来源：不止行政裁判观察
发布日期：2026年04月01日
《行政诉讼讲义（修订版）》
梁凤云 著
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出版背景
修订版序
法官的写作，总是天然具有关注实务和操作性的倾向。实务问题研究的深度，标志着中国诉讼制度和实践达到的高度。诉讼实务是实际运行的诉讼制度。关注实务，让人联想到研究案例。入职以来，我办理了数千件行政案件。其中，不乏一些具有法律适用价值和写作意义的案件。但是，如果仅就案件进行阐述和铺陈，范围有限，格局有限，难以窥见中国行政诉讼制度的全貌。特别是作为最高司法机关的法官，更应当关注那些具有中国特色、中国气派和中国风格的制度设计。人生有涯，我把个人研究的精力，放在了中国行政诉讼制度的构建和完善上；命运垂青，我参加和见证了中国行政诉讼制度发展完善的重要工作；时光顾我，在我精力和时间都相对充沛的年龄完成了对相关问题的写作。
记录这一切，阐述这一切，宣传这一切，是职责使命，也是私愿期盼。参与行政诉讼制度的完善和司法解释的制定，是我的人生际遇。从2009年开始，我参与了《中华人民共和国行政诉讼法》的修改工作。2014年《中华人民共和国行政诉讼法》修改后，我写作了《新行政诉讼法讲义》；2015年《最高人民法院关于适用 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释》颁布后，我写作了《新行政诉讼法司法解释理解与适用》(与江必新教授合作）；2018年《最高人民法院关于适用 中华人民共和国行政诉讼法 的解释》颁布后，我写作了《行政诉讼法司法解释讲义》；2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》颁布后，我写作了《行政协议司法解释讲义》；2022年我整理出版了《行政诉讼讲义》；2023年《中华人民共和国行政复议法》修改后，我写作了《行政复议法讲义》。在这些作品当中，我没有采取面面俱到的体系化构建方式，而是着重讲述了参加立法和制定司法解释过程中的若干重大实务问题。我希望我的讲义系列作品能够起到操作手册的作用。
由于强烈的实务风格，我的讲义系列作品受到了广大读者的积极评价。许多同人还采用书信、微信等方式同我就书中的观点进行交流探讨。这些交流，一定程度上加深了对相关问题的认识。同时，这些作品出版也有一段时间了，需要再次修订和完善。
在修订过程中，我坚持了以下几个原则：一是尽可能保持原貌。讲义系列作品具有很强的纪实风格，因此不宜以现下的观点来修订原来的观点。二是适度调整完善。在系列作品写作过程中，相关的法律法规也在变动之中。原版中涉及的法律法规的内容有可能调整(如《中华人民共和国行政复议法》修改)、新法律法规制定(如《中华人民共和国民法典》)等。如果考虑现时适用，就必须对相应的条文进行调整和标注。三是适度补充完善。在修订过程中，新的司法解释和司法文件已经制定出来。这些解释和文件可能对之前的内容进行相应的调整。因此，需要在修订过程中补充相关的内容，以便保证准确适用。例如，《中华人民共和国行政复议法》修改后，最高人民法院和司法部发布了一系列的政策文件，在修订版中应当有全新体现。
基于此，我近期对《新行政诉讼法讲义》《行政诉讼法司法解释讲义》《行政诉讼讲义》《行政协议司法解释讲义》《行政复议法讲义》 五本书作了较大幅度的修订。在保留原始风貌的基础上，补充了当前适用需要注意的有关问题。期待本次修订，能对大家正确理解和适用有关法律和司法解释起到一定的助益作用。也欢迎大家继续提出宝贵意见建议，以冀补阙完善。
谨致数语，与闻诸君。
第一版自序：植根中国的行政诉讼
橘生江上洲，过江化为枳。
情性本非殊，风土不相似。
——徐祯卿
长久以来，我有一个萦绕于心的愿望：脱离而不是依靠域外行政诉讼话语体系，参考而不是盲从域外行政诉讼论证进路，形塑和阐述中国自己的行政诉讼制度。这个愿望，随着中国行政诉讼制度的完善和发展，到今天正在逐步实现。在将近三十年的行政诉讼法研究过程中，我一直在比较和体察国内外特定行政诉讼制度的生成、运作，检视全世界一百多个国家和地区的行政诉讼制度和实践，使之都成为学习、对比、分析的对象。一个国家的行政诉讼制度，与一个国家的法治发展阶段、经济发展水平、风俗人情、社会习惯、历史积淀、政治角力等有着密切的关系。任何一个方向的力道，都可能影响甚至改变制度发展的方向和性质。没有任何两个国家的行政诉讼制度是完全相同甚至类似的。因此，不熟悉、了解、分析制度的土壤，也就无法因时而动、因事而为、因势而上。
行政诉讼制度在大陆法系国家和地区已经有二百多年的历史，其间积累了浩繁的著述和判例。一百多年前，行政诉讼制度由日本传入我国，开始了行政诉讼本土化的历程。中国行政诉讼制度是改革开放的产物。1989年，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的正式颁布，最终使得中国行政诉讼开始具有不同于其他国家的风貌。
1989年《行政诉讼法》，更像是未来行政诉讼法典的原身和纲要。这部法律，在中国法制史上的重要地位，在社会主义民主法治发展中的重要影响，无与伦比。这部法律是中国行政法学的圣典，因之中国行政法学真正开始其“法学”的历程，中国行政法学的核心概念得到法律的肯认，中国司法机关开始承担监督政府依法行政的职责。因着历史原因，这部法律的条文，是笼统的，甚至是粗疏的；是概括的，甚至是模糊的，但是这些都毫不影响这部伟大法律的耀眼光芒。这部法律给予行政法理论和实践巨大空间和研究弹性，使得行政法理论和实践呈现令人瞩目的快速、跨越发展和创新。
