来源：刑事法库
发布日期：2025年12月14日
公安部关于办理赌博违法案件适用法律若干问题的通知
公通字〔2005〕30号
各省、自治区、直辖市公安厅、局，新疆生产建设兵团公安局：
为依法有效打击赌博违法活动，规范公安机关查禁赌博违法活动的行为，根据《 》 （小编注：已被《 》废止并代替） 等有关法律、法规的规定，现就公安机关办理赌博违法案件适用法律的若干问题通知如下：
一、具有下列情形之一的，应当依照《 》第三十二条 （小编注：现为《 》第七十条） 的规定，予以处罚：
（一）以营利为目的，聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业，尚不够刑事处罚的；
（二）参与以营利为目的的聚众赌博、计算机网络赌博、电子游戏机赌博，或者到赌场赌博的；
（三）采取不报经国家批准，擅自发行、销售彩票的方式，为赌博提供条件，尚不够刑事处罚的；
（四）明知他人实施赌博违法犯罪活动，而为其提供资金、场所、交通工具、通讯工具、赌博工具、经营管理、网络接入、服务器托管、网络存储空间、通讯传输通道、费用结算等条件，或者为赌博场所、赌博人员充当保镖，为赌博放哨、通风报信，尚不够刑事处罚的；
（五）明知他人从事赌博活动而向其销售具有赌博功能的游戏机，尚不够刑事处罚的。
二、在中华人民共和国境内通过计算机网络、电话、手机短信等方式参与境外赌场赌博活动，或者中华人民共和国公民赴境外赌场赌博，赌博输赢结算地在境内的，应当依照《 》 （小编注：现为《 》） 的有关规定予以处罚。
三、赌博或者为赌博提供条件，并具有下列情形之一的，依照《 》第三十二条 （小编注：现为《 》第七十条） 的规定，可以从重处罚：
（一）在工作场所、公共场所或者公共交通工具上赌博的；
（二）一年内曾因赌博或者为赌博提供条件受过治安处罚的；
（三）国家工作人员赌博或者为赌博提供条件的；
（四）引诱、教唆未成年人赌博的；
（五）组织、招引中华人民共和国公民赴境外赌博的；
（六）其他可以依法从重处罚的情形。
四、赌博或者为赌博提供条件，并具有下列情形之一的，依照《 》第三十二条 （小编注：现为《 》第七十条） 的规定，可以从轻或者免予处罚：
（一）主动交代，表示悔改的；
（二）检举、揭发他人赌博或为赌博提供条件的行为，并经查证属实的；
（三）被胁迫、诱骗赌博或者为赌博提供条件的；
（四）未成年人赌博的；
（五）协助查禁赌博活动，有立功表现的；
（六）其他可以依法从轻或者免予处罚的情形。
对免予处罚的，由公安机关给予批评教育，并责令具结悔过。未成年人有赌博违法行为的，应当责令其父母或者其他监护人严加管教。
五、赌博活动中用作赌注的款物、换取筹码的款物和通过赌博赢取的款物属于赌资。
在利用计算机网络进行的赌博活动中，分赌场、下级庄家或者赌博参与者在组织或者参与赌博前向赌博组织者、上级庄家或者赌博公司交付的押金，应当视为赌资。
六、赌博现场没有赌资，而是以筹码或者事先约定事后交割等方式代替的，赌资数额经调查属实后予以认定。个人投注的财物数额无法确定时，按照参赌财物的价值总额除以参赌人数的平均值计算。
通过计算机网络实施赌博活动的赌资数额，可以按照在计算机网络上投注或者赢取的总点数乘以每个点数实际代表的金额认定。赌博的次数，可以按照在计算机网络上投注的总次数认定。
