综合结果。检察机关需从优化资源配置、强化检律实质协作、完善制度衔接、拓展辩护覆盖范围、技术赋能提质增效五个方面突破，方能破解当前困境，推动审查起诉阶段律师辩护从“形式覆盖”迈向“有效协同”。
（一）
资源配置优化：破解结构性失衡与区域差异
首先要构建全国性刑事辩护律师库与定向支援机制。一方面要推进律师资源统筹调配。建议由司法部牵头建立全国刑事辩护律师库，按地域、专业领域分类建档，实现跨区域资源精准匹配。比如针对西部“无律师县”，实施“一县一团队”定向支援计划，由发达地区律所结对派驻律师，配套交通补贴与执业保障，破解“临时援助”导致的辩护质量不稳定问题。另一方面要建立专业化律师培养机制。司法行政部门联合律协设立刑事辩护专项培训基金，针对金融犯罪、网络犯罪等专业化领域，定期开展实务技能培训，提升辩护队伍专业化水平。
其次是完善法律援助经费动态保障制度。将分档补贴与绩效奖励结合，根据案件复杂程度、工作量、地域差异设定补贴标准。例如，将案件分为普通、重大、特别重大三档，分别设置补贴标准，并对高质量辩护成果（如无罪判决、量刑显著减轻）给予额外奖励。另外，推动经费来源多元化。同时要探索“政府拨款+社会捐赠+追赃返还”模式，缓解财政压力。
最后是强化律师准入标准与能力建设。设置刑事辩护准入门槛，探索修订《法律援助法》，明确可能判处三年以上有期徒刑案件的辩护律师须具备三年以上刑事执业经验，死刑案件需五年以上经验。建立“导师制”培养机制，要求资深律师与青年律师结对办案，通过案例研讨、庭审模拟等方式提升实战能力。
（二）
检律协作深化：从形式覆盖到实质效能
首先是构建刚性化认罪认罚协商机制。一方面推进量刑协商程序规范化。要求检察官在提出量刑建议前，必须与律师进行两次以上实质性协商，并全程录音录像。协商记录需载明律师意见、检察官回应及采纳理由，随案移送法院，形式上强化约束力。另一方面推动值班律师职能转型。将值班律师定位为“临时辩护人”，赋予其申请排除非法证据、参与证据开示等权利，避免“在场见证”的形式化倾向。
其次是强化律师权利保障的检察监督。一方面建立权利受阻申诉通道。在检察机关控告申诉部门设立“律师权利保障专窗”，对律师反映的会见难、阅卷难问题，及时启动监督程序。同时推进信息化平台全面覆盖。同时，探索推广“政法一体化”办案系统，实现全国范围律师线上阅卷、远程会见、意见提交等功能，尤其对欠发达地区提供技术设备与资金支持。
最后是完善辩护质量分级评估体系。一方面要制定全国统一评估标准。将评估指标分为程序合规性（如会见次数、意见提交时效）与实体影响力（如量刑建议调整率、非法证据排除成功率）两类，同等分配权重。另一方面要引入第三方评估机制。委托高校、律师协会等独立机构对辩护质量进行抽查，评估结果与律师资质、律所考核挂钩。
（三）
制度衔接完善：覆盖延伸与职能厘清
首先要推动侦查阶段辩护全覆盖立法。一方面明确侦查阶段律师介入权。在《刑事诉讼法》的最新修订中，规定侦查机关立案后48小时内必须通知律师介入，尤其对留置、技术侦查等特殊程序，允许律师通过远程视频参与关键环节。另一方面探索“检察引导侦查”机制。检察机关提前介入重大案件侦查，监督律师权利保障情况，防止证据收集阶段的辩护权利侵害。
其次要厘清值班律师与辩护律师职能边界。明确职能分类与衔接规则。值班律师仅负责告知权利义务、申请变更强制措施等程序性法律帮助，辩护律师承担证据质证、量刑协商等实质辩护职能。案件进入审查起诉阶段后，原则上应统一指派辩护律师，避免职能重叠。同时要建立信息共享与协调机制。通过搭建政法协同平台，实时同步值班律师与辩护律师的工作记录，确保辩护意见的连贯性。
最后是构建跨部门协作信息平台。一方面，统一数据标准与接口。检察机关可以建议政法委牵头制定《政法协同平台建设规范》，实现检察机关、法院、公安机关、司法行政部门数据互联互通，律师可通过单一入口查询全流程案件信息。另一方面，设置涉密案件线上阅卷特别通道。对涉国家秘密案件，设置分级保密权限与电子水印技术，允许律师在线签署保密协议后有限度阅卷，从而减少线下审批耗时。
（四）
监督效能提升：闭环管理与责任落实
一方面要建立“履职—评估—追责”闭环机制。动态跟踪律师履职。通过政法协同平台记录律师会见、阅卷、意见提交等节点信息，自动生成履职报告。对未达标律师，系统触发预警并通知司法行政部门核查。同时要强化惩戒措施刚性，对怠于履职律师，除约谈、通报外，增设暂停法律援助资质、纳入执业诚信黑名单等处罚，适度提高惩戒力度。
另一方面是强化检察机关法律监督职能的履行。检察建议是检察机关促进检察建议刚性提升。对审查起诉阶段发现的侦查机关阻碍律师行使权利的行为，检察机关可以制发《纠正违法通知书》，侦查机关无正当理由拒不整改的，检察机关可以通过上报上级人民检察院的形式，强化监督力度。同时检察机关内部可以探索优化保障律师行使辩护权方面的考核指标，将律师意见采纳率、权利保障满意度纳入检察官绩效考核，从制度上倒逼检律实质性协作。
（五）
技术赋能增效：数字驱动与智能辅助
一方面要开发智能案件分流与律师匹配系统。推动案件智能评估与分类。利用自然语言处理技术，自动识别案件性质、复杂程度，并匹配具备相应资质的律师。将“案件评估模块”嵌入政法协同平台，提升分案精度。同时要实现律师资源动态调度，可以通过大数据分析预测区域案件量波动，提前调配律师资源，避免“案多人少”导致的辩护空心化情形。
另一方面要构建辩护效果数据化分析体系。要构建关键指标动态监测系统。实时统计辩护意见采纳率、量刑建议调整率、上诉率等数据，生成区域辩护效能热力图，为政策调整提供依据。还要推动区块链存证技术应用。对律师会见录音、阅卷记录等关键信息上链存证，确保履职过程可追溯、防篡改，减少争议纠纷。
五、结语
审查起诉阶段刑事辩护全覆盖的实践深化，既彰显了对被追诉人辩护权的系统性保障，也暴露出“形式覆盖”与“实质效能”的张力。当前改革需以检察机关为主导，在坚持值班律师程序性保障功能的同时，重点强化法律援助律师的实质化参与，通过动态经费分档、跨区域律师库调配等机制破解资源结构性失衡；推动侦查阶段介入权立法与检律协商程序刚性化，依托政法协同平台打破信息壁垒，实现辩护意见对司法决策的实质影响。未来应探索“分类分级援助+智能评估”的精准供给模式，并借助区块链存证、大数据监测等技术手段完善质量追踪体系，推动审查起诉阶段律师辩护从“有形覆盖”向“有效协同”转型。
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