来源：行政执法与行政审判
发布日期：2026年04月18日
《法官在你肩上》是英国政府法制部门写给政府官员的依法行政指南，两位译者20多年前在英国读书期间根据第3版翻译。20多年来，英国的《法官在你肩上》已经出到了第6版，而中国的法治政府建设也有了长足进步。译者相信，这种由政府法制部门给执法人员编写依法行政指南的做法，值得我们借鉴。
本文载最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》总第12集，法律出版社2005年版，第162-204页。
一份英国版的“依法行政实施纲要”
（代前言）
对中国读者来说，《法官在你肩上》这本小书可以作为了解英国司法审查近期发展的一个简明读本。 [1] 但它的意义不全在此。我们看到这本依法行政指南时，正好国务院颁发了《全面推进依法行政实施纲要》。把两个文本对照阅读，或许可以帮助我们理解中国法治的境地并反思其中存在的问题。
一
《法官在你肩上》是英国政府法制部门给政府官员编写的一本司法审查指南。它初版于1987年，当时发行了35,000册（这在英国应当算是一个不小的数字了）。三五万字的篇幅，清晰地勾勒了行政法的主要原则，以及司法审查的一般过程，告诉行政官员应当注意的事项，因此广受欢迎。现在看到的是2000年出的第3版，新版主要加入了1998年《人权法》的内容。《人权法》对行政执法和司法审查的影响无处不在（这种效果甚至在它2000年10月全面实施前就显现了），对英国宪政制度的影响尤其深远。
英国政府发行这本小书，一个重要的背景是上个世纪60年代以来英国司法审查迅速发展。其中一个标志是司法审查的范围不断扩大。政府依据国王特权作出的行为、一些不属于行政机关的公共组织的行为，都被纳入司法审查范围。与此同时，司法审查的案件数量也空前增长。二是司法审查的力度也空前加大。如果说原先法院对行政自由裁量很少干预，进入60年代后法官逐渐把螺栓拧紧了。一系列的法律原则，例如程序公正原则、比例原则、合理预期原则，被法院创造、移植或者扩充，用以审查行政行为。例如，即使制定法没有规定，法院也可能要求行政机关听取意见、说明理由；法律条文规定部长可以作出“任何决定”，法院却坚持部长不能为所欲为；甚至，法律条文规定法院“不得审查”，法院绕个弯子照样审查。虽然说英国有悠久的法治传统，但司法审查的急剧发展也令行政官员感到不适应，甚至产生厌烦、对抗情绪。1970年代，就有一位部长指责法官“喜欢挑拨是非”； [2] 甚至最近，内政部长还公开说他对法院的干预“烦透了”。 [3] 而对一般的公务员来说，除了隐约感觉到他们被法院套上一根又一根的“绑绳”，“动辄得咎”，更多的是茫然失措。出版《法官在你肩上》，正如该书第3版绪言所说，“旨在向各个层级的行政人员提供法律指导，提醒他们注意良好行政所要遵循的原则。这些原则也正是法官希望我们遵守的。”
该书第一版出版后，立即引起了学术界和司法界的关注。在一片赞扬声中，有一位著名教授批评该书作者对待司法审查“态度消极”，说它整个基调就是行政人员“如何避免司法审查”。在后来的版本中，编写者非常强调司法审查在促进“良好行政”中的作用。例如，“司法审查以及司法审查所依据的行政法原则，是促进良好行政的重要部分”“法官确保行政机关在作出影响他人利益的决定时，能够公正地对待当事人”“没有什么捷径能够逃避法院的监督，避免司法审查最好的办法就是遵循良好行政的那些原则”。 [4] 这种姿态我们在阅读小册子的时候也能够处处感受到。
在英国这样一个“自发”的、渐进的法治国家里，当然不需要由英国政府搞一个半是宣言、半是规范的《依法行政实施纲要》。除了立法（例如《人权法》《信息公开法》），对行政行为的规范，甚至法律自身的发展在很大程度上是通过司法判决来实现的。从点滴而绵延的判决中，我们可以听到法治的脚步声。这份英国版的“依法行政实施纲要”，当然没有任何法律效力，它仅仅是告诉政府人员法院在司法审查中所确立的规则。如果说英国的法官在推进法治、保护人权中起到巨大的作用，那么英国政府法制局编写《法官在你肩上》，则说明了行政部门对司法审查的悦服和对司法权威的尊重。