最高立法机关和最高司法机关有着强烈的问题意识和使命意识。这些问题意识，成为中国行政诉讼制度按照自身规律发展的起点。具有鲜明中国特色的立案登记制、行政机关负责人出庭应诉制度、复议机关作共同被告制度、一并审理民事争议制度、行政协议诉讼制度等，不仅有效解决了中国行政诉讼中出现的问题，而且向世界行政诉讼提供了中国方案。
域外行政诉讼制度，大多数与其国情和所要解决的问题息息相关。可以看到，域外行政诉讼中有的规定并不完全适用，甚至完全不适用于中国。将域外行政诉讼制度作为一种可研究的对象、可讨论的话题，也在说明，我们对行政诉讼这种“舶来品”已经有了比较可靠的、不再含糊的、无须仰视的了解和探察。在对外交流过程中，域外学者介绍的域外情况，我们不仅已经掌握，而且比较深入。在具体法律问题的讨论中，中国行政法学者和行政审判法官认识问题的深刻、提出方案的合理，往往引来域外学者基于专业的平视认可。甚至在一些场合，我们提出的意见，在分析问题的深度、阐述逻辑的严密、对比域外制度的熟稔等专业方面毫不逊色。应该说，中国的法治国家建设的加速度，使得包括行政诉讼制度在内的社会主义法律体系日益呈现出气象万千、完备健全的状态。应当说，经过近四十年的发展，我们的行政诉讼制度已经毫无疑义地走在了世界的前面。
只有中国的，才是世界的；只有研究问题，才有制度完备。二十多年来，我首先从研究各地法院比较突出的问题入手，梳理了中国行政诉讼制度建立以来的数千请示案件及其答复。我相信，这些问题，是中国行政诉讼制度的骨架。搜寻这些问题的答案，言之成文，述之成理，立之成例，举之成法，就是属于中国自己的奉献。2011年至2012年，我撰写了三卷本的《最高人民法院行政诉讼批复答复释解与应用》，与读者分享了我的发现、我的获得、我的愉悦。这种愉悦感受来自对扎根中国的行政诉讼制度的认识把握，来自创新行政诉讼制度的内心自信。在《行政诉讼法》两次修正过程中，对于中国问题的熟悉了解、对于中国行政诉讼创新的激情，全程充盈我的内心，坚持、说服、建议，贯穿修法工作的始终。
开出众多“中药方”的《行政诉讼法》，是司法解释的重要法律依据。在此基础上，行政诉讼制度的创新之路继续延展。2015年，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》出台；2018年施行了现行有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》；2019年至2021年，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》和《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》等相继出台。一并审理民事争议司法解释、规范性文件附带审查司法解释、行政赔偿司法解释、政府信息公开司法解释、行政诉讼证据司法解释等也在起草过程中。中国行政诉讼法律及其司法解释的广度、深度、专业度，已经达到应有的高度。
我愿意阐述这一切。长期以来，我承担着全国法院的行政审判培训工作，收集获得了许多实际问题；在司法实践中，反复思考了一些制度创举；在业余写作中，对中国行政诉讼制度作了很多解读阐述。过去写的东西，随着时间流逝，有的已经过时，有的已经成为通识，有的思虑不周，有的缺乏创新，等等，不一而足。基于以上考虑，我利用业余时间，重新整理了过去的讲稿、文章和图书作品，奉献给各位。陈默、徐小玉两位同道帮助校核了本书，特表谢忱。需要指出的是，本书是个人著作，观点仅供参考。
任何著作都免不了随着时间而黯淡的命运，我的著作当然也是如此。我没有奢望本书能够成为读者的案头书，只希望读者从字里行间能够看到我们不歇脚的努力，不停顿的探求；能够看到中国行政诉讼的美好前景与中国法治政府建设的灼灼光明！
作者简介
梁凤云
最高人民法院赔偿委员会办公室副主任，一级高级法官，第九届“全国十大杰出青年法学家”。曾任最高人民法院第二巡回法庭分党组成员、行政审判庭副庭长。中国政法大学法学硕士、博士。湘潭大学教授、博士生导师。最高人民法院、司法部首届全国行政审判行政复议专家。中央全面依法治国委员会法治政府建设评估专家。中国法学会行政法学研究会常务理事，行政复议专业委员会副主任，行政诉讼专业委员会副主任，中国法学会审判理论研究会行政审判专业委员会秘书长。
2001年入职最高人民法院。审理了数千件行政案件，审理的案件荣获全国法院首届“百篇优秀裁判文书”一等奖，入选指导性案例、《最高人民法院公报》、中央电视台年度推进法治进程十大案例等。长期从事行政审判司法解释和司法政策工作，承办2015年行政诉讼法司法解释、2018年行政诉讼法司法解释、行政协议司法解释、行政机关负责人出庭应诉司法解释、政府信息公开司法解释、正确确定被告资格司法解释、行政申请再审司法解释等多部司法解释起草制定工作。全程参与行政诉讼法、行政复议法等法律修改工作。
个人专著有：《行政诉讼讲义》《新行政诉讼法讲义》《行政诉讼法司法解释讲义》《行政协议司法解释讲义》《行政复议法讲义》《行政诉讼判决之选择适用》等10余部。在《中国法学》《法学研究》《比较法研究》等刊物发表文章150余篇。两次荣获中国法学优秀成果奖，荣获董必武青年法学成果奖、应松年行政法学优秀成果奖一等奖、中国行政法学三十年优秀成果奖、中国行政法学四十年优秀成果奖一等奖等重大奖项。
