来源：上海市法学会 东方法学
发布日期：2026年01月12日
低空空域是国家依据《民法典》第345条分层设立的特殊空间，具有“准公共性”与“财产性”的法律特征，此特征塑造了低空空域权配置的特殊性。低空空域权作为民法上相关主体对低空空域进行开发利用所立基的权利集合，由低空空域宪法所有权、低空空域民法所有权及低空空域用益权组成。对此，我国民法应采取层次化的权利配置路径，即以“利用”为中心，在保证低空空域全民所有制的基础上，运用权能分离技术构建一套所有权和用益权并立的二元制权利结构。首先，国家基于主权地位对低空空域主张宪法上的所有权，此权利经由民法转介规范，转化为民法上的国家所有权，法律性质属于物权；其次，鉴于低空空域的动态利用需求超越了物权静态保护的规范品格，低空空域用益权应定性为新型权利，并可根据实践中不同低空利用类型衍生的差异化权能进一步分置为区域使用权、通行使用权、空域役权三项用益权子权利。其中，区域使用权、空域役权属于物权性用益权，通行使用权属于债权性用益权。关于该等用益权的冲突处置，应区分积极权能冲突与消极权能冲突，以及对空权利冲突与对地权利冲突的不同情况分类讨论。
一、问题的提出
民法是市场经济的法律。民法的职能之一在于确认和配置市场经济中存在的各类民事权利，包括低空经济在内的各类前沿经济均属于民法调整范畴。随着通用航空与工业信息技术的快速发展，以无人化、电动化、智能化为技术特征的新型通用航空设备（如大中型固定翼飞机、高原型直升机、无人机、电动垂直起降航空器eVTOL）在通信测绘、文旅观光、物流配送、应急救援等领域均实现了不同程度的开发利用。在国家层面上，继低空经济写入政府工作报告后，工业和信息化部、科学技术部、财政部、中国民用航空局又于2024年3月底联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》，提出到2030年拟推动低空经济形成万亿级市场规模。在市场与政策的双重驱动下，全国范围内一时间涌起低空经济热潮，相关政策措施络绎不绝。诚然，政策引导下的自由竞争模式促使低空经济市场在短期内呈现出百舸争流的繁荣态势，但从长远发展看，缺少统筹制度安排的发展模式必然会造成资源配置的低效与浪费。调研结果显示，相关地区在低空经济发展上存在“一哄而上”“盲目投资”“重复建设”“明显趋同”等问题，且面临整体经济规模偏小、社会需求明显不足、产业拉动作用不强等困难，低空经济的增长新引擎作用远未发挥。
科斯认为，清晰的产权结构有利于解决市场的外部不经济问题。针对低空经济已然暴露的分配效率危机，于民法中确认并配置相关主体进行低空利用活动所需的各项民事权利已成为当下亟待进行的工作。低空空 域权是法治语境下低空经济赖以发展的逻辑前提与规范面向，关于低空空域赋权的必要性，理论上是存在共识的。从权利角度观察低空空域权，首先要确定其在民法体系中处于什么定位。关于低空空域权的性质，有学者主张定性为物权；也有学者认为，低空空域属于我国民法上的公共资源，低空空域权是一种基于公共资源的行政特许利益；还有学者提出，当前围绕低空空域形成了一类新型权利体系，空域权的合法化要求占用、使用或者拥有不同于以往物权法上的新空间，并与空间权相区别。笔者认为，前述观点虽然对低空空域权的权利性质及内容存在不同理解，但共性之处在于，均肯定了民法调整低空空域及其利用活动的必要性与合理性。鉴于低空空域的财产权属性仅在近几年才被大众认知并接纳，《民法典》未能及时赋予低空空域权与知识产权、数据产权等其他无体物同等的保护地位。但作为一部开放性法典，《民法典》第345条仍为低空空域权作为民事权利的确认与配置留有余地。与其他国有自然资源的开发利用不同，低空空域权的取得并不必然源于行政特许。根据现有相关规定，大多数低空空域利用形式并非特许经营，利用主体仅须根据设备类型、使用目的及空域高度分类向航空管理部门进行审批与报备，符合条件的甚至可以自由利用。这意味着，低空空域权的法律保护立场有别于其他稀缺自然资源，即“利用”大于“管制”。进言之，低空空域权在民法中的确认与配置应当以“利用”为中心，最大程度释放低空空域的资源价值。
当前，我国关于低空经济的学术研究工作持续深化，众多公法学者从行政许可制度建构、安全监管体系创新、部门法协同路径等多个视角对低空经济展开了分析探讨，为推动我国低空经济法治化提供了重要理论支撑。然而，低空经济的本质是市场经济，虽对其进行行政管制的必要性无可指摘，但管制的目的是促进市场主体有序化利用空域资源，在此前提下，低空空域权在我国民法中的性质与内容依然是必须厘清的前置问题。对于现有低空空域权性质与内容的学术分歧，笔者认为，低空空域权如何界定与配置取决于我国低空空域利用的现实需求，不可机械地套用传统财产权配置范式。习近平总书记强调，“尽快构建体现我国社会主义性质，具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的民法理论体系和话语体系”。以“利用”为中心确认与配置低空空域权正是构建中国特色法学话语体系、拓展中国民法本土化理论张力的必要之举。故此，本文拟在明确低空空域物理范围与法律特征的基础上，梳理当前低空空域利用的具体类型，并援引市场供需理论分析低空空域权配置的特殊性，提出低空空域权的层次化配置路径，以期在我国民法中构建出以“利用”为导向的低空空域权制度体系，回应当下低空经济的实践关切。
二、低空空域的法律界定与利用类型
一般认为，民事权利的界定由其权利客体所决定。随着航空航天技术群与新一代信息技术的深度融合，空域资源的物理边界与区域结构在技术手段的帮助下得以清晰界定。低空空域通过描述坐标位置即可成为民法上可支配的“物”，这为低空空域权利体系的建构奠定了坚实的客观物质基础。
