【最高法答复：无偿收回闲置土地决定属于行政处罚】最高人民法院行政审判庭关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函（行复[2023]33号）

最高人民法院行政审判庭

关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函

行复[2023]33号

司法部立法四局:

贵局《关于〈关于无偿收回闲置土地使用权有关问题的请示〉征求意见函》收悉。经研究，提出如下意见:

一、行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定，针对的是国有土地使用权人“超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的”情形，结合《中华人民共和国行政处罚法》第二条和原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》[1997]国土法字第 153 号)第五条规定，我们倾向于该行为属于 行政处罚 。

二、依法取得闲置土地抵押权的人，系无偿收回闲置土地使用权行为的 利害关系人 ，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》(2004年)第五条、第二十条和《湖南省行政程序规定》第七十三条、第七十四条等规定，依法应当 享有陈述、申辩和申请听证的权利 。

以上意见，仅供参考。

最高人民法院行政审判庭

2023年2月13日

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最高法答复

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最高法答复：无偿收回闲置土地决定属于行政处罚

《土地管理法》第38条和《城市房地产管理法》第26条对闲置土地的概念、认定依据和法律责任等进行了明确：闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，闲置满一年需要缴纳土地闲置费，闲置满两年应当无偿收回。

国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令）除明确上述土地为闲置土地外，将“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地”也明确为“闲置土地”，但在处置利用上与前一类法定的闲置土地有明显不同，前一类闲置土地法律明确了相应的法律责任，应当 依法处罚 ，后一类法律没有明确法律责任，因此不能处罚，应当按照53号令规定重在处置利用。

对于第一类法定闲置土地处理的法律性质，有人认为是根据出让合同约定等追究违约责任，不认为是行政处罚，实务上也多是利用和权益机构进行处理，但实际上，对该类闲置土地的认定和处理，《土地管理法》第38条、《城市房地产管理法》26条明确了闲置土地的认定标准和相应的法律责任，尽管出让合同等写入了相关土地开发利用的要求和相应责任，但也只是把法律规定具体化写入合同，处理处置的根本依据还是《土地管理法》第38条和《城市房地产管理法》26条，因此，征收土地闲置费和无偿收回闲置土地的决定都属于行政处罚，应当严格依照行政处罚法等要求进行处罚。

日前， 最高人民法院行政审判庭 在给司法部立法四局的回函中认为： 行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定属于行政处罚 ，闲置土地的抵押权人属于利害关系人，应当 享有陈述、申辩和申请听证的权利。