样章试读
第三节 确认判决
（节选）
一般确认判决是典型的确认类判决。之所以典型，是因为一般确认判决是针对原告的诉讼请求已经纳入确认诉讼而言的。原告或提出确认过去的抑或将来的行政行为的合法性，或提出行政行为的有效性，或提出行政法律关系是否存在等。
一、确认无效判决
(一)《行政诉讼法》规定的确认无效判决
确认行政行为无效诉讼，是指公民、法人或者其他组织请求法院确认行政行为自始无效的诉讼。无效的行政行为，虽然在法律上无效，但因其具有行政行为的外观，可能对人民的合法权益造成侵害，因此允许人民对此提起诉讼。《行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”在理解本条规定时，应当注意以下几个问题：
1．本条采取了“重大且明显”标准客观化的方式
与域外(如德国)的做法不同，《行政诉讼法》采取了对“重大且明显”进行列举的方式，也就是说，列举的情形就属于“重大且明显”。而在域外，列举的两类情形——“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据”均须符合“重大且明显”的标准。《行政诉讼法》对“重大且明显”作出的客观列举方式，有利于法院正确审理和准确认定。
2．对“实施主体不具有行政主体资格”的理解
《行政诉讼法》第一次在法律层面规定了“行政主体资格”的法律概念。长期以来，行政主体是作为一个学术概念在使用。对于行政主体的范围存在较大的争议。传统上，一般认为，《行政诉讼法》规定的“行政机关”和“法律、法规、规章授权的组织”是适格的被告，也是适格的行政主体。对于行政机关而言，由于其成立需要依照有关法律和符合有关编制，一般具有行政主体资格。有的观点认为，甲行政机关行使了乙行政机关的职权，甲行政机关本来没有该项行政职权，此时，甲行政机关在本案中没有行政主体资格。个人认为，对于行政机关而言，是否具有行政主体资格，主要是看有关法律规定和是否符合编制。如果甲行政机关行使了乙行政机关的行政职权，属于“超越职权”的情形。例如，根据《中华人民共和国药品管理法》(以下简称《药品管理法》)的规定，对于销售假药劣药的行为，属于药品监督管理部门的职权，市场监督管理部门行使该项职权的，属于超越职权，而不能认定该行政机关没有行政主体资格。在极个别的情况下，如果市场监督管理部门对相对人采取了限制人身自由的措施，相对人不能认为市场监督管理部门行使了公安机关的权力，市场监督管理部门没有相应行政主体资格。这种违法是如此重大且明显，属于无效行为，但属于本条规定的“等”的情形。
实施主体不具有行政主体资格，更多的是指法律法规规章授权组织的行为。对于授权组织而言，法律法规规章一般赋予其特定的职权，授权组织在授权范围内才具有行政主体资格。例如，行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织，如果行使法律法规规章授予的职权，其具有行政主体资格；该组织如果超出该授权范围作出行政行为，该行政行为将被认定为无效。
值得注意的是，本条规定的“实施主体”是指“作出主体”之意。大多数行政机关既是作出主体也是实施主体。但是，在特定情形下，作出主体与实施主体并不一致。例如，《城乡规划法》第68条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本条中，行政行为的作出主体是“城乡规划主管部门”，而实施主体则是“县级以上人民政府”“有关部门”等。
3．对“行政行为没有依据”的理解
行政行为没有依据，是指行政主体作出行政行为时没有法律、法规、规章等规范性文件的依据。这里的“依据”与《行政诉讼法》规定的，人民法院审理行政案件以“法律法规”为“依据”的含义存在差别。“行政行为没有依据”主要分为以下几种情况：
(1)行政行为毫无依据。即行政机关在作出行政行为时，缺乏任何法律依据，包括缺乏各个层级的规范性文件。也就是说，行政行为在作出之时，已经达到恣意妄为的程度。
(2)行政行为虽然有规范性文件的依据，但是该规范性文件与上位法直接、明显抵触，视为没有依据。不同的行政行为，对于法律依据的要求不同。例如，根据《行政处罚法》的规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。如果法律之下的规范性文件设定限制人身自由的处罚，即便有该规范性文件，依此作出的行政处罚也属于没有依据。根据《行政处罚法》的规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。如果地方性法规设定限制人身自由或者吊销营业执照的处罚，直接违反了《行政处罚法》的规定或者没有上位法依据，以该地方性法规为依据作出的行政行为属于无效的行政行为。需要说明的是，这种抵触必须是“直接”“明显”的抵触，任何一个理性的人都能判断。如果对于该行政行为的依据是否与上位法存在抵触并不“直接”“明显”或者存有争议，不宜认定为行政行为“没有依据”。
4．“重大且明显违法”不仅限于列举的两类情形
本条列举规定了“行政行为实施主体不具有行政主体资格”“没有依据”两种“重大且明显违法情形”，除此之外，只要属于“行政行为重大且明显违法”的，均属于无效行政行为。例如，行政机关要求行政相对人作出违反法律规定的行为；行政机关的行为违反公序良俗、违反法律禁止性规定、违反保障相对人权益的重大程序(如听证程序)等。