（一）
低空空域是国家依据《民法典》第345条分层设立的特殊空间
空域，在现代汉语词典中释义为“空中划定的一定范围”。国际上对空域的最早界定出现在1919年《巴黎公约》，公约确认，缔约国对其领土上的空气空间具有完全的和排他的主权。据此，空域在很长一段时间内和“领空”概念存在混淆。从物理边界看，领空的横向边界以领土和领水边界为界，纵向边界不存在明确的上限范围；而根据释义，空域的四至边界应是确定的，鉴于此，空域与领空在客体上具有明显差异。根据高度不同，我国将空域划分为低空空域和中高空空域。其中，国务院、中央军委2010年发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》规定，低空空域是指真高1000米（含）以下的空间范围；2016年，国务院办公厅发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》，将低空空域的上限范围拓展至真高3000米。关于低空空域的下限范围，实践中存在两种见解，一种以地面建筑物的顶层表面为基准，另一种以自然地面为基准，此分歧进一步引发了低空空域权和空间权的界分争议。由《民法典》第345条可知，我国民法将空间权纳入建设用地使用权体系管理，允许其在地上或地下分层设立。但对于地上及地下空间的纵向可开发范围，现有法律法规并未规定，实践中也未形成统一做法。考虑到已形成的建设用地开发现状，笔者认为，低空空域的下限范围不应以自然地面为基准。理由在于，建设用地使用权的行使需持续占有地上空间，若以自然地面作为低空空域的下限范围，在同一地块之上必然会形成建设用地使用权与低空空域权的客体重叠，进而造成管理上的不便。与此同时，以地面建筑物顶层表面作为低空空域的下限范围亦存在不妥。为保障建筑物本身安全以及使用建筑物权利主体的隐私权，低空空域的下限范围应界定为地面建筑物顶层表面之上的合理距离，此界面并非一个平面，而是基于前述空气界面与地面（包括山体）连接所形成的凹凸表层。
基于此，低空空域在民法上可界定为国家基于开发利用目的分层设立的特殊空间，设立依据亦为《民法典》第345条。循此逻辑，低空空域权应与空间权一并纳入建设用地使用权体系一体化管理。低空空域属于国家所有，《民用航空法（修订草案）》第73条及《空域管理条例（征求意见稿）》第3条为低空空域的国有属性提供了规范依据。也有学者对此持不同意见，其认为，“基于充分利用和方便管理空域的原则，建议将高空和城市空域划归国家所有，而农村等相关地区的低空空域确定为集体所有”。笔者不赞同此观点。《宪法》第10条规定，集体所有的财产包括：宅基地和自留地、自留山，法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂，以及法律未规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地。上述财产之所以归集体所有，除特定历史原因外，还因为其在物理属性上“可以分块或者分割设权”，在经济社会属性上“适合于我国现阶段农业生产力的状况”，故有必要作为农村生产资料归集体所有。而将部分低空空域划归集体未必契合前述考量，且存在开发利用的公平与效率问题。与此同时，本文提出将低空空域的下限范围界定为地面建筑物顶层表面之上的合理距离，亦可解决低空空域权与国有建设用地使用权乃至集体建设用地使用权客体范围重叠的问题，基于此，低空空域归国家所有并无法律上的龃龉之处。
低空空域还具有自然资源性质。作为自然资源，低空空域首先是一种公共物品。尽管我国法律并未规定哪些自然资源构成公共物品，但学界对此的共识是，若该资源所包含的某种特定利益对一个群体所有成员可接受的生活来说是必须的，那么其也构成推定的公共物品。空域、土地、海域作为人类赖以生存的三大物理空间，显然属于拥有前述特征的公共物品。就低空空域而言，虽然低空空域受到特定行政主管部门的专属管辖，但人们仍有权基于生活需要对其加以非排他性的自由利用，如无人机拍摄、航模飞行等。但低空空域亦非传统意义上的公共物品，不得转让、不得为私人利益设立物权等公物利用限制均不适用于低空空域。历史经验告诉我们，对公共资源的过度共享与使用必然会引发“公地悲剧”。为防止空域资源浪费，低空空域之上仅可允许适度的非排他利用。基于此，低空空域应作为一种“准公物”而非完全公物，呈现出介于公共性和私有性之间的“准公共性”特征。其次，低空空域是数智化高度发达所衍生出的新质生产要素。数字经济浪潮下，数智化的高度发达催生了低空经济的发展萌芽，数字地图技术将三维空域按照高度、经纬度、时段划分成了标准化呈网格状的“动态时空单元”，重构了低空空域作为新质生产要素的财产权形态。在人类社会发展史上，人们对生产要素与财产的认知始终伴随着生产力的发展而不断扩张。如果说将财产权客体从动产扩张至不动产是基于农业经济与农业生产力发展需要，那么将低空空域纳入财产权客体范畴则是回应当下低空经济发展的必然选择。事实上，空域使用权交易在我国已经有较为成熟的实践经验，中国民用航空总局早在2015年便制定了《航班时刻资源市场配置改革试点方案》，允许航班时刻在一级与二级市场拍卖交易；2024年11月，济南公共资源交易中心更以9.24亿元中标金额向山东金宇通用航空有限公司出让平阴县低空经济30年特许经营权，成为全国首例低空经济特许经营权出让案例。虽然此次出让最终以叫停收尾，但低空空域的“财产性”特征却在实践中得到了充分验证，这为低空空域权利体系的构建提供了宝贵线索。
（二）
低空利用活动的具体类型
