来源：行政涉法研究
发布日期：2025年09月28日
裁判要点
- 行政复议是行政复议机关依法对行政行为的审查。而本案中，当事人在之前未向相关行政机关提出确认土地使用权请求的情况下，直接在申请行政复议时提出该请求，已属于要求行政机关履行行政复议范围之外的职责，已超出行政复议的范围，不符合行政复议申请的受理规定 。
- 根据行政复议法第五十二条第二款第一项的规定，审理行政复议案件案情重大、疑难、复杂的， 行政复议机构 应当请行政复议委员会提出咨询意见。该法第六十二条第一款规定，适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批准，可以适当延长，并书面告知当事人；但是延长期限最多不得超过三十日。 前述规定中对于应当请行政复议委员会提出咨询意见的条件是“案情重大、疑难、复杂”，其与可以适当延长行政复议审理期限的“情况复杂”情形，并不具有同一性，且亦无规定延长审理期限的行政复议案件应请行政复议委员会提出咨询意见。因此，当事人提出的被诉复议决定程序中有延长审理期限的情形，但没有行政复议委员会提出咨询意见，故被诉复议决定程序违法的主张，不能成立 。
裁判文书
北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（ 2025 ）京行终 5621 号
上诉人（一审原告）刘某某。
被上诉人（一审被告）北京市丰台区人民政府。
上诉人刘某某诉北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）改变原行政行为的行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（ 2025 ）京 04 行初 364 号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于 2025 年 7 月 16 日公开开庭审理了本案，上诉人刘某某，被上诉人丰台区政府的委托代理人胡某彪、孟某龙，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
丰台区政府于 2025 年 2 月 7 日对刘某某作出《北京市丰台区人民政府行政复议决定书》（丰政复字〔 2024 〕 2380 号，以下简称被诉复议决定），主要内容为：根据《北京市禁止违法建设若干规定》第五条第一款、第三款的规定，规划和自然资源主管部门、街道办事处和乡镇人民政府（以下统称为行政执法机关）具体承担违法建设查处工作，街道办事处、乡镇人民政府负责对本行政区域内未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证以及选址意见书、规划综合实施方案等规划文件但进行建设的情形进行查处。故被申请人北京市丰台区人民政府长辛店街道办事处（以下简称长辛店街道办）具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。本案中，长辛店街道办于 2024 年 11 月 5 日作出京丰长辛店街道责改字〔 2024 〕 33 号《北京市丰台区人民政府长辛店街道办事处责令改正通知书》（以下简称《通知书》），其上记载其“向规划自然资源部门协查认定，搭建该建筑物未依法取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划许可手续”，但根据长辛店街道办提交的编号为京规自（丰）执复函〔 2024 〕第 618 号《北京市规划和自然资源委员会丰台分局关于协助查询建设工程规划审批情况的复函》（以下简称《复函》），该《复函》的落款时间是 2024 年 11 月 7 日，故长辛店街道办作出《通知书》时，并未取得北京市规划和自然资源委员会丰台分局（以下简称规自委丰台分局）确认，属程序违法；且长辛店街道办亦未提交其他的规划自然资源部门协查认定材料，故长辛店街道办作出《通知书》存在认定事实不清、证据不足。并且，长辛店街道办在《通知书》中存在“并在日内自行拆除或回填”表述不清、以及落款处未注明时间的问题。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。本案中，对于刘某某提出的确认土地使用权的复议请求，因该请求不属于长辛店街道办职权，丰台区政府不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十三条、第六十四条第一款第一项、第二项的规定，决定：一、撤销长辛店街道办于 2024 年 11 月 5 日作出的《通知书》；二、驳回刘某某提出的确认土地使用权的复议申请。
刘某某向一审法院提起本案诉讼，请求撤销被诉复议决定第二项。
一审法院经审理查明： 2024 年 11 月 5 日，长辛店街道办向刘某某作出《通知书》，载明刘某某在长辛店街道南墙缝社区刘家胡同 17 号正在施工建设的建筑物房屋，经该机关现场检查，并向规划自然资源部门协查认定，搭建该建筑物未依法取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划许可手续，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，依据《北京市城乡规划条例》第七十四条规定，该行政机关责令刘某某立即停止建设，并在＿日内自行拆除或回填……。《通知书》中最后的联系地址、联系人、联系电话和日期均为空白，只盖有长辛店街道办的公章。