5．须经原告申请
一般来讲，确认无效诉讼是一种转换的诉讼类型。也就是说，一般情况下，原告不会直接提起确认无效诉讼。这是因为，无效行政行为与一般违法行政行为之间既是不同的，也具有一定的相似性。无效行政行为的标准为存在“重大且明显”的瑕疵，应当提起确认行政行为无效诉讼；对于一般的瑕疵，应当提起撤销诉讼。但是，当事人可能并不知道行政行为的瑕疵状况。在提起撤销诉讼后，法院并不能立即判断行政行为属于无效情形或者一般违法情形。法院经过实体审理后，认为存在无效情形的，可以转换为确认行政行为无效诉讼。同样，当事人提起确认行政行为无效诉讼后，法院经审查认为行政行为一般违法，也可以在对当事人释明后，转为撤销诉讼。
可见，这里的“原告申请”包含两种情况：一种情形是原告在起诉时，就要求确认行政行为无效。另一种情形是，原告在提起撤销诉讼时，法院对行政行为经过审查后认为，行政行为存在重大且明显违法的，且原告申请判决确认行政行为无效，法院可以作出相应判决。在审议过程中，也有的意见认为，行政行为是否属于“重大且明显”，应当属于法院裁量的情形，无须原告申请就应当确认行政行为违法。我认为，在这种情况下，给予原告必要的释明，由原告选择，具有一定的合理性。
(二)司法解释对确认无效判决的进一步规定
《行政诉讼法》第75条规定了确认无效判决，即行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对于判决确认无效的其他具体情形没有作出规定。该条规定的“等”属于“等外等”，即不限于列举的两种情形。
我国的法律缺乏对无效行政行为的规定。我国的司法解释在对非诉行政执行和对基础行为的审查中也明确了“重大且明显”无效标准。《行政诉讼法解释》第161条对于非诉行政执行的审查采用的就是“重大且明显”标准：“(一)实施主体不具有行政主体资格的；(二)明显缺乏事实根据的；(三)明显缺乏法律、法规依据的；(四)其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第7条规定：“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：(一)明显缺乏事实根据；(二)明确缺乏法律依据；(三)超越职权；(四)其他重大明显违法行为。”这一标准也被《行政强制法》第58条所认可。但是这种表述方式还比较笼统和模糊，《行政诉讼法》采取了不完全列举的方式。
在讨论过程中，比较一致的意见是，行政行为无效的情形除了“行政行为有实施主体不具有行政主体资格”“没有依据”情形外，还有以下几种情形：(1)以书面形式作出但是没有注明作出机关。理由是，公民既不知道行政行为是由谁作出的，也不知道对哪个机关作出撤销请求，甚至对该书面决定是否为行政机关的行为，是否存在处分，均存在严重质疑，因此将其列为“重大且明显”情形，固当无疑。在司法实践中，判断是否能得知行政机关，应当综合书面决定一切内容进行判断，包括从决定署名、印章、信函封面、信函抬头、前后文、记载送达等方面。如果法院经审查认为，可以确知行政机关的，不能认定为无效。(2)应当通过颁发证书的方式作出，但是没有遵守形式规定。(3)违反有关地域管辖的规定。例如，甲县政府对乙县的不动产下达拆除命令。(4)要求实施构成犯罪或者宗教罪行的行为。行政机关所要求的行为导致犯罪行为，与文明社会一般人的感觉明显有悖，属于明显的瑕疵。此外，对于构成“重大违法”的情形，德国行政程序法作出明确规定。一些国家和地区则没有将其纳入无效范畴。这主要是为了尽可能限缩无效范围。(5)客观上无法实现。主要是指行政机关的行为内容对任何人均属于不能实现。主要包括：①客体不能。例如，行政机关命令拆除一处已经不复存在的违章建筑。②时限不能。例如，行政机关要求长期居住的公民在两个小时之内搬离违章建筑物。③成本不能。例如，行政机关课以公民的义务虽然在科学技术上属于可能，但导致公民巨额的金钱支付。④自身不能。行政机关针对公民作出的行政行为虽然对绝大多数人并非客观上无法实现，但是对特定个体，由于身体状况、年龄等原因无法履行义务。⑤其他不能。一般情况下，无效行政行为是指课以义务类行政行为。在特殊情况下，形成类或者确认类行政行为也存在无效的情形。例如，确认已经不复存在的建筑物为违法建筑、确认已经坍塌的古代建筑物为文物、注销从未存在过的许可证照等。(6)违反善良风俗、公序良俗。公序良俗为不确定法律概念，一般需要谨慎判断。在司法实践中，一般应当坚持平均标准，对于违背社会一般观念、一般社会伦理的，可以判断为违反公序良俗。例如，许可使用街道办理宣扬种族歧视的活动、准许外国居留但不允许与本国女子结婚等。再比如，行政机关颁发从事赌博业的许可证照、行政机关将已经埋葬的死尸掘出焚化等。(7)行政行为的实施将严重损害公共利益或者他人合法权益。例如，行政机关准许设立高辐射、强污染的企业等。在起草《行政诉讼法解释》时，我曾经试拟了有关无效判决若干情形的条文。在征求全国人大法工委意见过程中，全国人大法工委提出，对于无效行政行为，可以采取积累经验、逐步规定的方式，目前只需明确“行政行为的内容客观上不可能实施”情形，最后一项可以采用兜底的方式。据此，《行政诉讼法解释》第99条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。”