低空空域的“准公共性”与“财产性”特征是人们对其进行利用的逻辑前提，也是国家释放与配置低空空域资源的现实基础。根据空域利用目的、利用方式以及利用是否受到政府干预的分类标准，笔者将实践中已开展或计划开展的低空利用活动类型划分为三个对照组，分别为：公共利用与私有利用、区域利用与通行利用、许可利用与自由利用。
1.公共利用与私有利用
作为公共资源，利用低空空域的首要目的是向公众提供以低空空域为载体的多维度公共服务产品。基于此，低空空域的公共利用分为两种类型：一是以公共利益为目的；二是以不特定公众为空域用户。前者属于行政机关履行低空空域管理权的职权范围，通常由政府自行开展或以购买服务的方式开展，包括安全巡检、应急救援等。就后者而言，以不特定公众为空域用户的低空利用活动是低空空域所承载公共价值的彰显。作为公共物品，低空空域为人类生活所必须，保障人们自由且无障碍地利用低空空域是其固有的价值面向。在此前提下，人们基于生活需要对低空空域进行的自由利用构成另一维度的公共利用。从民法调整对象看，前述行为要么发生在非平等主体之间，要么非基于民事法律关系产生，均不构成民法上的利用行为，不在本文讨论之列。本文所指低空空域利用，主要面向低空空域的私有利用活动。低空空域的私有利用，是指市场主体基于法律授权或契约安排，取得特定空域使用权并进行经营、流转的民事法律行为，包括工农林生产作业、无人机文旅消费等。除此之外，市场主体以公共服务为目的利用低空空域开展经营活动，如低空公共交通、物流运输等，也属于私有利用范畴。低空空域的私有利用是空域资源配置市场化的重要体现，对提升空域配置效率、创新空域协同管理起到结构性驱动作用，通过产权配置激活低空空域的私有利用场景，是民法促进低空空域利用的关键。
2.区域利用与通行利用
根据利用方式差异，低空空域利用可分为区域利用与通行利用两类。区域利用是指以特定时空的块状空域为载体的独占性利用活动，我国低空空域管理改革即基于分区利用理念展开。2010年《关于深化我国低空空域管理改革的意见》将低空空域划分为管制空域、监视空域和报告空域三类基础空域，尝试通过区域分割实现低空空域的差异化利用与管理。在此基础上，部分试点地区还增设了目视飞行航线作为第四类空域区域。此后，伴随空域分区利用实践的不断深化，《空域管理条例（征求意见稿）》进一步将空域划分为空中禁区、空中限制区、空中危险区、空中保留区、航路航线、进出境点、等待空域、空中放油区、试飞空域、训练空域、防空识别区、临时空域12个空域区域。虽然我国低空管理模式已逐渐从“军管”向“军地民共管”转变，但笔者认为，前述空域划设类别仍主要保留了“军管”模式下的空域分区方法，未对低空空域的民事利用需求给予充足考量。为释放低空市场活力，有必要在前述类别外根据民事利用上的差异，按照飞行方向、高度、速度及自由度进行更加细致的空域分区。与区域利用相对的是通行利用，通行利用是指以航路航线为载体的流动性利用活动。虽然航路航线也被认为是空域区域的一部分，但通行利用与区域利用的差异性决定了此种利用方式亦有单独讨论的必要。一般而言，区域利用主体对划设供其使用的空域区域享有独占使用权，非利用主体不经允许不得穿越其空域区域；而对通行利用而言，通行利用主体飞行所依托的目视飞行航线由相关主管部门划设，其性质类似于空中公路，一般以开放为原则，通行利用主体对航路航线默认不享有独占使用权，这是区域利用与通行利用最重要的区别。
3.许可利用与自由利用
根据《行政许可法》第12条，低空空域作为关涉国家安全、公共安全，并涉及公共资源配置与特定行业准入的国有自然资源，在其之上可以设定行政许可。根据空域范围、风险层级、目的用途和稀缺程度差异，有学者将空域利用类型分为自由利用、一般许可利用和特别许可利用。自由利用以消除使用限制为原则，一般许可利用系对空域使用行为设定使用条件与程序，特别许可利用系对竞争性空域资源实施排他性许可。就我国低空市场的运行现状看，我国目前未设定任何低空特许经营事项，低空运营所涉许可类别多为一般许可。根据现有规定，市场主体使用通用航空器及无人机从事经营性业务需取得运营许可，eVTOL经营合格审定需按照“一事一议”规则由主管部门具体审核。值得注意的是，取得运营许可并不代表市场主体可以自由利用低空空域，我国针对低空飞行活动实施“经营许可+飞行许可”的双许可模式。对于通用航空飞行，飞行主体须在拟飞行前1天15时前向主管部门提交飞行计划申请，计划经批准后方可实施；对于无人机飞行，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》构建了区分隔离飞行和融合飞行等不同情形的分类审批标准，原则上飞行计划申请须在拟飞行前1天12时前提出，但微轻小型及农用无人机部分情况下可免除申报。
三、低空空域权配置的特殊性
基于释放低空空域资源价值的需要，低空空域权具有进行产权配置的必要性。产权配置是将财产权权能分割并分配给不同主体加以利用或合作的过程，如何配置由权利客体决定。在以有体物为客体的产权配置中，配置方案强调对物使用的安定性，物权法定原则划分出了所有权、用益物权与担保物权之间清晰且不相容的权利边界，以保障权利人获得支配性与排他性的物权利益，免受他人侵扰；而在以数据为客体的产权配置中，配置方案立足于数据产生和流动的自然特点，侧重于从数据的动态流动过程和相关数据行为规范数据的产权归属，对数据产权进行分置。由此可见，正是客体差异催生了不同类型财产在财产权配置范式上的特殊性，低空空域权配置应当以低空空域的客体特征与利用类型为依托，配置方案需符合低空经济的当下客观发展规律。
（一）
关于低空空域权配置的主要观点及回应