七、对查获的赌资、赌博违法所得，应当依法没收，上缴国库，并按照规定出具法律手续。对查缴的赌具和销售的具有赌博功能的游戏机，一律依法予以销毁。严禁截留、私分或者以其他方式侵吞赌资、赌具、赌博违法所得以及违法行为人的其他财物。违者，对相关责任人员依法予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对参与赌博人员使用的交通、通讯工具未作为赌注的，不得没收。在以营利为目的，聚众赌博、开设赌场，或者采取不报经国家批准，擅自发行、销售彩票的方式为赌博提供条件，尚不够刑事处罚的案件中，违法行为人本人所有的用于纠集、联络、运送参赌人员以及用于望风护赌的交通、通讯工具，应当依法没收。
八、对赌博或者为赌博提供条件的处罚，应当与其违法事实、情节、社会危害程度相适应。严禁不分情节轻重，一律顶格处罚；违者，对审批人、审核人、承办人依法予以行政处分。
九、不以营利为目的，亲属之间进行带有财物输赢的打麻将、玩扑克等娱乐活动，不予处罚；亲属之外的其他人之间进行带有少量财物输赢的打麻将、玩扑克等娱乐活动，不予处罚。
十、本通知自下发之日起施行。公安部原来制定的有关规定与本通知不一致的，以本通知为准。
各地在执行中遇到的问题，请及时报公安部。
公安部
二〇〇五 年五月二十五日
公安部《关于办理赌博违法案件适用法律若干问题的通知》的理解与适用
为依法有效打击赌博违法活动，规范公安机关查禁赌博违法活动的行为，2005 年 5 月 25 日公安部下发了 《关于办理赌博违法案件适用法律若干问题的通知》(公通字[2005)30 号)(以下简称《通知》) ，对公安机关办理赌博违法案件适用法律的若干重点问题作了进一步明确。为方便各地对《通知》的理解与执行，本文就《通知》出台的背景及有关问题作一阐述，供各地参考。
一、《通知》出台的背景
赌博活动由来已久，公安机关开展查禁赌博违法犯罪活动的行动亦从未间断，但究竟如何界定赌博、赌资，如何掌握好政策界限，严格区分赌博与娱乐活动，一直是困扰公安机关执法的难题之一。尤其是此次全国集中打击赌博违法犯罪活动专项行动开展以来，不少地方公安机关反映，各地做法不一，影响了法律的统一性和执法的严肃性，纷纷建议公安部对上述问题予以统一和明确。为进一步推动禁赌长效机制的建设，并考虑到最高人民法院、最高人民检察院《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称“两高”司法解释)出台后，公安机关办理赌博治安案件确有一些问题仍需进一步明确或者单独作出规定，全国集中打击赌博违法犯罪活动专项行动协调小组办公室起草了《公安部关于办理赌博违法案件适用法律若干问题的通知》。
起草过程中，先后征求了公安部法制局，各省、自治区、直辖市集中打击赌博违法犯罪活动专项行动协调小组办公室的意见，并作了多次修改，最后以公安部名义下发各地公安机关贯彻执行。在起草、修改过程中，对一些情况比较复杂、分歧较大、一时难以明确的问题，《通知》没有作出规定，考虑待条件成熟后再予明确。例如，对参加赌博人员随身携带的财物，能否作为赌资予以没收的问题，有的主张无充分证据证明属于赌资的，不得没收；有的则主张，有充分证据证明不属于赌资的，不得没收。这一问题在实践中比较复杂，而且涉及举证责任问题，一时难以明确。再如，在网络赌博案件中，根据下级庄家或参赌人员的经济状况，上级庄家授予他们一定的信用额度，在信用额度内可以随意下注，在无法查明具体的单场下注数额的情况下，如何认定赌资?能否把信用额度作为赌资予以没收?对此，各地意见分歧较大，尚缺乏深入研究。对诸如此类的问题，《通知》暂未涉及。
二、关于赌博违法行为的界定
