来源：天同诉讼圈
发布日期：2025年11月27日
作者简介：西南政法大学经济法学硕士、房地产与建设工程领域资深律师
前言： 近年来，随着建筑业、房地产业的极速发展与市场行情变化，建设工程合同纠纷案件数量呈现持续增长态势。根据2020年-2023年的统计数据显示，建设工程合同纠纷类案件中，承包人索赔占比55%左右，主要集中于工期延误、工程变更索赔等事项，发包人索赔占比35%左右，主要集中于质量缺陷、逾期竣工违约金等事项，承包人与发包人双向索赔占比15%左右，也就是同一案件中双方同时主张。尽管在建设施工合同关系中发包人通常处于优势地位，但其索赔权利的实现仍面临诸多法律与技术障碍。 本文立足于发包人视角，梳理在建设工程合同履行中发包人以逾期竣工及工程质量主张索赔的权利基础、实操路径、司法实践等。
发包人索赔的请求权基础
发包人工程索赔的权利来源具有复合性特征，需从三个层面进行法律定位：
（一）合同约定层面——示范文本条款
《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）、《建设项目工程总承包合同示范文本（施行）》（GF-2011-0216）、《建设施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）与（GF-2017-0201）、《标准设计施工总承包招标文件》、《简明标准施工招标文件》等均对承包人施工、材料设备采购、工艺等明确化，条款中也设置了相关索赔程序规则。
（二）法律法规、国际标准层面
《民法典》第五百七十七条 [1] 规定了一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的违约责任；第八百零一条 [2] 明确了发包人因工程质量缺陷对承包人可进行工期违约索赔请求权法律规范基础。发包人可根据违约程度及损失大小按照选择请求承包人赔偿因逾期交付所受到的损失、要求承包人支付违约金、要求减少价款等。
《民法典》第五百九十二条 [3] 规定了双方违约、过失相抵责任承担原则，对发包人与承包人均存在违约行为时如工期违约成因复杂，双方均有责任时发包人的索赔金额受到限制。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第12条 [4] 规定了承包人原因造成的工程质量问题发包人可减少价款。第13条 [5] 规定了因发包人造成的工程质量缺陷应承担过错责任，如承包人有过错的也应承担过错责任。
2024年11月住房城乡建设部新发布的国家标准《GB/T50500-2024 建设工程工程量清单计价标准》自2025年9月1日起实施。该标准中对施工合同双方在履约过程中非己方原因造成自身经济损失及费用和（或）工期延误（或延长）等事件，应由合同另一方承担义务的，双方可按照合同约定和法律法规规定向另一方提出经济损失赔偿或补偿和（或）工期调整等工程索赔并相应调整合同价款。其中第8.11.4和8.11.5条对发包人向承包人提出除误期赔偿费外的其他工程索赔做出了规定 [6][7] 。
（三）行业惯例层面
建筑业协会发布的《建设工程索赔与反索赔指引》，是为规范工程索赔行为、维护各方合法权益而发布的重要行业指导文件，对索赔基础规范、反索赔应对机制、证据管理、策略、风险防控等进行了规定，具有一定的参考价值，在2023年最高院建设工程司法解释三征求意见稿已吸收本指引部分条款。司法实践中有部分判例支持行业惯例在合同漏洞填补中具有补充解释效力，但需以不违反法律强制性规定为前提，且主张适用行业惯例的一方需完成举证责任，且惯例的认定标准为行业内普遍共识，而非个别交易习惯。
发包人索赔司法裁判的审查标准
通过对近五年多份涉及发包人索赔判决的统计综合分析，法院审查发包人索赔主张时呈现以下趋势：
（一）程序审查从严
1、索赔通知的"双重时效"要求，即合同约定的程序时效（如28天）与诉讼时效并行审查，未在合同约定期限内履行索赔通知程序将直接导致权利丧失，即使诉讼时效未届满，亦丧失实体请求权，该程序性失权规则不受诉讼时效制度影响。
如在【(2022)粤01民终12994号】中，法院认为关于工期逾期违约金及项目经理未按合同驻场的违约金，虽然招投标文件第三部分专用条款中约定了工程逾期、项目经理未驻场的罚款，即违约金的计算方式，但因发包人未如约在索赔事件发生后的30日内，向承包人送交索赔通知，也未在发出索赔通知后的30日内以书面形式向承包人提供说明索赔事件的正当理由、条款根据、有效的可证实的证据和索赔估算等相关资料，故发包人已丧失索赔权，承包人无需承担停工损失。