当前关于低空空域权配置的观点大致可分为两种路径：一是行政法配置路径，二是民法配置路径。主张行政法路径的学者认为，低空空域权本质上是一种行政特许利益，在国家所有权和行政权不分离的场景下，国家通过“出让”或“转让”的方式将低空空域使用权或经营权交予获得特别许可的企业或个人，由其向社会公众提供普遍性、连续性、有偿性的飞行运输服务。笔者认为，该观点的问题在于，忽略了权利人对低空空域进行一般许可利用或自由利用的可能性与正当性。从现有立法状况看，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》与地方低空经济促进条例所调整的绝大多数低空利用属于一般许可利用或自由利用，行政特许的配置模式显然无法覆盖前述利用。针对自然资源的行政特许本身建立在资源的“稀缺性”基础之上，低空空域不属于稀缺自然资源。更何况，国家对于低空空域的利用趋势是扩大而非限制，将其全部纳入行政特许调整范畴与低空空域的利用现状不符。但需要指出的是，若低空空域的部分利用涉及公共服务行业，那么该等利用行为仍应纳入行政特许范畴，只不过其权利来源是基于行业准入利益的特许，而非资源开发利益的特许。
主张民法路径的学者认为，应当对低空空域进行私权化改造并进行权利配置。其中有观点指出，空域使用权的法律构造符合用益物权特征，低空空域权在性质上属于物权。之所以作此定性，是因为低空空域作为民法中的权利客体，具有能为人所支配、控制与利用的“物”的特征。但在理论上，对于可构成“物”的系列财产（如无形资产、虚拟资产），并非仅物权一种权利配置范式。随着数字时代来临，物权范式在物权法定的框架约束下暴露出对新型财产和复杂权利关系应对不足的弊端，如在低空空域权配置上，物权说难以作出周全解释。因此也有观点认为，低空空域权应当定性为一种新型权利。在笔者看来，物权说无法运用于低空空域权配置的理由至少有以下三点：
其一，物权说与低空空域的利用目的不匹配。物权更注重保障权利人对“物”的防御性权利，不论物权以所有权的完整权利形态存在，还是以用益物权的限定权利形态存在，均配置以一定程度的独占性、排他性权能，同时严格遵循一物一权原则，不同权利之间边界划分清晰，冲突处置规则明确。此配置目的指向于使物权人获得稳定的物的利用环境，免受他人侵扰。但对低空空域权而言，使权利人获得防御性权利并非低空空域权配置的主要目标。低空空域作为一种动态性、共享性的自然资源，对其开发利用应当更侧重于“合作”而非“防御”，包括不同主体间的合作、时空利用合作及场景协同合作等，传统物权过强的防御属性必然会遏制低空空域合作利用的发展空间。
其二，物权法定原则将低空空域权排拒于物权体系之外。根据《民法典》物权编的相关规定，物权的种类和内容由法律规定，禁止当事人自行创设。法定用益物权包括：土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权、地役权、海域使用权、探矿权、采矿权、取水权与使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利，该等用益性权利均建立在以有体物为客体的法律关系之上，低空空域不在此列。基于物权法定原则的客观限制，低空空域权无法被纳入现有物权体系。但正因为如此，低空空域权的内涵、种类和内容不必受到物权法定原则的刚性束缚。当前人们对低空空域的开发不及万一，若急于将低空空域权纳入物权体系，对附着于空域之上的技术迭代与利用创新有害无益。
其三，将低空空域权界定为物权存在难以逾越的公示技术障碍。物权的取得、变更和处分均需要辅以法定的公示手段。而低空空域是基于数字地图技术形成的动态空域空间，现有不动产登记制度尚无法满足低空空域权的动态登记需要。虽然经过特定化的三维空间在现行技术条件下已经具备了办理空间权属登记的可能性，但对现有不动产登记制度而言，其制度设计与操作流程仅能够保证有效记载物权的静止状态，或者说相对稳定的权利状态，无法兼容低空空域在“时间－空间”这一复合参数上的动态公示要求——即难以精准地登记并公示某个特定三维空域单元在何时（特定时段）、何地（特定经纬度范围）、何种高度区间内归属于何人，并支持此类信息基于按需分配与实时释放的高频动态变更。即便未来突破这一技术障碍，也可能导致低空空域权的公示记录异化为一种“动态数据流”，无论如何都与《不动产登记暂行条例》第13条“不动产登记簿永久保存”的法定要求相悖。
（二）
低空空域权配置应当以“利用”为中心
“准公共性”与“财产性”的双重特征塑造了低空空域权配置的内在张力。“准公共性”特征要求，低空空域权配置需通过政府干预手段保障空域资源的公用功能优先，“财产性”特征要求，低空空域权配置需通过民事确权制度实现市场分配的公平高效。其实从低空空域权配置的观点之争即可看出，包含本文在内的既有观点存在两组认识论上的分歧：一是公私法路径之间的对立；二是私法路径下采用传统物权范式还是新型权利范式的对立。
就第一组分歧而言，政府干预与民事确权并非配置手段上的对立关系，两者实则相互关联。甚至从广义层面看，民事确权制度亦属于政府作为立法机关对低空经济的一种干预。以低空空域权的形成机制为例，一方面，部分具有独占性质的低空空域权形成于作为政府干预手段存在的行政特许之中，此时，政府干预充当了民事确权的原因事实；另一方面，行政机关对其余低空空域权进行一般许可或监督管理的前提是该等权利已经得到了私法上的确认，此时，政府干预构成权利制度有序开展的外部保障。市场经济的本质在于商品交易，此命题的成立暗含一个脆弱的假设前提，即市场是完全自由且公平的。但事实上，该前提随时可能崩塌于任意一个基于优势地位主张的不合理的市场条件之中，基于此，政府干预并不能仅作为民事确权制度的兜底措施，而是需要贯穿于市场经济始终。政府干预与民事确权同为调整市场条件的法律配置手段，目的均指向于通过改变市场主体、交易客体、交易条件或竞争关系等重构市场条件。鉴于此，“行政特许利益说”与“物权说”虽然表面上是公私法属性的理论之争，但触及的核心问题是，政府应当创造何种市场条件以降低低空经济的交易成本，从而促进其发展创新。