二
国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，是我国行政法治进程中一份历史性的文献。其用心良苦，其意义非凡，无需赘言。 [5] 但是，它也反映了我国现阶段政府主导型的社会中，利用现有的动员力量推进依法行政所面临的局限。
《依法行政实施纲要》描绘了我国未来建设法治政府的蓝图，并对地方各级政府和部门提出了行动的要求。在8800字的篇幅里，出现66个“要” [6] 、45个“应该”、11个“必须”，相当于每讲70字就有一个“要（应该、必须）”。这些内容不是国务院向人民阐述自己的行动计划，也不像我们手头的司法审查指南那样阐述法院所确立的行政法原则，而是最高行政当局居高临下的要求。应当说，其中许多要求在理念上是非常先进的，与现有法律规定相比是有突破的。这一点显示了在政府主导型的法治建构中，国务院对自己 的责任有清醒认识，对自己 在其中的主导角色充满信心。
《纲要》的法律地位是什么呢？《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》称其为“政策文件”。很遗憾，作为一份政策文件，它的法律效力是不明朗的。从《纲要》的内容来看，它有一定的规范性，特别是“依法行政的基本要求”部分；从它的措辞以及相关的《通知》来看，它也是必须“贯彻执行”的。因而，《纲要》似乎不能仅仅作为一份宣言来对待，而是有一定的法律约束力。但是，许多人认为它没有法律效力，甚至说“根本没有法律效力”。很难说这种观点就是错的。尤其当某个行政机关违背了《纲要》的规定，当事人拿着《纲要》找法院，要求撤销行政机关的决定，还要赔偿，法院恐怕很难以此为据作出判决。也许，《纲要》的制定者不太在意“法律效力”这个带有理论性的问题（至少不是有意识地把它当成一个“问题”），他所关注的是“下面”在实际操作中的“层层落实”。
那么，《实施纲要》是如何落实的，或者说依法行政是如何推进的？国务院的《通知》作了明确部署，包括认真学习、大力宣传，层层制定具体办法，最后还要监督检查。《通知》特别要求地方各级人民政府和各部门的主要负责同志“切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任” “一级抓一级，逐级抓落实”。这 是一种依靠组织和宣传手段建立起来的政治动员，尚缺乏制度化的保障。尤其是“第一责任人”的说法，既给他们施加了压力，也对他们寄予了殷切期望。但如果说依法行政首先是“治官”“治权”，那么，首先的首先是不是治这些“第一责任人”？这就有点难办；即使要求一级抓一级，是否能够逐级抓落实仍不那么好说。
我们现在认识到，政府必须依法办事，而不能依靠不那么确定的政策。这是一个进步。但是，依法行政的实现不是依靠制度的力量保障，而是着重于通过现有的动员手段来推动。这是一个局限。
三
建立依法行政的有效机制从而在制度上保障依法行政的推进，当然是一个复杂而艰巨的过程，其中包括政治体制的 完善和全民法治意识的培育。在这个过程中，保障人民法院依法独立行使审判权，是必不可少的环节。这不仅仅是法治国家的经验所昭示的，更是解决我国社会自身矛盾所需要的 。
谈论如何推进依法行政，必须从讨论如何解决“有法不依”开始。理论上和形式上，我们并不缺乏监督机制，从人大监督和政协的民主监督、司法监督、行政系统内的层级监督、专门监督直到社会监督，可谓应有尽有。但为什么这些监督机制都不那么有效？根本原因就在于“一级管一级”的国家治理体制。前述的所有监督机制都被编织进这种金字塔形的治理体制之中，无一例外。而上级对下级的监督有信息和成本的问题，尤其是当直接上级与下级利益勾连时，更无从指望。所以，必须从现有的“一级管一级”的金字塔之外构建一个相对独立的监督系统和监督机制。这个系统必须包括法院，这个监督机制必须包括司法审查。