值得注意的是，《行政诉讼法》第75条规定，行政行为没有依据的，人民法院判决确认无效。在司法实践中，这种行政行为是指侵益型的行政行为。立法机关意图通过规定无效行政行为，纠正那些“粗暴”、低水平违法。[ 袁杰主编、全国人大常委会法制工作委员会行政法委编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第207页。]据此，《行政诉讼法解释》将“没有依据”解释为“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”。
(三)确认无效诉讼中的判决转换
1．确认无效诉讼转换为撤销诉讼
《行政诉讼法解释》第94条第2款规定的是确认无效诉讼转换为撤销诉讼的情形。即“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”
这就是说，当事人提起确认行政行为无效诉讼后，法院经审查认为行政行为一般违法，也可以在对当事人释明后，转为撤销诉讼。可见，《行政诉讼法》第75条规定的“原告申请”包含两种情形：一种情形是原告在起诉时，就要求确认行政行为无效。另一种情形是，原告在提起撤销诉讼时，法院对行政行为经过审查后认为，行政行为存在重大且明显违法的，且原告申请判决确认行政行为无效，法院可以作出相应判决。在司法解释讨论过程中，也有的意见认为，行政行为是否属于“重大且明显”，应当属于法院裁量的情形，无须原告申请就应当确认行政行为违法。我认为，在这种情况下，给予原告必要的释明，由原告选择，具有一定的合理性。据此，本款第一句规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。
在确认无效诉讼转换为撤销诉讼之后，仍然需要符合撤销诉讼的条件。确认无效诉讼和撤销诉讼的重大差别就在于确认无效诉讼没有起诉期限的限制，而撤销诉讼存在起诉期限的限制。如果起诉已经超过起诉条件的，已经不符合撤销诉讼的条件，则应当裁定驳回起诉。经过释明之后，原告拒绝变更诉讼请求的，可以作出实体的驳回其诉讼请求的判决。
在适用本条时，应当注意以下几个问题：(1)无效的行政行为是具有法定情形的存在瑕疵行政行为。是否属于无效的行政行为，应当根据《行政诉讼法》第75条的规定和《行政诉讼法解释》第99条的规定予以判断。对于无效行政行为的情形应当严格把握，不宜扩大适用。(2)在诉讼类型转换中，要突出法院的释明义务和强调原告的意愿。诉讼类型转换制度是行政诉讼法的特殊制度，目的在于更有效保障当事人诉权，更有力监督行政机关的行政执法行为。因此，对于撤销诉讼转换为确认无效诉讼的，因其更有利于保障当事人合法权益，法院无须进行释明。但是，如果当事人起诉要求确认无效，法院不进行释明，直接判决驳回其诉讼请求，可能不符合行政诉讼法保障当事人诉权的意旨。因此，法院可以在征求当事人意愿的基础上，依职权进行诉讼类型的转换。当事人拒绝变更诉讼请求的，法院才能判决驳回其诉讼请求。(3)法院释明之后，原告拒绝变更的，法院判决驳回诉讼请求。在此过程中，法院实际上已经对行政行为合法性进行了审查，并且确认该行为属于可撤销的情形。但是原告要求确认无效，该事项属于实体事项，应当判决驳回原告诉讼请求。判驳之后，由于行政行为合法性已经被法院认定为可撤销，审查结论是确定的。当事人再行提起撤销或者确认违法之诉，法院可以根据一事不再理原则裁定驳回起诉。
2．撤销诉讼转换为确认无效诉讼
《行政诉讼法解释》第94条第1款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”之所以这样规定，主要考虑是：
(1)根据《行政诉讼法》第6条的规定，人民法院对被诉行政行为进行合法性审查，不受原告起诉请求的限制。这是由于行政诉讼所具有的客观诉讼性质所决定的。
(2)对于可撤销情形或者无效情形，是非常专业的问题，原告在起诉时可能并不清楚哪一种诉讼更有利于保障自身合法权益。所以，在司法实践中，“最保险的做法还是在法定救济期限内诉诸法院提起确认无效诉讼”[ 许宗力：《行政处分》，载翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第711页。]。法院对于被诉行政行为属于可撤销还是无效具有专业判断，可以依职权进行转换。
(3)防止出现可能的“翻烧饼”诉讼。如果以原告之诉不合法为由驳回后，原告仍需再行提起诉讼，审查对象仍然为被诉行政行为的合法性，不符合审判效率原则。
(4)我国行政诉讼及其司法解释也规定类型转换制度。例如，《行政诉讼法》第74条规定的情况判决、继续确认判决等。即在撤销诉讼中，法院经审理认为撤销行政行为可能给国家利益和社会公共利益造成重大损害或者存在其他无须撤销情形的，可以转换为确认违法诉讼，作出确认违法判决。
(5)域外大陆法系国家和地区为了保障原告权利，在行政诉讼中设立了诉讼类型转换制度。
(四)在行政诉讼过程中提出赔偿请求的处理