在分析第二组分歧前，首先需就本文所指“新型权利”的内涵作一个澄清。所谓新型权利，并非实在法意义上的规范概念，而是用以描述我国社会现实中所存在的某些具体权利诉求和权利主张现象的松散概念，大体包括三种形态：以现实实践为基础的法律实定化的权利、未曾法律实证化但具有社会实践真实性的社会性或事实性权利，以及那些根本有悖于权利传统和权利常态的一些权利诉求形式。将低空空域权定性为新型权利，并非基于低空空域权拥有独立于传统物权的其他新型法益，而是低空空域之上存在不契合物权规范品格的实践利用需求，该等需求衍生出的事实性权利无法被现有物权体系囊括。更为重要的是，正是前述利用需求塑造了低空经济的新质生产力，在此意义上，致力于使实践利用需求得到满足应当作为低空空域权配置的关键。“新型权利说”对“物权说”的批判，并非简单地对低空空域权的性质与内容进行重新界定，“新型权利说”的真正内核在于，主张超越传统物权配置思路，转向以“利用”为中心对低空空域进行权利配置。
由上可知，低空空域权配置的特殊性体现在两个方面：一是需形成有利于降低低空经济交易成本的市场条件；二是应尽可能满足低空经济的实践利用需求。该两方面分别代表了以“利用”为中心的权利配置观念在市场供给端与需求端的双重表征。在低空市场经济的大框架下，市场条件为“供”，利用需求为“需”。若供求端的交易成本超出合理阈值，则市场主体的交易意愿与交易频次明显衰减，这一影响传导至需求端必然会导致供需关系出现结构性失衡，进而造成低空资源的利用需求无法被满足。鉴于此，就两项配置要求的逻辑顺序而言，前者与后者还存在“手段－目的”的因果关联。
在供给端，低空空域权的配置问题可简化为政府干预在其中的定位与程度问题。我国采取以公有制为主、多种所有制并存的市场经济体制，所谓政府干预，系行政机关以规范市场条件、降低交易成本为目的，对市场活动加以干涉的行为。鉴于市场在资源配置中的决定性作用，政府对低空空域权配置的干预仅体现在立法层面。这是一个公私法协同的过程，在此过程中，有立法权限的政府机关通过私法确权与公法管制勾勒出市场主体利用低空空域的权利边界，使权利主体、权利内容、权利行使方式以最和谐高效的方式呈现。其一，私法确权。确权是低空空域作为财产权要素得到国家强制力保障的前置性步骤。低空空域权的确权首先需要在民法体系中明确其权利性质，然后才是确立与之相应的归属与配置规则。基于低空空域权在客体与利用需求上的特殊性，我国民法应将低空空域权界定为一种新型权利，以彰显其区别于传统物权的法律特征。但归根结底，低空空域属于“物”的客体范畴，自然资源全民所有的公有制体制决定了低空空域权在所有权层面必须是物权。故而，以“利用”为中心的权利配置范围仅限于低空空域用益权。其二，公法管制。政府对低空空域权的管制主要指向行政许可制度。在经济学视野里，行政许可被认为是“行政机关直接干预市场配置机制或者间接改变企业和消费者供需决策的一般规制或者特殊行为”。就某种程度而言，行政许可代表了公法管制在低空空域权配置中的界限，即政府必须通过清单形式列举哪些属于许可事项，哪些无需经过许可。低空空域权配置中的许可种类分为一般许可与特别许可，一般许可用于调整空域用户利用低空空域的相关市场条件，本质在于解除法律禁止，而特别许可用于赋权市场主体在部分特定用途下持续且排他地利用低空空域，本质在于分配稀缺资源。由此可知，低空空域权在供给端的配置，其实质是针对不同类型的空域利用行为配置以不同程度的干预手段。在降低市场交易成本的配置目标下，针对可能影响市场秩序的利用行为，政府进行一般许可干预；涉及稀缺资源分配的利用行为，政府进行特别许可干预。除此之外，其他利用行为归民事确权制度调整。
立法调控完成后，低空空域权的配置随即交由市场接管。在需求端，低空空域用益权的配置无需受到低空空域权在所有权层面作为物权的诸多限制，而是以“利用”为中心基于低空经济的相关市场需求展开。此配置思路具有实践层面的合理性与实定法层面的可参照性。其一，低空空域用益权相较于传统用益物权呈现出更加复杂的内容特征。用益物权的客体是特定化的、可被物理圈占的有体物，而低空空域用益权的客体是通过技术拟制形成的网格状时空单元。两者之中，前者具有更高的稳定性与排他性，后者不具有。低空经济的高频迭代需求要求作为用益权客体的空域单元具有更高的流动性和更弱的排他性，这与用益物权旨在促使权利人稳定利用物的配置观念明显相悖；与此同时，该即时性需求又进一步催生了低空空域用益主体的多元化，在不影响飞行安全的前提下，同一空域（航线）很可能会授予多个用益权主体共享利用，这在用益物权的传统配置观念中也是难以想象的。相较于用益物权配置思路，以“利用”为中心的权利配置观念更加契合低空空域用益权的内容特征，有利于低空空域用益权在市场需求下的灵活调整，具有实践层面的合理性。其二，我国现有民法体系对自然资源用益物权的配置均立足于物的利用，包括海域使用权、采矿权、取水权等。鉴于此，以“利用”为中心进行低空空域用益权配置还具有实定法层面的可参照性。此处存在一个问题，为何同为自然资源用益权，矿产、海域用益权可以无障碍地纳入物权体系，而低空空域用益权存在例外？笔者认为，这不仅由有体物与无体物的客体差异导致，更与不同资源的价值形态有关。矿产、海域的资源价值是一种静态消耗型价值，价值实现与客体的物理形态高度绑定，因此需要通过纳入物权体系以保障权利人对矿产、海域等物之利用是稳定且可预期的；而低空空域的资源价值是一种动态流动型价值，价值实现依赖于动态且高频的航空飞行活动，这一需求与物权的稳定性保障相悖。由此可得到结论，辨别某一自然资源用益权是否纳入物权体系的关键变量是其客体价值的实现方式，低空空域资源的“动态流动型”价值决定了其用益权配置必须超越传统用益物权配置模式，转向以“利用”为中心。