2024 年 11 月 8 日，丰台区政府收到刘某某直接提交的行政复议申请书及其他相关材料，复议请求为依法撤销被申请人长辛店街道办作出的《通知书》，依法确认上述土地使用权。 2024 年 11 月 11 日向长辛店街道办作出行政复议答复通知书并直接送达，同年 11 月 20 日长辛店街道办向丰台区政府提交了书面答复及证据材料。 2025 年 1 月 6 日丰台区政府作出行政复议延期通知书并向双方当事人送达。 2025 年 2 月 7 日丰台区政府作出被诉复议决定。刘某某收到后不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院另查， 2024 年 11 月 5 日长辛店街道办向规自委丰台分局发送京丰长辛店街道协字〔 2024 〕 186 号《关于协助查询建设工程规划审批情况的函》，因在日常检查时发现位于北京市丰台区南墙缝刘家胡同 17 号西侧建设工程涉嫌违法建设，故商请该局协助查询该项目的规划审批手续情况。同年 11 月 7 日，规自委丰台分局向长辛店办作出《复函》，告知涉案建设未办理建设工程规划许可手续。
一审法院经审理认为：根据行政复议法第二十四条第一款第二项规定，县级以上地方各级人民政府管辖对下一级人民政府作出的行政行为不服的行政复议案件。本案中，丰台区政府作为长辛店街道办的上一级人民政府，依法具有对刘某某所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。
行政复议法第六十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：（一）主要事实不清、证据不足；（二）违反法定程序；（三）适用的依据不合法；（四）超越职权或者滥用职权。”本案中，丰台区政府收到刘某某的复议申请后，根据双方提交的证据材料经调查认定，长辛店街道办作出涉案通知书时，并未取得规自委丰台分局的回函确认涉案建设是否办理建设工程规划许可手续的情况，且涉案通知书中自行拆除或回填的日期、联系方式以及落款时间均未明确记载，属于事实不清、证据不足、程序违法。故撤销了长辛店街道办作出的《通知书》，符合上述法律规定。刘某某对此亦无异议。
行政复议法第二十二条第四款规定：“申请人对两个以上行政行为不服的，应当分别申请行政复议。”本案中，刘某某以长辛店街道办为被申请人向丰台区政府提出复议申请，关于其撤销《通知书》的复议请求，《通知书》系长辛店街道办作出且内容涉及违法建设查处，丰台区政府调查后已予以撤销。关于其依法确认土地使用权的复议请求，该请求与《通知书》并非同一行政行为亦非涉及相同事项，刘某某在庭审中陈述其未向任何部门提出过土地确权申请，只是根据法律规定认为丰台区政府有处理土地确权事项的职权，所以申请行政复议时要求丰台区政府一并解决，但刘某某的上述主张没有事实根据和法律依据，丰台区政府驳回刘某某的该项申请，并无不当。故对于刘某某要求撤销被诉复议决定第二项内容的诉讼请求，一审法院不予支持。
本案中，丰台区政府收到刘某某提交的行政复议申请书后，依照行政复议法的相关规定，进行了受理、答复通知、延期通知，经审查作出被诉复议决定并送达当事人，复议程序符合相关法律法规的规定。
综上，刘某某的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘某某的诉讼请求。
刘某某不服一审判决，向本院提起上诉，以刘某某向丰台区政府复议机关提出两项复议请求申请，复议机关没有要求分别申请，只是由收案窗口核实后予以受理，应当推定复议请求无异议，符合受理条件；复议程序未经复议委员会提出咨询意见，程序违法等为由，请求本院对本案改判复议机关重新作出复议决定，或发回重审。
丰台区政府二审答辩称，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，请求驳回上诉，维持一审判决。
一审期间各方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经查，本院对一审法院对各方提交证据的认证意见予以认可。根据本案在案的有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为：本案二审争议焦点为被诉复议决定第二项，即驳回刘某某提出的确认土地使用权的复议申请是否正确；以及刘某某提出的被诉复议决定程序违法的主张是否成立。
行政复议法第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。”该法第十一条亦明确规定了行政复议的范围。根据该法第三十条第一款第五项的规定，属于行政复议范围是行政复议申请应被受理的条件之一。该法第三十三条规定：“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。”根据前述规定， 行 政复议是行政复议机关依法对行政行为的审查。而本案中刘某某在之前未向相关行政机关提出确认土地使用权请求的情况下，直接在申请行政复议时提出该请求，已属于要求行政机关履行行政复议范围之外的职责，已超出行政复议的范围，不符合行政复议申请的受理规定。 据 此，被诉复议决定驳回刘某某依法确认土地使用权的申请，结论并无不当。
根据行政复议法第五十二条第二款第一项的规定，审理行政复议案件案情重大、疑难、复杂的，行政复议机构应当请行政复议委员会提出咨询意见。该法第六十二条第一款规定，适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批准，可以适当延长，并书面告知当事人；但是延长期限最多不得超过三十日。前述规定中对于应当请行政复议委员会提出咨询意见的条件是“案情重大、疑难、复杂”，其与可以适当延长行政复议审理期限的“情况复杂”情形，并不具有同一性，且亦无规定延长审理期限的行政复议案件应请行政复议委员会提出咨询意见。因此，刘某某提出的被诉复议决定程序中有延长审理期限的情形，但没有行政复议委员会提出咨询意见，故被诉复议决定程序违法的主张，不能成立。
对于本案中被诉复议决定涉及的其他合法性问题，本院对一审法院的认定予以确认，不再赘述。
综上，一审法院判决驳回刘某某的诉讼请求正确，本院予以维持。刘某某的上诉请求及理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币 50 元，由上诉人刘某某负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾宇军
审 判 员 盛亚娟
审 判 员 唐杉杉
二 〇 二五年九月二十二日
法官助理 李坤庭
书 记 员 张路遥