为什么要单独强调法院？因为司法程序已经形成了一种相当稳定的模式。一旦行政违法，利害关系人总会发动诉讼寻求救济，从而把问题摆到桌面上，这比监督机关依职权自觉干预更能发现问题。法院依据法律判案，既没有行政机关那么复杂的任务，也不像行政机关那样主动出击，不大会“惹是生非”。在许多国家，司法是三权中最弱的一个部门，却被认为是最不危险的一个部门。在中国，从推进政治改革的观点来说，司法改革是风险最小的政治改革，却可能是收益巨大的一个改革。当然，司法可能腐败，但是如果 人民法院无法依法独立行使审判权 ，只能带来更多的腐败。由于 人民法院依法独立行使审判权 ，本来是解决纠纷的机关却成了累积纠纷的机关，本来是平息民怨的机关却成了增加民怨的机关。
制度化解决机制失灵的结果是大量的上访、信访。在当前情况下，各级领导亲自过问和处理几个上访、信访，不管是对于解决实际困难，还是维持公众对政府的信心，都非常必要。但是，各级领导大量过问具体案件，毕竟是不可能也是不正常的，甚至与建设法治国家的目标是根本冲突的。决策者对此应当有清醒的认识，着力于建立行之有效的制度，通过制度去监督行政行为、去推进依法行政，而不是忙于做“包青天”。一套有效的司法审查制度如果得以建立，我们的政府人员在行使权力时也能感受到“法官在你肩上”的沉甸甸的分量，依法行政的事业也将获得生生不息的推动力。
四
上面是翻译过程中的一些感想。最后说一下与翻译有关的事。
《法官在你肩上》不是一本学术著作，我们在翻译时希望能够明白易懂一些。为此，我们减少使用法律术语，代之以读者比较熟悉的大致对应的词。例如，“(no) cause of action”，有的著作或者辞典译为“（不具备）诉因”，我们根据上下文译为“要求赔偿的理由（不成立）”。英国一个法律机构、也是小册子的编写者“ Treasury Solicitor”，我们按其职能译为“英国政府法制局”，而不是早已名不副实的“财政部律师”。还有，我们在标题中使用“依法行政指南”，正文中多处使用了“行政行为”一词。英国人常说“法治”，却很少谈“依法行政”；英国学界有时也用“行政行为”（administrative action）这个词，但远远没有形成中国或者某些大陆法国家那样的系统理论。诸如此类的用法只是为了阅读的便利，请读者留意。此外，我们还增加了几个译者注，补充、调整或者删除了少量语句。
翻译《法官在你肩上》，对我们俩也是一个学习和尝试。不当之处，还望方家指正。
译者
2004年11月1日晨
法官在你肩上
——英国政府官员依法行政指南
导言 /
司法审查是指法院对行政行为的审查。 [7] 它的作用在于监督行政权力的行使，这是宪政体制的重要组成部分。这项制度正处于发展之中。1974年，英格兰和威尔士只有160件司法审查案件，而到1998年，这个数字上升到了4539件 [8] 。同年，苏格兰有137件，北爱尔兰有150件。
随着这些案件的判决，我们看到新闻报道中一些带有戏剧性的标题，例如，“法院判决：部长违法”，或者“法官宣布，部长决定不合法”。可是，我们的行政人员中有多少能够从中意识到司法审查与他们日常工作的相关性呢？《法官在你肩上》一书正是为了解决这个问题。本书将向您介绍司法审查的有关制度，以及这些制度对政府人员作出行政决定有何影响。
这次再版在原书的基础上扩充了两个部分。一是即将实施的1998年《人权法》，二是《苏格兰法》《北爱尔兰法》《威尔士地方权力法》等几个地方权力法。这两个部分将在正文里，作为独立的一章介绍。
需要提醒的是，本书并不是法律教科书。它不是对行政法、人权法及地方权力法的详尽阐述，而只是帮助行政人员认识什么时候上述法律会对他们日常工作产生影响。行政人员在遇到具体的法律问题时，还是应当咨询法律专业人员。
虽然本次再版时《人权法》尚未全面实施，但法院已经在案件中对《人权法》有所考虑。几个重要的判决将在2000年10月《人权法》全面实施以前作出。一系列的地方权力法也为司法审查增添了新的内容。我国宪法的发展正在跨越一个个里程碑。我们对于法律的现状以及可预见的未来充满了信心。
第一部分 良好的行政和行政法 /
1.1 司法审查是法院对部长、政府部门以及其他公共组织行使权力、履行职责的监督。它为纠正行政权力不当行使提供了一种有力而且有效的手段。在推动“良好行政”的进程中，它起着至关重要的作用。