四、低空空域权的层次化配置路径
在以“利用”为中心的权利配置观下，低空空域权应当界定为新型权利。如前所述，新型权利并非规范意义上的民事权利。若低空空域权还希望在民法中获得具备可诉性的正式权利地位，就不能仅作为一种虚无缥缈的待保护法益的化身，而是需要配置一套完善的权利规则以便于更好地融入民法体系。作为国有自然资源，低空空域之上的权利结构具有层次性：全民所有形态是低空空域权利结构的基石，决定了其在宪法及民法上的国有属性。在此基础上，国家基于主权地位主张对低空空域的宪法所有权，并经由《民法典》转化为民法上的国家所有权。低空空域用益权是低空空域民法所有权的派生性权利，其本质是一种定限权利，由国家配置给民法上的私权主体开展多元化利用，此用益权还需根据低空空域不同利用类型衍生的差异化权能进一步分置为更加细化的用益权子权利。厘清低空空域权上的层次性规范表达，既是基于维护我国自然资源全民所有制的体制稳定性，也是基于满足低空空域利用需求的现实紧迫性，更是基于理顺不同层次权利间转化、派生、分置过程对于低空空域权配置的重要性。
（一）
低空空域权在不同权利层次间的转化、派生与分置
有观点基于公私法路径区隔把低空空域权划分为低空空域利用权和低空空域管理权两大类别，将前者定性为私法上的物权，后者定性为公法上的行政权。笔者认为，该观点虽然意识到低空空域权配置是一个公私法协同的过程，但方法上未能突破学科壁垒，将之纳入整个自然资源权利体系思考，故亦未能理顺低空空域权在空域主权、空域所有权、空域用益权与空域管理权等不同权利层次之间的逻辑转换与关系递进。实际上，低空空域权指向的是一组相互关联且呈现出极强层次性的权利集群，其间公法与私法交织融合，以价值中立的民法与负载多重价值的宪法作为纵横轴，形成一套完整的低空空域权利体系。低空空域作为国有自然资源，根据《宪法》第9条归属于全民所有。然而“全民所有”仅是为凸显生产资料公有制所使用的一个抽象性概念，不存在具体的权利行使主体。“全民所有”需要一个代表者，也就是“国家”代为行使权利，此权利即宪法上的低空空域国家所有权，也称低空空域主权。低空空域主权有两个宪法意义，一是对外彰显国家尊严，宣示我国领空范围；二是对内主导低空空域权配置，维护自然资源全民所有制的体制稳定性。从国家主权在法律体系中的功能定位看，低空空域主权是一种家长式的干预权，政府履行行政管理职能干预低空空域权配置的合法性根源于此，所谓低空空域管理权亦衍生于此。
作为一项宪法权利，低空空域主权原则上不能在实践中直接援引适用，据此，该项宪法权利有必要通过民事确权的转介规范转化为民法上的国家所有权，以保障“全民”在私法上的映射主体——“自然人、法人或社会团体”在民事生活领域依法行使相关权利。与此同时，“国家所有即全民所有”的宪法规则在自然资源民法权利体系中无法同等适用，故此宪法精神的贯彻还需辅以权能分离的立法技术进行法律效果上的转换。这在低空空域权配置中体现为，国家作为低空空域的所有权主体，为避免与民争利，不得作为民事主体主张对低空空域享有占有、使用、收益、处分的物权权利。并且，低空空域配置的最终目标在于满足低空空域利用需求，私主体亦有必要获得合法利用低空空域的主体地位。基于此，在“国家不得主张权利”与“私主体需要享有权利”的双重挤压下，唯一的方案是，借助权能分离的立法技术从低空空域国家所有权中剥离出与“利用”相关的若干权能，允许私主体分享这些权能，并对此赋予法律效力，此即低空空域用益权的派生逻辑。
低空空域用益权是一种被剥离的定限权利，其母权基础源于低空空域上的国家所有权。由此产生一个悖论：低空空域用益权作为物权的派生权利，其性质却不属于物权。此现象在民法中并不罕见，类似有争议的权利还包括不动产收益权、土地经营权。有学者将此归咎于物权法定原则的封闭性，并提出多种物权法定的缓和路径。但笔者认为，物权法定缓和的方案并不能彻底解决低空空域用益权与物权体系的兼容性困境。尽管该方案旨在模糊物权与债权分界，将一部分需要给予物权化保护但不具备物权特征的“中间型权利”归入物权范畴，但承前所述，低空空域用益权与用益物权在内容特征上存在极大区别，借助物权法定缓和理论将之强行纳入物权体系并非最好的选择。一直以来，学界致力于修补物权理论在社会生活中的僵化问题，但大多努力均立足于以有体性财产为客体的物质世界，该世界存在一个隐蔽的先验假设，即物具有不可再生性，物的价值是静态消耗型价值。然而事实上，物上价值应当由物的利用方式所决定，不仅包括消耗型价值，也包括预测型价值、转化型价值及流动型价值，物上权利的配置模式需要基于物的利用所衍生的多元化价值属性进行差异化建构，而不能照搬“所有权-用益物权”的路径依赖。
就低空空域权配置而言，首先应当坚持低空空域全民所有制的法权基础，这是宪法赋予的基本内核，该权利经由民法转介规范转化为民法意义上的低空空域国家所有权，权利性质毋庸置疑属于物权；其次，根据低空空域的流动型价值属性重构低空空域用益权的生成与分置逻辑，重“利用”而非重“归属”。此中包含两项内容：一则，确立所有权与用益权分离的二元权利结构，由符合条件的民事主体依法取得低空空域用益权，用益权消失后所有权亦不回归圆满状态。从具有相似性的数据权利配置经验看，此二元权利结构展现出了充分的理论正当性与实践有效性，完美契合了数据有限排他性的物理特征，这一点对低空空域权配置而言具有重要的理论借鉴价值，体现为既可避免低空空域国家所有权基于极强排他性阻碍物尽其用，又可消解同一空域客体上可能存在平行用益权的“一物多权”的理论障碍，符合以“利用”为中心的权利配置要求。二则，基于市场利用需求进一步进行低空空域用益权分置，并确立与之相配套的用益权冲突处置规则，下文将予以细化说明。