《中华人民共和国治安管理处罚条例》 (以下简称《条例》)第32 条规定，赌博或者为赌博提供条件的，应当予以治安处罚，或者依照规定实行劳动教养。但究竟包括哪些情形，各地认识不一。对此，《通知》第1 条、第9 条分别从三个层面进行了明确。
(一) 关于赌博违法行为的三个层面
第一个层面是与刑法第 303 条赌博罪的衔接问题。虽然刑法第303 条对赌博30罪的规定没有情节的限制，但出于社会危害性程度等方面的考虑，不可能将所有以营利为目的的聚众赌博、开设赌场、以赌博为业的行为定罪处罚，对此，“两高”的司法解释也对聚众赌博构成犯罪的条件作了数额方面的限制。那么，对于尚不构成刑事处罚的营利性聚众赌博、开设赌场、以赌为业的行为，应如何加以处罚?在征求意见过程中，有的地方认为这种情形属于《条例》第32 条规定的“赌博”范畴；有的则认为，除以赌博为业外，以营利为目的聚众赌博、开设赌场，尚不够刑事处罚的，应当认定为“为赌博提供条件”。我们认为除本人直接参与赌博外，原则上应认定为“为赌博提供条件”。
第二个层面是参与他人以营利为目的的聚众赌博、计算机网络赌博、电子游戏机赌博，或者到赌场赌博的。这种情况属于典型的“赌博”行为，原则上都应予以治安处罚或者实行劳动教养。
第三个层面是不以营利为目的，聚集他人进行带有一定财物输赢的玩扑克、打麻将等活动，以及参与这种活动的。这种情况下，就要严格把握政策界限，恰当区分赌博与娱乐活动。对此，《通知》第 9 条规定：不以营利为目的，亲属之间进行带有财物输赢的打麻将、玩扑克等娱乐活动，不予处罚；亲属之外的其他人之间进行带有少量财物输赢的打麻将、玩扑克等娱乐活动，不予处罚。在理解本条时，应注意把握以下几点：
1．《通知》第 9 条与“两高”司法解释第 9 条之间的关系。应当明确，这二者之间并不冲突，在某种意义上，前者是对后者的进一步限定。即对不以营利为目的，亲属之间的这种娱乐活动，原则上不对财物的输赢数额作出限制，主要考虑是，不以营利为目的，亲属之间的打麻将、玩扑克等活动，纯系娱乐活动，既不影响家庭内部的稳定，也没有对社会管理秩序造成影响，从政策上考虑，即便带有财物输赢，也不应予以处罚，以免带来负面影响。但对于亲属之外的其他人之间的打麻将、?玩扑克等活动，是否应当处罚，则应充分考虑现实国情、舆情，作区别对待，对此， 《通知》在投入财物的数额上作了限定，即必须是“少量”，如果超过这一限制，则应当依法予以处罚。
需要明确的是，尽管司法解释规定不以营利为目的，提供棋牌室等娱乐场所只收取正常的场所和服务费用的经营行为，不以赌博论处。但是，如果行为人明知他人实施赌博活动，而仍为其提供棋牌室等娱乐场所，并收取场所和服务费用的，应当以“为赌博提供条件”论，予以治安处罚或者依照规定实行劳动教养；构成犯罪的，则应依法追究刑事责任。
2． 关于“少量”的把握。 对于如何把握投入财物数额的“少量”，在征求意见过程中曾提出不同意见，有的建议确定一个固定的数额标准；有的地方则建议确定一个相对的幅度，在这个幅度内，各省、自治区、直辖市公安机关可以结合本地区经济、社会发展状况，确定本地区具体适用的标准；还有的建议以“人均投入的财物数额在所在地上一年度人均月收入”为参照系，人均月收入1／3以下的，不予处罚，超过此限的，应当依法处罚。 考虑到各地对此意见分歧颇大，而且一些地方已制定了有关标准且社会效果良好，《通知》没有对此作硬性规定，建议各地根据实际情况自行掌握。 我们认为，相对其他两种标准，以“人均投入的财物数额在所在地上一年人均月收入”为参照系更科学一些，各地尤其是大中城市可以此为参考。这一标准充分考虑了不同经济发展水平的地区间差异的现实情况，避免实行单一数额标准的“一刀切”或者规定一定数额幅度造成各地自由裁量权过大的弊端，充分体现原则性与灵活性的统一，同时，也便于操作执行。