2、逾期索赔的证据失权规则存在严格适用与例外情形，举证期限届满后提交的索赔证据原则上不予采纳，但涉及工程主体结构安全的重大缺陷证据可例外采信。对于普通质量问题主张，超过保修期且无持续影响证据的索赔请求将被驳回。
如在【(2025)豫01民终14号】中，法院认为案涉工程于2015年3月前后已交付业主使用，发包人对于是否存在逾期交工的事实应是明知的，至发包人提起本案诉讼已近九年，远远超过了三年且发包人在本案中提供的证据不足以证明在此期间存在诉讼时效中止、中断情形以致于本案未超过诉讼时效的事实。故此，一审判决认为诉讼时效早已经届满于法有据。
如在【(2022)粤01民终387号】中，法院认定涉及档案备案等程序性义务的举证不受保修期限制。
（二）实体认定从实
1、对于发包人索赔因果关系的认定一般要求损失与违约行为的关联性需达到高度盖然性证明标准。对于多因一果的复合型损失，法院将区分施工质量缺陷、管理不当、不可抗力等不同因素的作用力，按过错比例确定责任承担。
如在【(2025)豫01民终14号】案中，法院认为发包人擅自使用工程后主张的非结构性质量缺陷，难以建立与施工行为的直接因果关系，因此对于发包人的主张法院不予支持。
如在【(2011)浙民终字第33号】案中，法院认为，依据合同工期90天计算，承包人承建工程存在逾期完工情况。结合承包人提交的付款说明，结合日常生活经验以及钢结构工程前期需要预制构件等实际可知，发包人付款时间明显超出了合理限度且本案工程存在工程量增加、设计图纸需经浙大建筑设计研究所和舟山市建筑科学技术委员会审核批准的实际情况，工期顺延应得到支持，因此法院对发包人因案涉工程工期延误所受损失不予审查。
2、对于发包人主张的实体损失认定中，"可预见性"损失认定标准需结合合同文本、行业惯例综合判断。
在【(2023)黔民终397号】中，法院认定人工费调整的合法性时，既审查了合同关于"政策调整后人工费可变更"的约定，又结合《会议纪要》签署程序及实际结算行为，体现了合同约定与行业惯例的综合运用。
在【(2023)湘04民终3720号】中，二审法院计算预期利润损失时，明确以未施工工程量为基础按行业常规利润率计提，反映了对合同履行可得利益的可预见性判断。
发包人主张逾期竣工索赔及司法实践
发包人主张逾期竣工索赔一般需审查合同中明确约定的工期条款（绝对工期、节点工期）、顺延条件及违约金计算标准。发包人需举证实际竣工日期晚于约定日期（以竣工验收备案表载明日期为准），同时证明延误期间与损失的直接因果关系（如逾期竣工导致商品房延期交付的业主索赔的相关证据）。
司法实践中，发包人主张逾期竣工索赔时面临如举证责任、合同效力和外部因素影响等多元化的法律挑战，笔者检索了大量案例，将从以下法律观点中对发包人逾期竣工索赔的关键因素进行简要分析。
（一）建设工程施工合同被认定无效后，发包人不得主张合同约定的违约金，但可基于实际损失请求赔偿。法院需结合工期延误原因、发包人付款违约情况等因素，按过错比例酌定赔偿金额。
如在【(2024)苏13民终4558号】中，法院认为 违约金条款并非合同中独立存在的有关解决争议方法的条款，因双方之间签订的施工合同无效，合同约定的违约金条款亦应认定为无效， 裕某公司主张时某公司按照合同约定违约金标准支付工期延误违约金没有事实及法律依据，法院对此不予支持。针对裕某公司赔偿各项逾期竣工损失。法院认为， 建设工程施工合同无效，一方当事人请求对方赔偿损失的，应当就对方过错、损失大小、过错与损失之间的因果关系承担举证责任。损失大小无法确定，一方当事人请求参照合同约定的质量标准、建设工期、工程价款支付时间等内容确定损失大小的，人民法院可以结合双方过错程度、过错与损失之间的因果关系等因素作出裁判。
（二）发包人承担逾期竣工损失的举证责任，需证明损失与工期延误的因果关系及具体金额，如主张逾期交房损失、物业费损失等，应提供购房合同违约赔偿凭证、实际支付记录等直接证据。发包人单方主张捐赠费用、验收费用等间接损失，法院一般不予支持。
如在【(2024)苏13民终4558号】中，法院 综合调解协议、交房收房确认书、裁判文书及相应付款凭证，可以证明裕某公司因案涉项目逾期交房已实际支出违约金等费用，该部分属于公司产生的实际损失，且与案涉工程逾期竣工具有因果关系。 因双方对于案涉施工合同无效均有过错，且时某公司施工存在工期逾期，其对于裕某公司产生的上述损失应当承担主要责任，故法院酌情确定赔偿该项损失320万元。