（二）
低空空域用益权的分置路径
低空空域权作为集合性权利概念，依托于二元权利结构形成民法上所有权和用益权并立的低空空域权制度体系。在此体系中，低空空域所有权系国有自然资源物权，而低空空域用益权则以一种新型权利的形式呈现，其权能具有复合性，既包含了偏向于物权性质的用益权，也包含了偏向于债权性质的用益权。从立法技术角度看，低空空域用益权配置存在两种规范路径：一是采用“低空空域使用权”的统合性概念，将各类空域利用需求不加区分地纳入“使用权”范畴，再通过分级分类的行政许可机制实现低空空域用益权的分层配置；二是对低空空域用益权加以结构化改造，基于低空空域不同利用类型衍生的差异化权能，创设平行的用益权子权利，以使各权利人之间能够并行不悖地进行空域利用。在没有权利冲突的理想状态下，两种路径均可用作低空空域用益权配置的技术工具，差异性仅体现在立法成本上，至于适用效果的区别不大。但当发生权利冲突时，分置模式相较于统合模式展现出了更适合应对复杂场景的制度优越性。其一，权利结构的精确化。分置模式依据空域用途差异将低空空域用益权拆解为多项相互独立的用益权子权利，能够消解统合模式下因“权利堆叠”造成的使用权界分困境，构建更高效的冲突识别机制；其二，内置冲突解决机制。基于权利配置的体系化任务，分置模式在权利生成阶段即要求预设各项用益权子权利相互冲突（对空权利冲突）以及与地面权利发生冲突（对地权利冲突）的冲突处置规则，该内置的冲突解决机制以完善的冲突识别机制为前提，此为统合模式所不具备；其三，法律效果的可区分性。低空空域用益权冲突的表现形式多样，不同权利冲突对应的法律后果不一，分置模式为此提供了区分救济的可能性，这亦为统合模式难以达成的优势。
基于上述分析，低空空域用益权在立法层面应当采取分置模式，即根据不同低空利用类型衍生的差异化权能，将低空空域用益权划分为区域使用权、通行使用权、空域役权，形成“三权”分置的权利格局。事实上，三权分置并非某一项或几项权利制度独有，作为促进资源要素流动的法律技术工具，三权分置对生产要素的权利化保护与配置起到“公因式提取”的结构性作用。在低空空域用益权配置中，以“利用”为中心的权利配置观念赋予了三权分置独特的制度内涵。
其一，区域使用权。区域使用权是指空域用益权人对特定时空范围内的空域区域进行独占性使用的权利，其性质属于物权性用益权。根据权利存续期限，区域使用权可划分为永久区域使用权和临时区域使用权两类。永久区域使用权，是指基于人类生产、生活需要，由部分空域用益权人依法获得的对特定空域区域的长期使用权，权利存续期限由法律法规规定，不随利用行为结束而消灭，应用场景包括机场净空区域使用、气象监测区域使用等；临时区域使用权，是指在空域动态管理体制下空域用益权人基于临时利用需求向行政机关申请并经审批获得的空闲空域区域的短期使用权，利用行为完成后权利消灭，空域由管理机关释放，应用场景包括无人机商演区域临时使用、工农林生产作业区域临时使用等。
其二，通行使用权。通行是现代空域利用最普遍的形态之一，低空空域亦不例外，当前实践下，我国正源源不断地开拓目视飞行航线，以期尽早构建出完备的空中交通路线。有学者认为，低空空域通行使用实为交通权在低空空域的拓展，该权利应当定性为基本权利。笔者不赞同此观点，该观点并未区分基于自然权利与基于民事利用不同通行场景分类讨论。在笔者看来，前者权利来源系人的自然权利，后者却源于承运人与航线持有主体达成的通行利用合意。在此意义上，后者通行使用权构成一种债权性用益权，不仅不具有独占使用权能，且须受制于债的相对性。与此同时，基于民事利用的通行使用权还具有明显的收益性特征，体现在承运人既可自行利用时刻实现航空器运营并获得收益，也可将时刻和航线以代码共享等形式有偿分享给合作承运人，还可在法律允许范围内对航班时刻实施闲置、附条件转让或权益置换。此收益性特征亦与基于自然权利形成的通行使用权存在差异，基于自然权利形成的通行使用权一般认为不具有可交易性。
其三，空域役权。鉴于区域使用权具有独占性，对于已划设供他人使用的空域区域，低空飞行器原则上不得入侵。但考虑到航空通行效率与可能存在的新型利用需求，笔者认为，仍有必要赋予民事主体在必要限度内使用他人已划设空域区域的合法权利，笔者称之为空域役权，该权利通过合同约定设立，系一种物权性用益权。在权利义务关系上，役权人以满足自身利用需求为目的，有权按照合同约定使用供役空域，或在其中获取必要的飞行路径，供役空域权利人对此需承担消极不作为的容忍义务。与之对应，役权人基于诚实信用原则和禁止权利滥用原则亦需负担最小干扰义务。需要说明的是，并非所有空域利用行为都有必要纳入低空空域用益权保护框架，权利理论虽然在构建低空空域用益权归属与利用秩序上功不可没，但亦不可否认，赋权行为本身即是对空域流动性的一种削弱。作为天然的公共物品，低空空域为人类生活所必需，保障人们以便利生活为目的无障碍地利用低空空域是其固有的价值面向。基于此，在用益权分置的私法保护进路外，还应当允许人们基于生活需要对低空空域进行必要的自由利用，该等利用行为源自人的自然权利，既无须经过私权化改造，通常也不受公权力管制，除非该等利用行为可能会危害国家安全或公共安全。
（三）
低空空域用益权的冲突处置