3． 关于“不以营利为目的”的理解。 在这里，以“不以营利为目的”作为不予处罚的主观条件，主要是为了把不以营利为目的，聚集他人进行带有(少量)
财物输赢的活动与以营利为目的，聚集他人进行的赌博活动区分开。对于参与者而言，则谈不上是否具有营利目的的问题，有的只是赢利目的。
(二)关于非法发行、销售彩票行为的处理
《通知》第 1 条第(三)项对非法发行、销售六合彩等彩票的行为作了规定。六合彩等非法彩票赌博活动的组织形式与网络赌博一样，均类似于传销，往往以代理的形式发展下线庄家，并根据投注额的多少给下线庄家一定比例的奖励，以此建立发行、销售并接受投注的组织链条。目前，国内利用六合彩等非法彩票组织赌博案件的表现形式主要有两种：一种是利用香港六合彩中奖号码进行猜码收受投注的外围赌博活动；另一种是擅自发行、销售“私彩”，收受投注的行为。对这种行为，构成犯罪的，“两高”司法解释第 6 条明确规定以非法经营罪定罪处罚。但对于不够刑事处罚的此类案件，公安机关能否予以治安处罚?在司法解释公布前，由于各地一般将其认定为赌博行为，构成犯罪的，以赌博罪追究刑事责任，不构成犯罪的，则以赌博行为查处，因而不存在执法上的分歧，但司法解释公布后，对此类尚不够刑事处罚的行为能否处罚以及如何处罚，各地认识不一。一种意见认为，既然司法解释明确此类案件性质为非法经营，那么，对不够刑事处罚的此类案件也应认定为非法经营，而不应认定为赌博，否则造成定性上的混乱。另一种意见则与之相反。《通知》基本采纳后一种意见，规定采取不报经国家批准，擅自发行、销售彩票的方式，为赌博提供条件，尚不够刑事处罚的，应当按《条例》第 32 条的规定予以治安处罚。
“两高”司法解释将非法发行、销售彩票构成犯罪的行为定性为非法经营罪，并不影响将不构成犯罪的此类行为认定为赌博。同一个行为，可以基于不同的法律关系和法律评价范畴而评价为不同的性质。事实上，就非法发行、销售彩票犯罪行为而言，若从法定犯的角度看，无疑构成非法经营罪。因为，政府对彩票业实行垄断经营，是各国之通例，任何未经批准擅自发行或者销售彩票的行为，都构成对国家彩票专营秩序的破坏。为保护彩票发行秩序，许多国家和地区的刑法都对非法发行、销售彩票的行为作了规定。目前，我国对彩票的发行和经销主体及规模采取了严格的审批和控制，允许发行的只有两种彩票，即社会福利彩票和国家体育彩票。对非法发行、销售彩票的行为，虽然在刑法上并无单独的罪名，但其行为完全符合非法经营罪的构成特征。但从自然犯角度看，其又完全符合赌博犯罪的范畴。彩票与一般的赌博行为，在通过偶然的事情决定财物的取得或者丧失这一点上具有同质性，而且在理论上，一般认为彩票是广义赌博行为的一种。32因此， 《通知》将尚不够刑事处罚的非法发行、销售彩票的行为规定为“为赌博提供条件的”行为，具有充分的法律和法理依据。
三、赌博违法案件的属地管辖问题
根据《条例》第 3 条的规定，治安案件采取属地管辖原则，如果中华人民共和国公民在中华人民共和国领域外实施违反治安管理行为的，不能依照《条例》的规定予以治安处罚。就赌博而言，中国公民在境外实施的赌博活动，不能予以治安处罚。问题是，如何理解赌博行为地?我们认为，参与赌博活动的表现形式多样，只要有一个环节发生在境内，就可以按照属地原则进行管辖。对此，《通知》在现有法律框架下明确几种特殊情况下的出境参赌行为应当作为在中华人民共和国境内实施的赌博行为予以治安处罚，以有效遏制中国公民大规模出境参赌现象：一种是在中华人民共和国境内通过计算机网络、电话、手机短信等方式参与境外赌场赌博活动的；另一种是中国公民到境外赌场赌博，但赌博输赢结算地在境内的。