（三）发包人主张违约金或损失赔偿的计算需考虑合同履行实际情况，避免显失公平。即使合同有效，约定的日违约金标准过高(如超出实际损失30%)，法院亦可依职权调整，损失赔偿额参照合同工期与合理顺延工期的差额比例，结合工程总价酌定。
在【(2023)苏04民终1668号】中，法院认为虽然案涉工程的实际竣工日期均超出了合同约定的竣工日期， 但在施工过程中均存在增加或变更的工程量，而双方对该部分工程未约定工期， 且景观工程还存在因甲公司未能及时提供施工面而延期123天，同时 众所周知2020年初因发生新冠疫情，对工程施工及验收均有重大影响，在认定案涉工程逾期竣工责任时也应予充分考虑。 故不能认定系乙公司的过错导致工程逾期竣工，对甲公司要求其支付逾期竣工赔偿金的诉讼请求，该院不予支持。
（四）在发包人主张逾期竣工违约责任时，承包人可主张工期顺延抗辩，但需提供经发包人或监理确认的工期延期申请、施工日志、签证单、会议纪要等书面材料，仅以口头协商或单方记录抗辩的，法院一般不予采信。
发包人主张工程质量索赔及司法实践
发包人发现工程存在质量问题后，向承包人主张承担修复费用、违约金或其他赔偿责任的情况，这里需要区分工程质量的违约金与质保金不同，核心区别在于性质与功能，工程质量违约金属违约责任，发包人需证明违约行为及损失；质保金属工程款担保，以质量缺陷存在为前提，其返还条件以合同约定或法定缺陷责任期届满为准。
司法实践中，在工程施工过程中出现工程质量问题进而发包人主张工程质量索赔的情况较少。笔者检索了大量案例，出现上述情况的往往系违法转包或施工质量不达标，部分导致双方施工合同解除，进而引发违约赔偿问题，针对工程质量违约金及质保金笔者分析了以下法律观点：
（一）发包人主张工程质量违约金需以合同明确约定为前提，法院可依实际损失(如修复费用、工期延误损失)调整违约金金额。承包人违法转包或施工质量不达标时，发包人可依据合同约定主张违约金，而非直接扣除质保金。
在 【(2025)新32民终644号】中，法院认为兵团某建筑公司作为承包人违反合同约定非法转包案涉工程，该行为构成违约，两份合同中均在承包人违约情形中明确规定了承包人不得将承包的工程对外转包，且《建设项目工程总承包合同》通用条款第18.1.2条及专用条款第3.8.1.1条发包人有解除合同权利条款中明确约定了承包人违法分包和转包违约行为，而兵团某建筑公司违法转包的违约行为已经达到了合同约定的解除条件， 合同约定“本项目禁止转包和违法分包。一经发现，发包人有权通知承包人立即解除本施工合同，且承包人向发包人承担合同总价3％的违约金，同时承包人并承担因此而造成的对发包人的一切损害赔偿。 ”根据上述约定，承包人应当按照合同总价的3％向发包人支付违约金，因一审法院参照《建设工程施工合同》中约定的承包人逾期10天竣工或拒绝提供竣工验收资料的违约金2‰调减承包人违法转包违约行为的违约金130万元（6.5亿元×2‰）并无不当。
（二）施工合同无效质保金仍可参照约定扣留，承包人仍负有质量缺陷修复义务。
在【(2025)豫10民终713号】中，法院认为，双方施工合同及补充协议中明确约定有质保金，由于建设工程质量保证金具有担保性质，根据建设工程质量保证金管理制度规定，建设工程施工合同无效后并不免除承包人的工程质量缺陷责任，故应留存质保金且该部分款项待质保期满后再予以返还。
同时，案涉工程质保期限尚未经过，如确实存在因施工人某乙公司的原因导致的质量问题，某甲公司可以向某乙公司主张维修义务。某甲公司要求在本案中减付工程款缺乏事实依据。某乙公司就其施工产生的质量问题未在合理期限内履行维修义务或拒绝维修时，某甲公司可要求施工人扣减质保金或赔偿维修费用。
（三）如承包人同时存在施工质量缺陷及工期延误等违约行为，发包人可分别主张质保金扣留与违约金。但需区分违约行为性质及损失类型，且同一质量问题导致的损失不得重复计算(如修复费用既扣质保金又主张违约金)。
同时发包人未提供证据证明案涉工程存在质量问题且承包人不履行维修义务情形，其要求扣除质保金不予支持。但需要说明的是，退还质保金不代表保修义务的免除，只要是在工程质保期限内承包人仍应承担维保义务。
结语