1.2 行政法，或者说公法，规范公共组织的行为以及公共职能的行使。除了政府机关以外，公共组织还包括不隶属于任何政府部门的组织，例如公职人员道德委员会和皇家监狱。*
1.3 有些私人组织在行使公共职能的时候也可能成为行政法的主体。一般来说，这些组织旨在谋取公共利益，具有并且行使公共职能，包括市场管制职能。伦敦证券交易所就是一个很好的例子。
1.4 有些情况下，公共组织的行为同时受公法和私法的管辖。例如，政府部门购买电脑设备，他们与电脑设备供应商之间的关系受合同法（私法）的调整；而决定购买电脑设备、选择哪家供应商，则属于公共职能的行使，适用行政法。法院区分公、私法的标准比较复杂，通常需要考虑相关行为与公共职能的关联程度。
1.5 《人权法》调整公共组织以及行使公共职能的私人组织行使权力的行为，例如这些组织法定权力的解释，因而属于行政法的组成部分。同样道理，地方权力法也是行政法的组成部分。以此类推，欧盟法以及《欧洲人权公约》与行政法也是息息相关的。在本书中，我们附带介绍《人权法》《欧洲人权公约》、地方权力法和欧盟法的相关内容。
1.6 一项行为是否与公共职能有充分的关联，从而是否可以接受司法审查、是否适用行政法的原则，是由法院来决定的。 [9] 在下文中，我们就如何依法行政，以达到法院的要求，提供一些参考。
第二部分 行政决定的作出
行政行为的法律约束
2.1 当一个部长或者政府部门实施行政行为，他在行使做或者不做、怎么做的裁量权力。但是，不管从表面上看这种裁量多么自由，它仍然受宪法和法律的约束。
2.2 对行政权力的有些约束是明确的，因为立法在授予行政权力时已经明白地规定了权力行使的目的。但是很多情况下，这种约束暗含在立法意图中，或者引申自基本的宪法原则。这些原则经历了长时间的发展，并随着宪政、民主的演变与时俱进。《人权法》和几个地方权力法就是这种演变的最新体现。
2.3 因此，行政权力的行使应受以下几个方面的约束：
—— 符合法律（狭义的“合法”）；
—— 程序正当；
—— 符合理性（狭义的“合理”）；
—— 符合《人权法》与欧盟法。
2.4 想象一下，你的部门准备作出影响某些公民利益的决定或者实施某种影响公民利益的行为。这时，为了使这些行为尽可能符合法律 [10] ，不妨先问自己几个问题。例如，我们有这个权力吗？我们的行为符合法律规定的目的吗？我们的决定是否与目的相称？还有，我应当回避吗？我们应当说明理由吗？……等等。下面分述之。
我们有这个权力吗？
2.5 要使行为合法，行政机关具有实施该种行为的权力是首要的条件。没有法定权力而实施这项行为，称为“越权”。
2.6 法定权力来自于：
—— 议会立法，即英国议会制定的法律；
—— 次级立法，也叫委任立法，例如政府部门根据议会立法制定的规章。
2.7 少数情况下，国王特权也可以成为行政行为的法律依据。国王特权是由行政部门以国王名义行使的一种国家权力。历史上，国王特权来自国王享有的主权，在国王的大部分权力被议会立法规范后，国王特权只是国王权力残留的、议会立法尚未规范的部分。典型的国王特权有签署条约和发放护照的权力。
2.8 如果立法规定了权力，你可以从法律条文中得出某个部门有权或者无权实施某项行为。通常情况下，只需要按照法条的字面含义去理解。但有时也存在不同于字面含义的理解。在此情况下，法官将根据一定的法律解释规则来确定立法意图。无论哪种情况，你作为一个公务员，都需要理解立法的整体意图。有时可以通过参阅《英国议会议事录》*，帮助了解立法意图。
2.9 《人权法》全面实施后，你必须根据《欧洲人权公约》的精神解释议会立法和次级立法，只要有可能，就应当赋予议会立法和次级立法与《人权公约》相一致的含义。 [11] 在这个意义上，《人权法》为法律解释提出了新的要求。
2.10 法律解释有时候是一项困难的工作。《人权法》的实施使这个问题变得更加复杂。你所处的部门可能会提供程序性的指导；你也可以咨询部门律师，以明确你的法定职权及其他权力。
“宪法权利”对行政权力的限制
2.11 法院认为，议会不能限制公民“宪法上的权利”，除非议会通过立法，在条文中明确表示相反的意图。