《国家赔偿法》第9条第2款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。根据《国家赔偿法》的规定，对于行政赔偿实行违法归责原则，行政行为违法并对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。在司法实践中，原告针对行政行为提起行政诉讼时，并未提出行政赔偿请求。人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损害，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院是否可以判决，存在争议。在起草《行政诉讼法解释》过程中，大家比较统一的意见是，人民法院可以就赔偿事项进行调解，调解不成的，应当一并判决。主要考虑是：(1)是否增加诉讼请求，应当尊重原告的意愿。因此，法院在对被诉行政行为进行审查之后，认为行政行为违法并可能对原告合法权益造成影响的，为了彻底化解行政争议，人民法院有义务进行释明。(2)对于原告在诉讼中增加诉讼请求，符合诉讼法的有关规定。例如，《民事诉讼法解释》第232条规定，在案件受理后，法庭辩论结束前，原告增加诉讼请求，可以合并审理的，人民法院应当合并审理。《民事诉讼法解释》第326条规定，在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求进行调解；调解不成的，告知当事人另行起诉。(3)根据《行政诉讼法》第60条第1款的规定，行政赔偿案件可以调解。在诉讼程序中，关于赔偿事项，人民法院可以组织调解，调解不成的，应当一并判决。当然，人民法院也可以告知原告就赔偿事项另行提起诉讼。《行政诉讼法解释》第95条规定：“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。”
二、继续确认判决
继续确认判决与继续确认诉讼相关。继续确认诉讼，又称为事后确认诉讼，是指公民、法人或者其他组织请求确认已经执行完毕或者因其他事由归于消灭的行政行为为违法的诉讼。继续确认诉讼不是一个独立的诉讼类型，而是根据不同的诉讼类型(形成诉讼、给付诉讼和确认诉讼)引起的代替性、补充性、最后选择式的诉讼。继续确认诉讼的应用极为广泛，其适用的可能性甚至超出了撤销诉讼等主要诉讼类型。有的行政行为需要经历一个比较长的过程，有的行政行为可能经历时间很短甚至是即时完成的，特别是在诉讼过程中，被诉的行政行为可能已经不复存在、已经改变，法院在事实上已经失去了撤销的标的。原告可能因此蒙受冤屈并未因被诉行政行为的消失而获得救济，因此法院必须继续对被诉行政行为的合法性作出判断。
那么，被诉行政行为是通过何种方式“不复存在”？被诉行政行为在诉讼程序终结时已经不复存在，可能导致法院无法针对该被诉行政行为作出撤销或者给付判决。“不复存在”的情形主要是：(1)被诉行政行为已经改变。改变包括撤销和变更。被诉行政行为可能由其自身或者上级行政机关撤销、变更而不复存在。这种情形属于“法律上的终结”。(2)被诉行政行为因事实上的原因而不复存在。例如，有期限的行政行为因期限的经过而结束，涉案房屋已经倒塌，竞争权人已经死亡等。这种情形属于“事实上的终结”。(3)拟制的终结。这种终结包括：行政行为已经执行完毕，行政行为已经得到自愿遵守等。
为什么被诉行政行为不复存在，还要对其合法性进行继续确认？这是因为，虽然被诉行政行为已经消失，但是因其引发的争议仍然存在。也就是说，原告仍然具有确认利益。原告的确认利益可能是：(1)原告要讨说法。即原告要求消除不利影响。行政行为特别是课以义务的行政行为，对原告的名誉、商誉已经造成了一定的影响，这种影响使得原告在社会中处于被关注、被歧视的地位。例如，巨额的行政处罚使企业生产经营受到了严重影响，虽然行政机关已经退还罚款，撤销罚款决定，但是商业竞争中的不利后果已经造成。原告要求对行政行为的合法性作出确认，减轻行政处罚带来的影响。(2)原告要保证。即原告要求行政机关避免重犯。根据《行政诉讼法》第71条的规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。这就是说，法院作出裁判后，行政机关不得违背法院裁判意旨。如果法院不确认原行政行为违法，行政机关完全可能作出同样的行政行为。法院作出确认行政行为违法的判决后，原告实际上获得了行政机关不得重犯的保证。(3)原告要索赔。被诉行政行为虽然已经消失，但其损害后果还将继续存在。行政赔偿的前提是被诉行政行为违法。法院对被诉行政行为作出确认违法的判决，有利于原告取得行政赔偿。
《行政诉讼法》第74条第2款第2项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；……”在理解本项规定时，需要注意以下几个问题：
1．必须是被告改变原违法行政行为
被告改变原行政行为，意味着被告是在“诉讼”中改变的原行政行为，如果被告在提起诉讼之前就已经改变原行政行为，原告应当就改变后的行政行为提起诉讼。这里的“改变”可以是撤销，也可以是变更。此外，被改变的行政行为还须是“违法”的。这就意味着，人民法院已经审查认定原被诉行政行为违法。如果人民法院经审查认为原行政行为是合法的，不适用本项的规定。
2．必须是原告仍要求确认原行政行为违法
被告在诉讼中改变原行政行为，意味着原行政行为已经发生改变。原告认为被告改变行政行为，已经达到自己诉讼目的的，可以申请撤诉。但是，原告坚持认为原行政行为已经对其造成了伤害或者基于其他原因，仍然要求对其违法性确认的，人民法院判决确认行政行为违法。
3．对于不作为案件，仍然参照适用