随着建设工程领域纠纷日益复杂化，发包人索赔权利的行使已从单纯的合同约定走向法律规则与司法裁判的深度博弈。本文立足司法实践与最新规范，揭示发包人在主张逾期竣工与质量索赔时需跨越的"三重门槛"。在当前司法裁判呈现"程序审查从严、实体认定从实"的复合审查逻辑背景下，发包人须以动态视角完善履约管理：一是在合同缔约阶段细化索赔触发条款，明确违约金计算标准与举证责任分配；二是在履约过程中建立索赔事件即时响应机制，固化工期签证、质量验收等关键证据；三是在争议解决阶段善用行业惯例填补合同漏洞，通过司法鉴定补强专业主张。面对建筑业数字化转型、国际对标及EPC模式推广的新业态，发包人应同步提升法律风控与技术管理能力，将索赔防御体系前置到项目全生命周期，方能在建设工程反索赔的攻防战中把握主动权。
注释：
[1] 《中华人民共和国民法典》第577条：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
[2] 《中华人民共和国民法典》第801条：因施工人的原因致使建设工程质量不符合约定的，发包人有权请求施工人在合理期限内无偿修理或者返工、改建。经过修理或者返工、改建后，造成逾期交付的，施工人应当承担违约责任。
[3] 《中华人民共和国民法典》第592条：当事人都违反合同的，应当各自承担相应的责任。当事人一方违约造成对方损失，对方对损失的发生有过错的，可以减少相应的损失赔偿额。
[4] 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第12条：因承包人的原因造成建设工程质量不符合约定，承包人拒绝修理、返工或者改建，发包人请求减少支付工程价款的，人民法院应予支持。
[5] 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第13条：发包人具有下列情形之一，造成建设工程质量缺陷，应当承担过错责任：(一)提供的设计有缺陷;(二)提供或者指定购买的建筑材料、建筑构配件、设备不符合强制性标准;(三)直接指定分包人分包专业工程。承包人有过错的，也应当承担相应的过错责任。
[6] 《GB/T 50500-2024 建设工程工程量清单计价标准》第8.11.4条规定：发包人向承包人提出除误期赔偿费外的其他工程索赔应符合下列规定：1、发包人应在工程索赔事件发生后按合同约定的期限(合同未约定的为 28天)内,向承包人提交相关事件的书面工程索赔意向通知书,说明索赔事件发生的原因及索赔意向。发包人逾期未发出工程索赔意向通知书的,可按合同约定处理。2、发包人应在工程索赔意向通知书发出后合同约定的期限(合同未约定的为 28 天)内,向承包人发出相关事件的书面工程索赔报告,详细说明索赔事件发生的原因、索赔依据的合同条款及要求索赔的费用,并提供必要的记录和证明材料及索赔费用的计算明细表。3、工程索赔事件具有连续影响的,发包人应按合同约定的期限(合同未约定的不超过 28 天)或合理时间间隔持续向承包人发出相关工程索赔意向通知书,在连续影响工程索赔事件结束后按合同约定的期限(合同未约定的为 28天)内,向承包人发出相关的最终工程索赔报告,详细说明整个索赔事件发生的原因、索赔依据的合同条款及要求索赔的合计费用,并提供必要的记录和证明材料及索赔费用的计算明细表。
[7] 《GB/T 50500-2024 建设工程工程量清单计价标准》第8.11.5条规定：发包人应按下列规定处理承包人提出的工程索赔:1、发包人应在收到承包人的工程索赔意向通知书后在规定时间内审核承包人提交的记录和证明材料,如认为需要补充的,应在收到意向通知书后按合同约定的期限(合同未约定的为 14 天)内,书面向承包人提出进一步提交证明材料的要求。2、发包人应在收到承包人的工程索赔报告或补充证明材料后按合同约定的期限(合同未约定的为28天)内,将相关的工程索赔处理意见书面回复承包人。若发包人逾期回复或未作出回复的,可按合同约定处理,合同未约定的可视为已认可承包人要求的工程索赔。3、当承包人提出的索赔事件同时涉及费用增加和工期延长的,发包人应根据相应索赔事件一并作出相关费用索赔及工期延长的审批。4、发承包双方协商确定工程索赔费用后,发包人应将索赔费用在当期的进度款、施工过程结算款支付中按合同约定付款比例支付给承包人,在竣工结算款中支付剩余费用。
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