案例：
根据议会立法，英国司法部部长有权设定和改变法院的收费标准。1996年，他制定了新的《法院收费办法》。该《办法》提高了法院的收费标准，并废止了原有减免诉讼费的规定。它不但取消了享受政府收入补助的人减免诉讼费的规定，也取消了部长本人对经济特别困难的人减免诉讼费的裁量权力。维特姆准备向法院提起一个名誉权之诉，但因无力承担诉讼费，又得不到法律援助，司法救济的大门向他彻底地关闭了。在另外一些案件中，也出现了低收入者因为这个新的收费规则无法进入法院大门的情况。高等法院认为，向法院起诉、寻求司法救济是每个人所享有的基本的宪法权利，任何立法都不得影响这项权利的行使。议会立法也并没有明确授权部长取消这一宪法权利。因此，这个《收费办法》被宣布为越权，并予撤销。（R V Lord Chancellor, ex parte Whitham [1998] QB 575, DC） [12]
权力的行使是否为了合法的目的？
2.12 一个具有某项权力的机关，其权力的行使还必须为了合法的目的。如果行使权力的目的违背设立这项权力的目的，行政行为仍然被认为是“越权”，或者说“滥用职权”。 [13]
案例：
为反对南非种族隔离政策，一些人号召对南非进行各种制裁。英国一个城市的市政委员会推出一项政策，反对与南非进行任何体育交流。当地一个橄榄球俱乐部三名成员不顾劝阻，以个人身份参加了由反政府人士组织的球队去南非进行比赛。该俱乐部曾获市政委员会允许，长期在委员会管理的一块场地上训练和比赛。但随后，市政委员会作出决定，禁止该俱乐部使用场地12个月。上议院的大法官认为，该委员会误用了管理场地的法定权力。其决定的目的在于惩罚“不听话”的俱乐部，而不是基于娱乐场地本身的管理。（Wheeler v Leicester City Council [1985] AC 1054, HL）
2.13 权力行使的目的通常会在立法中明确规定，但也可能隐含在权力行使所要达到的目标中。有时立法没有明确规定某个职权，但它又是实现法律目的所必要的权力。这时，我们可以从法律规定的目的中引申出相应的职权。这一点是法院能够接受的。
2.14 行政机关为了公众利益而缔结行政合同的权力，必须符合该权力行使的目的。此外，还要求该权力的行使不能违背合理性原则。例如，不正当地撤销已经给予的合同 [14] ，或者在行政许可中附加明显不合理的条款 [15] ，都是违法的。这个问题，我们将在下文中专门讨论。 [16]
2.15 行政决定的目的违背欧盟法和《欧洲人权公约》的规定，其行为很有可能不合法。2000年10月《人权法》生效之后，公共管理组织的行为不符合《欧洲人权公约》将会导致不合法的后果，除非实施这个行为是根据议会立法的明确规定而且别无选择。 [17] 虽然英国议会从理论上有权制定与欧盟法和《欧洲人权公约》不一致的立法，但可以相信，英国议会将努力遵循欧盟法及《欧洲人权公约》规定。至于苏格兰、北爱尔兰以及威尔士的地方议会和行政机关，则必须遵守欧盟法和《欧洲人权公约》的规定，没有任何通融余地。
哪些因素是作出行政决定时必须考虑的？
2.16 与行政行为目的必须合法相联系，行政机关在实施行政行为时，不能考虑与行使职权不相关的因素，也不能忽略履行职责应当考虑的因素；否则，其行为违法。
2.17 如果行政人员行使的是法定的权力，法律通常会指明需要考虑的所有相关事实。如果法条没有作出相应的规定，则要从立法意图、行政目的上考虑相关的因素。当行政行为被起诉到法院时，将由法官确定哪些事实应当予以考虑。
2.18 大致说来，如果一个事实在法条中找不到相关的规定，与权力行使时的特定情境也没有关联，就称为“不相关的事实”。一旦行政机关考虑了不相关的事实，凭这一点就可以认定行政决定违法。
2.19 除了相关的议会立法和委任立法的规定，《人权法》为行政机关实施行政决定时应当考虑的问题增加了新的内容。由于《人权法》具有溯及效力，它引入的《欧洲人权公约》的内容已经产生实际的影响。 [18] 因此，从现在开始你就需要予以重视和考虑。 [19]