本项的内容也适用于不作为行为。即原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。也就是说，原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，仍要求对不作为违法性作出确认的，人民法院应当作出确认不作为行为违法的判决。例如，原告请求行政机关履行颁发许可证照、信息公开等法定职责，行政机关在诉讼中已经履行的，法院可以作出确认相应不作为违法的判决。如果原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原不作为不违法的，应当判决驳回原告诉讼请求。
三、衡平判决
衡平判决是指在公民、法人或者其他组织向人民法院请求撤销行政行为，人民法院经审查认为不宜作出撤销判决时，根据案件具体情况转换的其他判决形式。即人民法院应当作出撤销判决，但根据案件具体情况、当事人权益保护和法律意旨，作出确认行政行为违法的判决。主要包括两种情况：
(一)情况判决
情况判决是法益衡量的产物。2000年《行政诉讼法解释》第58条明确规定了该种判决：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”
情况判决属于确认判决，是指法院在对行政行为合法性审查之后，认为行政行为违法，符合作出否定判决的条件时，参酌可能导致的国家利益以及公共利益遭受损失的可能性而作出的确认违法或者驳回原告诉讼请求的判决。情况判决适用条件包括两个方面：(1)行政行为违法。即完全满足撤销判决的条件。在一般情况下，被诉行政行为应当撤销。(2)撤销被诉行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失。特别是在一些重大工程建设中，如果撤销批准文件，公共工程将面临着巨大的损失，国家利益或者社会公共利益将会受损。在这种情况下，法院可以根据案件具体情况作出确认行政行为违法的判决。这一判决形式实际上是撤销判决的“变体”判决。
(二)轻微程序瑕疵时的确认违法判决
行政行为虽然符合撤销判决中“违反法定程序”的条件，应当撤销。行政程序由于环节众多，有的程序是为了保障当事人合法权益的，有的程序是为了提高行政效率的，有的程序是为了规范行政管理流程等，其设立目的并不相同。对于涉及当事人合法权益的程序，法律一般规定了严格的条件、形式和流程。例如，《行政处罚法》和《行政许可法》规定的听证程序，其中的“通知”程序和“听证”程序就属于对原告合法权益有实际影响的程序。再比如，行政机关强制执行程序中的催告程序等。违反了这些程序，将直接影响原告的合法权益，法院应当判决撤销。但是，也有一些程序，例如，行政决定书超过了送达时间，但是并未影响原告权益等。在这种情况下，法院经审查认为该程序瑕疵并不影响当事人实体权益的，可以确认其违法但保持行政行为的效力。这一判决形式也是撤销判决的“变体”判决。据此，《行政诉讼法》第74条第1款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”
四、诉讼类型选择错误的替代判决
有些判决形式，是由于诉讼类型选择错误造成的，也不能适用与诉讼类型相对应的判决类型。也就是说，即使在撤销诉讼中，也不能适用撤销判决；即使在给付诉讼中，也不能适用给付判决。《行政诉讼法》第74条第2款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”这一规定，主要包括两种情形：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的
一般认为，本项内容是针对事实行为(例如，殴打等暴力行为、强制拆除等执行行为)的规定。由于这类行为已经实施完毕，在法院经过审查认为该类行为违法的情况下，法院也无法撤销这类行为。因为这类行为已经完成，且并无行为载体。之所以出现这种情况，主要是由于原告起诉时，不应当选择撤销诉讼，也就是原告不应当请求法院判决撤销被诉行政行为。该事实行为既无行为载体，又已经实施完毕，“不具有可撤销内容”在起诉时就已经知道。如果寻求司法救济，适当的方式应当是请求法院判决确认被诉行为违法并给予赔偿，即通过确认诉讼来解决保障自身合法权益的问题。这个问题的存在，显示了我国缺乏诉讼类型基本构架的缺陷。如果在起诉时，人民法院给予必要的诉讼指导，原告可能通过确认诉讼快捷地得到救济。据此，法院经过审查之后，认为行政行为违法，但“不具有可撤销内容”的，法院应当确认该行政行为违法。
(二)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的
这种情况主要适用于，原告请求法院判决行政机关履行法定职责，但人民法院经过审查认为，行政机关已经履行或者时过境迁根本没有履行的必要和可能的，为了保证原告能够得到赔偿，人民法院应当判决确认不履行或者拖延履行法定职责的行为违法。
本款规定仍然有两个值得进一步讨论的问题：
1．对于此类事实行为，当事人是否有必要通过撤销诉讼获得救济？
这类行为的不可撤销性是在立案时就可以发现的，法院应当作为确认违法的诉讼来审理。《行政诉讼法解释》囿于2014年修正前的《行政诉讼法》内容的规定，可能无法直接规定对此类行为直接提起确认诉讼。作为法律，应当在修法过程中予以明确。比较困难的是，目前行政行为的概念已经包括了事实行为，应当说，对于事实行为是可以提起撤销诉讼。但确实存在法院判决撤销事实行为有失严肃的问题。
2．在立法语言上，“不具有可撤销内容”范围甚至包括了继续确认违法的诉讼
前已述及，对于行政行为提起撤销诉讼的，如果行政机关已经“改变”被诉行政行为，法院可以作出确认行政行为违法的判决。显然，由于被诉行政行为已经被改变后的行政行为替代，此时法院也不具有“可撤销内容”。这就可能发生两条规定的竞合。
