来源：鲁法行谈
发布日期：2026年05月29日
最高人民法院
“行政审判讲堂”2026年
第五期答疑
编者按
5月28日，最高人民法院举办 “ 行政审判讲堂” 2026年第五期（总第二十七期）， 在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，最高人民法院行政审判庭一级高级法官刘涛 进行了现场答疑。
答疑实录
问题一：信息披露违法案件中，上市公司实际控制人未经公司董事会或股东会同意，擅自使用上市公司印章并违规以公司名义提供担保，上市公司能否以此为由主张免除信息披露义务？（提问人：北京市西城区人民法院行政审判庭 葛明柱）
答疑意见：
上市公司信息披露义务是证券法的核心制度安排，旨在保障投资者知情权、维护证券市场公平秩序。上市公司实际控制人擅自使用上市公司印章并违规以公司名义提供担保，涉及公司内部治理失灵与外部信息披露义务的交叉问题。我们认为，上市公司不能以此为由主张免除信息披露义务，但应当区分不同情形认定信息披露的时点和其他信息披露义务人应当承担的责任。具体把握原则如下：
第一，上市公司信息披露义务具有法定性和强制性，不因担保行为未经过内部决议程序而免除。 该义务源于上市公司作为公众公司的特殊法律地位，旨在保护不特定投资者的合法权益。其法定性体现在信息披露义务源于法律规定而非源于合同约定或者公司内部管理规定，根据《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）第七十八条、第八十条、第八十一条规定，上市公司发生“提供重大担保”等重大事件时，负有及时、真实、准确、完整披露信息的义务。其强制性体现在义务的履行不依赖相对人的请求，义务人也无权单方免除或变更义务内容。上市公司信息披露义务的触发以客观事实的发生为依据，而非以该担保行为在公司治理上经过合法决议为前提。实际控制人违规以公司名义提供担保，反映的是公司治理失灵，但并不能改变担保行为已经客观发生并可能对投资者决策产生重大影响的事实。即使担保行为因未经董事会或股东会决议而存在效力瑕疵，只要担保事项达到重大性标准，上市公司即具有依法进行信息披露的义务。
第二，应当区分担保合同效力与信息披露义务两个层面的法律关系。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》 （ 法释〔2020〕28号） 第九条 及《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第十七条规定，未经董事会或股东会决议的对外担保，可能构成越权代表或无权代理。但担保合同效力瑕疵属于私法领域问题，不影响上市公司在公法层面承担信息披露义务。换言之，上市公司虽可能免除担保责任，但达到重大性标准时必须如实披露该违规担保事实，否则将因未履行披露义务而承担法律责任。证券监管机关对信息披露违法行为进行行政处罚时，审查重点在于上市公司是否及时、准确披露了对股价或投资者决策可能产生重大影响的担保事项，而非担保合同本身的效力状态。
第三，信息披露时点需结合案件具体情况予以确定。 上市公司知悉或应当知悉担保事项时，即触发信息披露义务。《证券法》第八十条第一款关于“公司应当立即”的规定，表明了信息披露的紧迫性标准。“知悉”或“应当知悉”包括但不限于实际控制人告知、债权人主张权利、银行账户被冻结等多种情形。
第四，应坚持过罚相当原则，区分不同主体的过错程度。 《上市公司信息披露管理办法》（2025年7月1日起施行）第六十三条第二项规定，信息披露义务人，是指上市公司及其董事、高级管理人员、股东、实际控制人等。《证券法》第一百九十七条规定了对信息披露义务人违法的具体处罚措施，有关证券期货监管领域的座谈会纪要第六条也作了详细规定。对于上市公司，其是履行信息披露义务的重要主体，应当承担相应的行政责任，但有证据足以证明自己没有过错的除外。对于直接负责的主管人员，一般应当认定为责任人员，但有证据足以证明已经忠实勤勉履行职责、确因实际控制人恶意隐瞒导致未能及时披露的，可以从轻、减轻或免除处罚。
问题二： 信息披露违法案件中，发行人、上市公司连续数个年度定期报告存在违法情形，监管机构自最后一份定期报告披露之日起计算行政处罚追责期限，当事人主张应分别自各份报告披露之日单独计算追责期限，人民法院应如何审查认定？（提问人：成渝金融法院综合审判第三庭 李霞）
答疑意见：
该问题系证券期货行政处罚追责期限认定中长期争议的问题，争议焦点在于“连续多年定期报告披露存在违法情形”，是否属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第二款规定的违法行为连续状态。有关证券期货监管领域的座谈会纪要第二十条第三款对此作了规定。认定违法行为是否属于连续状态，需要考量三个方面因素：
第一，违法行为的主体是否具有同一性。 我们认为，此处的“同一主体”是指同一家上市公司，而无需管理层或实际控制人等相同。上市公司虽然进行过收购、重组、更名等，但由于其作为证券市场主体资格上具有同一性，公众认知上亦认为是同一家上市公司，故收购、重组、更名前后的信息披露违法行为，宜认定具有主体上的连续性。