2.20 《人权法》全面实施后，行政人员将增加一项法定的职责，即尽可能按照《欧洲人权公约》的精神解释议会立法和委任立法，使之与《人权公约》的规定相一致。如果你的行为涉及《人权公约》规定的权利，你需要考虑你的行为目的是否符合相关的规定；否则，你的行为有可能构成违法。 [20] 从本书2.63 部分开始，我们将解释法院如何审查行政行为是否符合《欧洲人权公约》的规定。
2.21 苏格兰、威尔士和北爱尔兰的地方议会以及有关行政当局在行使中央政府下放的权力时，也要与《欧洲人权公约》保持一致，否则也属“越权”。与欧盟法的关系也如此。
2.22 最后，无论你的行为基于什么样的考虑，你必须确保作为根据的事实是准确的。
职权还是职责——我们必须实施吗？
2.23 尽管法律条文有时在字面上授权行政机关自由裁量，例如部长“可以”做某事，它也可能被解释为一种强制性的职责而必须实施。举例来说，法律规定一个行政机关“有权”审查、颁发执照，该机关在收到申请人填报完整的申请表格后，则有义务对此进行审查，决定是否颁发。与之相反的情况是，有一些法律字面上规定了行政机关的“职责”，但仍允许行政机关有一定的裁量权力。例如，要求行政机关“实施法律”。
案例：
依据1958年的《农产品市场管理法》，牛奶市场实行价格管制。各养牛户的牛奶价格由牛奶市场委员会按照地域分别确定；养牛户如果不服，可以向农业部长申诉；部长有权组织调查，并根据调查情况指示牛奶市场委员会重新定价。英格兰东南部的养牛户向该委员会投诉其所定的牛奶价格偏低，遭到委员会的拒绝后，他们请求部长组织调查委员会来处理此事。部长拒绝了。他分辩说，是否组织调查是其自由裁量的范畴。因为根据《农产品市场管理法》第19条的规定，部长可以根据情况“作出任何决定”。
上议院的大法官认为，该法第19条的规定必须结合整个立法意图进行理解。该法的目的之一在于，当公众认为他们的利益受到牛奶市场委员会的侵犯而提起申诉，其申诉应当得到处理。现在养牛户已经向部长提起申诉，组织调查是法律赋予部长的职责。部长没有遵循立法意图，误用了第19条的规定，他拒绝组织调查是违法的。（Padfield v Minister for Agriculture, Fisheries and Food [1968] AC 997, HL(E)）
行政委托——谁可以作出行政决定？
2.24 作为行政法的一项原则，法律授予某个组织或者个人某项权力，这项权力必须由这个特定的组织或个人实施，而不能委托给其他组织或者个人。但是，法院现在已经接受这样一个事实，即部长不可能亲自处理以他名义实施的每一项行政行为。由此确立了“卡尔多纳原则”（Carltona Principle）。 [21] 其基本原理是，根据宪法和法律，公务人员的职务行为可以代表部长本人的职务行为。
2.25 有些行政行为只能委托给具有专门资历和经验的公务人员。还有一些事情，因其特殊的重要性或者后果的严重性，需要部长亲历亲为。也一些法律条文明确规定必须由部长亲自实施某项行政行为。 [22] 如果某项权力允许委托，你需要核查对受托人员有无资历或者职能的要求。
案例：
1971年的《移民法》对遣送出境的程序有以下两个步骤的规定：1.发出意图遣送出境的通知（接到通知的人有权凭此向移民裁判所起诉）；2.在遣送出境命令上签字。按照法律的规定，这两项职责均授予部长。部长将上述第一项权力委托给移民官。这项委托受到了司法审查。上议院的大法官认为，部长将发出意图遣送出境通知的权力委托给移民官是允许的。但是，他们强调，作为程序的最后一步，即审核每个案件后签署遣送出境命令，应该由部长亲自实施。（R v Secretary of State for the Home Department, ex parte Oladehinde [1991] 1 AC 254, HL）。
2.26 你要谨慎，避免将行政权力委托给其他组织，而你自己只管闭着眼睛盖章。同样道理，也不要让别的政府部门代替你行使职权，除非法律允许。
2.27 在了解行政行为的合法性之后，接下来我们应当了解在行为实施的方式上，法律有哪些要求。
权力的行使需要特定的方式吗？