五、驳回原告诉讼请求判决
驳回原告诉讼请求判决是2000年《行政诉讼法解释》增加规定的类型。总体上讲，驳回原告诉讼请求判决是否定性的确认判决。在形成诉讼、确认诉讼和给付诉讼中均得存在。因此，与大多数的判决形式不一样，驳回原告诉讼请求判决并无对应的诉讼类型。因此，毋宁说，驳回原告诉讼请求判决属于法院的裁量权限。只要法院认定原告诉讼请求没有依据，法院得作出驳回原告诉讼请求之判决。《行政诉讼法》第69条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”在理解本条规定时，需要注意以下几个问题：
1．对于形成诉讼(主要是撤销诉讼)，应当继续坚持合法性审查原则
根据本条规定，对于请求撤销、变更行政行为的，人民法院应当对行政行为的合法性要件进行逐一审查，不能放弃司法审查职责。本条最初表述为“行政行为合法或者原告诉讼请求不能成立的，判决驳回原告诉讼请求”。之所以强调必须行政行为合法，才能判决驳回原告诉讼请求，是为了防止法院在诉讼中(特别是在撤销诉讼)中放弃司法审查职责，不审查行政行为合法性，而专门审查原告的诉讼请求是否成立，从而加剧实践中出现的“法院和被告一起审原告”现象。在撤销诉讼中，基于客观诉讼的定位和要求，法院审查的是行政行为的合法性，而不是原告的诉讼请求。法院要针对行政行为的合法性要件进行逐一审查。为了清晰表述法院的审查义务，本条规定了法院必须在“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”都具备的情况下，才能判决驳回原告诉讼请求。当然，对于行政行为合法性的要件可能并不止该三种情形。根据《行政诉讼法》第70条的规定，只有证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，无超越职权，无滥用职权和无明显不当的情况下，才能满足行政行为合法的所有条件。在2014年修法过程中，我们曾经提出这一意见。立法机关认为，是否超越职权、是否滥用职权和是否明显不当，可以包括在是否“适用法律、法规正确”之内。我认为，“适用法律、法规正确”是指行政机关在认定事实基础上，作出正确的法律适用活动，还不能完全包括行政行为是否超越职权、是否滥用职权和是否明显不当的情形。立法机关认为，2014年修正前的《行政诉讼法》对于维持判决的表述是三项，应当继续沿用，且三项内容大家比较熟悉，也为了表述的简洁，可以继续列举此三项。其余几项合法性要件的内容，可以通过司法解释来予以明确。
2．判决驳回原告诉讼请求也适用于给付诉讼
《行政诉讼法》第72条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行；第73条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。这实际上确立了课予义务诉讼和一般给付诉讼这两种“给付诉讼”。在给付诉讼中，原告要求法院判令被告为一定行为或者给付一定物品、金钱。被告没有作出行政行为，也就没有必要对自己未作出的行政行为承担举证责任。此时，举证责任基本上都在原告自己。原告如果不能提供证据证明自己的主张，法院就可以判决驳回原告诉讼请求。一审稿中，首先明确了“原告要求被告履行职责理由不成立”的判决驳回原告诉讼请求的情形。三审稿中加入了“给付义务理由不成立的”，人民法院可以判决驳回原告诉讼请求的内容。这一内容实际上是吸收了2000年《行政诉讼法解释》第56条第1项的内容。对于第2项、第3项、第4项内容没有明确，留待司法解释对此作出判断和取舍。从字面上来看，无论是第2项的“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题”还是第3项的“被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的”，都属于“合法”情形，应当适用驳回原告诉讼请求的判决。但是，问题可能并不如此简单。对于第2项内容“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题”，由于《行政诉讼法》已经将“明显不当”的合理性问题纳入撤销判决情形之一，因此，如何处理需要进一步研究；对于第3项内容“被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的”情形，如果未来司法解释仍然确立确认合法判决，可以用“确认合法判决”加以解决；如果未来司法解释没有确立确认合法判决，则可以采用驳回原告诉讼请求判决。
3．判决驳回原告诉讼请求一般不适用于确认诉讼
确认诉讼包括一般确认诉讼和继续确认诉讼等。一般确认诉讼针对的是行政法律关系是否存在，也是最典型的确认诉讼。例如，当事人请求法院就与特定行政机关之间是否存在法律关系作出判决。这类诉讼的案例极少。2014年《行政诉讼法》修改时对此没有作出规定。但是，对继续确认诉讼作出规定。继续确认诉讼往往是撤销诉讼或者给付诉讼的变种，法院作出的确认判决针对的是行政行为的合法性，而不是原告的诉讼请求。也就是说，在确认诉讼中，几乎没有适用驳回原告诉讼请求的判决的余地。
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