从体系化视角观察，“三权”分置在低空空域权利体系中内置了一套用以化解用益权冲突的冲突识别与处置机制。除分析用益权分置的具体路径外，还须同时理顺不同用益权之间乃至其与地面权利之间可能发生的权利冲突，这是低空空域权配置的最终环节。根据冲突外观差异，低空空域用益权冲突分为两类：其一，积极权能与积极权能的对抗性冲突。对此，解决方案是构建一套合理且具有拘束力的冲突处置规则；其二，积极权能与消极权能的防御性冲突。对此，需要明确包含侵权认定与损害填补两项机制在内的侵权保护规则。就后者而言，低空航空器属于民用航空器范畴，因低空航空器侵权造成的防御性冲突，完全可以适用《民法典》第1238条关于民用航空器侵权责任的有关规定，只不过需要通过扩大解释将空间权入侵、电磁干扰等新型侵权形态纳入“他人损害”的涵摄范围；就前者而言，笔者认为，有必要区分对空权利冲突与对地权利冲突的不同情况分类讨论。
对空权利冲突，是指低空空域用益权相互之间的冲突，主要表现为通行使用权与区域使用权冲突，以及航班时刻重叠造成的通行使用权冲突。其一，通行使用权与区域使用权冲突。通行使用权的依托空域是目视飞行航线，在目视飞行航线外的其他空域，通行使用权与区域使用权一般不会发生冲突，即便遇到低空飞行器不得不通过他人空域区域的情况，也可通过设立空域役权的方式解决；在目视飞行航线内，通行使用权应当优先于区域使用权。低空飞行器之所以能够在目视飞行航线中活动，是因为该航线的区域使用权主体将航线中涉及时间的部分权能让渡给了通行利用主体，也就是说，通行使用权本质上是航线使用权在时间维度的权能分离形态。当通行使用权从航线使用权中分离，权利人获得该时段内航线的使用权利，并足以对抗作为其母权利的航线使用权。故而，在通行使用权与区域使用权冲突的场合，通行使用权优先。空域的通行利用是民航管理部门实行低空空域动态管理的结果，此举措有效释放了低空空域的流动性资源价值。有鉴于此，通行使用权优先的权利顺位体现了低空空域用益权冲突处置的“动态优先”规则。其二，航班时刻重叠造成的通行使用权冲突。此类冲突发生的主要原因是，航空承运人因空域调配误差或突发状况被分配到已饱和的目视飞行航线，从而造成航班时刻重叠。对此，笔者认为可沿用《民航航班时刻管理办法》确立的“效率优先”规则，由民航管理部门按照承运人配置基数与时刻效能配置系数的乘积，从大到小进行优先权利顺位排序；同时，建立专门服务于低空航行的航班时刻池与时刻库，所有可供配置的航班时刻进入时刻池，所有已经配置的航班时刻进入时刻库。时刻池内航班时刻按照历史航班时刻确认、历史航班时刻调整、新进入航空承运人协调配置、在位航空承运人协调配置的先后顺序排列，尽量避免通行使用权冲突的情况发生。
对地权利冲突，是指低空空域用益权与地面权利的冲突，主要体现为低空空域用益权与建设用地使用权的冲突。基于前文分析，低空空域的下限范围应界定为地面建筑物顶层表面之上的合理距离，该空气表面与地面（包括山体）连接形成凹凸表层，并作为低空空域用益权与建设用地使用权的权利划分边界。此边界向上，系低空空域用益权的权利行使区域；向下，系建设用地使用权的权利行使区域。虽然这一空间边界的划设已在相邻的两空间之中预留出适当的缓冲距离，却也不能完全排除建设用地使用权行使受限的可能。在低空利用实践中，动态的、非侵入性的低空活动仍可能会对建设用地使用权的行使产生实质影响。这种影响主要体现为物理空间的“挤压效应”，即虽未发生实体接触，但低空飞行器在临近边界上空的频繁活动依然会对土地的正常使用形成压迫与干扰。面对此种“非侵入性”但“实质性”的影响，纯粹以空间边界作为权利行使的绝对分野，恐难以妥善解决此类权利冲突。因此，必须在承认低空空域分层利用合法性的前提下，引入民法上的公平原则，对两项权利行使进行双向规制。一方面，低空空域用益权的行使并非绝对，其应负有一定“注意义务”，包括遵守航空管制规定、采取降噪措施、规避敏感区域与时段、购买第三方责任险等；另一方面，建设用地使用权的行使亦需负担一定“容忍义务”，即在合理限度内接受符合规定且不可避免的低空飞行活动所造成的轻微影响。
结语
低空空域是国家依据《民法典》第345条分层设立的特殊空间，具有“准公共性”与“财产性”的法律特征，此特征塑造了低空空域权配置的特殊性。低空空域权作为民法上相关主体对低空空域进行开发利用所立基的权利集合，蕴含了包括宣示国家领空主权、维护自然资源全民所有制，以及满足低空市场利用需求在内的多元化制度功能，故在结构上又可解构为由低空空域宪法所有权、低空空域民法所有权、低空空域用益权组成的层次化权利群。为使不同层次权利发挥其应有功能，我国民法应当坚持以“利用”为中心的权利配置观念，在保证低空空域全民所有制的基础上，运用权能分离技术构建一套所有权和用益权并立的二元制权利结构。首先，国家基于主权地位对低空空域主张宪法上的所有权，此权利经由民法转介规范转化为民法上的国家所有权，法律性质属于物权；其次，鉴于低空空域上的动态利用需求超越了物权静态保护的规范品格，低空空域用益权应当定性为新型权利，并可根据实践中不同低空利用类型衍生的差异化权能，进一步分置为区域使用权、通行使用权、空域役权三项平行的用益权子权利。其中，区域使用权与空域役权系物权性用益权，通行使用权系债权性用益权。关于低空空域用益权的冲突处置，应区分积极权能冲突与消极权能冲突，以及对空权利冲突与对地权利冲突的不同情况分类讨论。当发生消极权能冲突时，适用《民法典》第1238条民用航空器侵权责任的有关规定，并需通过扩大解释将空间权入侵、电磁干扰等新型侵权形态纳入“他人损害”的涵摄范围。当发生积极权能冲突时，对空权利冲突奉行动态优先、效率优先的权利顺位规则；对地权利冲突需引入民法上的公平原则，对低空空域用益权和建设用地使用权进行双向规制。与此同时，在低空空域权的民法配置路径之外，还应当允许人们基于生活需要对低空空域进行必要的自由利用，该等利用既无需经过私权化改造，通常也不受公权力管制，除非可能会危害国家安全或公共安全。
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