第二，违法行为的性质是否基本相同。 不同年份的定期报告的信息披露违法的内容和手段可能不同，如有的是未履行信息披露义务，有的是虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，但其对“ 及时、 真实、 准确、 完整陈述”这一信息披露核心义务的违反是相同的，故违法性质也是相同的。因此，不能以基于不同违法故意、违法手段完全独立或违法内容不同而否定其连续性。
第三，违法行为之间时间间隔情况如何。 通常来说连续各年度定期报告均存在披露违法的，当然构成连续违法行为。但如存在较长时间的间隔，则可能产生中断效果。如某个年度定期报告信息披露违法行为，与前一个年度定期报告信息披露违法行为的间隔超过2年或5年的追责期限，则之前的所有年度定期报告信息披露违法行为与此后的不再具有连续性。
问题三：内幕交易行政处罚案件中，如何把握“利用内幕信息”的证明标准？（提问人：成渝金融法院综合审判一庭 保香兰 ）
答疑意见：
对于违法行为主观方面的事实，如故意或过失、共谋、明知等，以及违法行为客观方面的部分隐蔽性事实，如“内幕信息传递”行为等，在违法行为人自己不主动承认，也无其他直接证据的情况下，可以通过间接证据及行为事实进行综合认定。综合认定方式可以有效破解执法困境，维护证券市场的监管效率。该种模式强调行政程序中的举证责任转移机制，在符合一定条件时将举证责任转移至更接近证据的违法行为人，符合行政效能原则。
在认定是否构成“利用内幕信息”交易时，要综合考虑以下方面：一是证券交易行为是否已经构成明显异常（或者与内幕信息基本吻合）；二是交易人是否为内幕信息的知情人、非法获取内幕信息的人，或者交易人与上述人员是否存在特定关系、联络接触等。行政机关对上述基础事实的证明，须达到“事实清楚、证据充分”的程度。三是交易人能否对其交易行为作出合理说明，且该合理说明能够动摇或否定行政机关对利用内幕信息交易的综合认定。比如交易并非是基于内幕信息，而是基于已公开信息、已披露信息、系按照敏感期前已确定的计划进行等。
需要说明的是，内幕交易违法行为属于性质较严重的违法行为，涉及行为人名誉、职业资格及重大财产权益，故在认定中，对于行为人提出的陈述辩解，有关部门在行政执法、复议、审判中都要充分听取并积极调查核实。
问题四： 征信投诉处理程序中，监管部门要求核验投诉人身份信息或者进一步提供身份证明等材料，投诉人不配合身份核验、未通过身份核验或者未按要求补正身份证明材料的，监管部门据此不予受理或者终止投诉处理是否符合法律规定？（提问人：上海金融法院综合审判三庭 葛翔）
答疑意见：
依据《征信业管理条例》等规定，信息主体认为征信机构、金融信用信息基础数据库运行机构或者信息提供者、信息使用者侵害自身合法权益的，可以向中国人民银行分支机构投诉。按照中国人民银行《征信投诉办理规程》（银发〔2024〕37号）第五条、第十九条的规定，投诉人应当提交有效身份证件或者其他身份证明文件（或者有效机构设立文件）复印件，存在冒名投诉或者隐瞒代理关系情形的，投诉处理部门应当终止处理并告知投诉人。
征信具有人身专属性，应当由本人或书面授权委托他人提出投诉请求并提供相应证据。在征信投诉处理程序中，为保障信息主体合法权益，确认投诉行为是投诉人本人真实意思表示，监管部门应当依法核实投诉人的真实身份，而核实程序不得不合理地加重当事人的程序负担。对于投诉人以邮寄等方式提交投诉且身份存疑的，监管部门有权要求核验投诉人身份信息或者进一步补正，补正方式可以结合具体情形确定合理、可行的方式。投诉人不配合身份验证、不能有效证明其真实身份或者无正当理由拒绝补正的，监管部门可以依法不予受理或者终止处理。
当事人不服终止处理决定向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依照起诉条件相关规定，对起诉人的身份信息以及起诉的真实意思进行审查；对于不能确定系当事人本人真实意思的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》和相关司法解释的规定，可以不予登记立案、退回诉状并记录在册。
问题五：公民、法人或者其他组织对司法会计鉴定异议的投诉，财政部门不予受理的，哪些属于行政复议、行政诉讼的受理范围？（提问人：北京金融法院审判第三庭 杨晓琼）
答疑意见：
公安机关、检察机关、审判机关在执法办案中，对其自行委托的司法会计鉴定意见，应当依法审查并决定是否作为定案依据。公民、法人或者其他组织仅对该鉴定意见的结论有异议向财政部门投诉，财政部门不予受理的，行政复议机构、人民法院一般应予支持。公民、法人或者其他组织可以视情向相关委托机关申请进行补充鉴定或重新鉴定。
但公民、法人或者其他组织有证据证明会计师事务所或者注册会计师在司法会计鉴定活动中，存在允许他人以本人名义执行业务、同时在两个或者两个以上会计师事务所执行业务、未经会计师事务所同意私自接受委托、互相串通作虚假鉴定等违法违规情形，向财政部门投诉，财政部门不予受理的，行政复议机构、人民法院不予支持。
财政部门对投诉处理的一般性程序告知行为，不属于行政复议、行政诉讼的受理范围。另，公民、法人或者其他组织对鉴定程序规则、鉴定标准以及技术操作规范的有关规定有异议，向财政部门投诉，财政部门不予受理的，行政复议机构、人民法院应予支持。
来源：行政执法与行政审判