四、赌资的含义及其认定
根据法律的规定，查获的赌资，应当予以没收。但如何界定赌资的范围，各地一直做法不一。依传统理解，赌资是指用于赌博的财物，但其仅指已经用于赌博的财物还是同时包括准备用于赌博的财物，在实践中掌握不一。大致有三种观点：第一种观点认为是指正在用来或准备用来进行赌博输赢的财物；第二种观点主张既包括输者已交付的财物，也包括赌场当场陈置于赌台或存放于筹码兑换处的现金、有价证券或其他财物，如果行为人赌输但尚未交付或携带于身的现金、有价证券或其他财物不在没收之列；第三种观点认为是指输者已经交付给赢者的财物。
对此，“两高”司法解释和公安部的《通知》都明确规定， 赌博活动中用作赌注的款物、换取筹码的款物和通过赌博赢取的款物，均属于赌资。考虑到网络赌博中的一些特殊情况 ，《通知》还规定在利用计算机网络进行的赌博活动中，分赌场、下级庄家或者赌博参与者在组织或者参与赌博前向赌博组织者、上级庄家或者赌博公司交付的押金，也属于赌资。
关于赌资的认定，《通知》第 6 条作了明确规定，赌博现场没有赌资，而是以筹码或者事先约定事后交割等方式代替的，赌资数额经调查属实后予以认定。个人投注的财物数额无法确定时，按照参赌财物的价值总额除以参赌人数的平均值计算。
另外，针对网络赌博案件的特殊性，《通知》明确规定，通过计算机网络实施赌博活动的赌资数额，可以按照在计算机网络上投注或者赢取的总点数乘以每个点数实际代表的金额认定。赌博的次数，可以按照在计算机网络上投注的总次数认定。网络赌博是利用现代通信网络技术和金融支付手段进行的新型赌博活动。近年来，随着我国互联网的快速发展及网民数量的不断增加，网络赌博活动日益严重，不仅在大中城市发展蔓延，而且日渐向农村渗透。网络赌博集团往往以代理形式建立网络赌博的组织链条，设立多个等级，并根据级别分别给与不同33的授权和奖励，鼓励其发展下级或会员，组织形式类似于传销。其组织结构一般是在境内设立“总代理”或“大股东”，再由“总代理”或“大股东”发展地区代理、二级代理或会员，依次发展，扩张迅速，构成了网络赌博活动的组织网络。在网络赌博中，由于涉及的违法犯罪嫌疑人数众多、嫌疑人之间的关系不明朗、资金周转渠道复杂，投注行为发生在网上，在现实中留下的证据较少，通过传统的调查难以核实嫌疑人发展的下线数和投注的金额。由于嫌疑人投注数目往往是嫌疑人之间通过口头通知，在现实中也并不立即直接发生资金转移行为(赌博资金的结算渠道复杂，往往难以取得与资金周转有关的传统证据)，因此通过传统的取证方式很难查清涉案金额。另外，嫌疑人之间的上下线关系完全体现在网站上的会员账号关系，只有通过网络取证才能获得相关的证据，在现实中，与嫌疑人上下线有关的证据也很难取得和固定。但是，在网络赌博中，赌博网站上记录了嫌疑人的投注数目、投注时间、下线人数，这些记录是嫌疑人无法修改的，也是短时间内难以删除的。从目前各地公安机关查处的案件看，担任赌博网站代理的人员可以看到一个月内的投注记录信息，普通会员能够看到一个星期的投注信息。根据当前打击网络赌博犯罪的经验，通过网络取证能够准确获知嫌疑人发展的下线人员数和投注的点数，按照点数与现实资金的折算关系(一般来说是一比一的关系)能够正确计算出嫌疑人实际投注的金额。对此，“两高”的司法解释第 8 条也作了明确规定。
来源：吉林省公安厅网站