2.28 立法可能会明确规定行政机关行使权力时的一些限制或者要求。例如：部长“必须”或者“应当”会商地方政府的代表后作出决定，或者进行必要的调查后作出决定，或者在作出决定前考虑所有相关的目的，等等。
2.29 上述要求被称为“强制性”的要求。如果其中任何一条没有达到，行政行为都将被宣布为违法。所以，行政决定作出者必须不折不扣地、逐字逐句地予以实施。法律规定的要求一般是强制性的，但也有例外。如果一项要求只是一个琐细的规定，对它的违反并不影响立法目的也不侵害公众利益，这项要求则被称为“指导性”的要求。没有达到法律规定的指导性要求，不会导致行为违法。
程序公正：还有哪些暗含的限制？
2.30 行政机关不但要保证其行为在权限之内，还要做到程序的公正。如果没有遵循公正的程序，即使不越权，其行为仍然不合法。
2.31 在普通法上，程序的公正性 [23] 被认为是评判行政决定是否公正的一项重要原则。程序公正植根于法治这一宪法原则，它要求“政府在处理公共事务时，要有一致性、确定性和可预测性”。 [24] 《欧洲人权公约》也体现了这一原则。通过《人权法》的实施，保障程序公正现在又成为制定法上隐含的要求。它在普通法规则之外，提出了更高的要求。例如，如果行政决定将影响公民的民事权利，你需要确保程序符合《欧洲人权公约》第6条关于公平处理的规定。 [25]
2.32 法院可能认为，行政机关在行使权力时，除了遵守制定法的要求，还要遵守普通法上的要求以及其他的约束。 [26] 例如，在决定作出之前，需要公开准备据以 作 出决定的理由，为当事人提供口头商洽或者提出书面意见的机会。又如，在决定 作 出后，需要充分公开决定 作 出的事实依据和理由，必要时组织口头听证。
案例：
根据1981年《英国国籍法》第6条的规定，部长可以（“如果他认为合适”）颁发国籍证明。颁发国籍证明的条件之一是申请人“品格良好”。该法对程序没有要求，其中第44条还规定，部长无论同意还是拒绝申请都无需说明理由。在一个案件中，部长拒绝给菲得先生颁发国籍证明，并且拒绝说明任何理由，他也没有提供申辩的机会。上诉法院认为，由于该类行为涉及对申请人品格的审查，为了保障公正，部长应当向菲得先生说明申请被拒绝的理由。（R v Secretary of State for the Home Department, ex parte Fayed [1998] 1 WLR 763, CA ）
听取意见
2.33 不管行政机关是按照制定法或普通法要求听取公民意见，还是行政机关自行决定听取意见，都必须满足程序公正的要求。具体来说，有以下四点要求： [27]
第一，准备改变一项政策时，必须事先（比如在酝酿阶段）听取意见；
第二，取舍一项政策方案或者建议，必须给出充分的理由，以便各方能够理性地考虑并对它 作 出回应；
第三，必须对方给予充足的时间，让他们准备和发表意见；
第四， 作 出最后决定之时，对各种意见必须予以慎重考虑。
案例：
法律授权社会保障部部长制定有关福利住房的规章，同时要求部长制定规章之前听取地方当局相关机构的意见。部长只给“大都市当局联合会”几天时间，让他们就各种不同立法方案发表意见，而其中一些真实材料却未送达给他们。法官认为，听取意见的关键在于真心诚意地邀请人家发表意见，并真心诚意地考虑人家的意见。为此，必须给予被咨询方充分的信息和足够的时间，使其能够提出有建设性的意见。（R v Secretary of State for Social Services, ex parte Association of Metropolitan Authorities [1986] 1 WLR 1, QBD）
自由裁量权的束缚
2.34 程序公正要求作行政决定的人不事先束缚他们的自由裁量。他们的观点应该保持开放，根据具体情况 作 出相应的决定。部长或者政府部门有权就自由裁量如何行使事先制定相应的政策；但如果政策过于僵硬，导致行政决定者完全不再理会各种案件的具体情况，那么自由裁量就被“束缚”了。这也是不允许的。因为有些特殊情况可能需要变通处理，甚至政策本身需要调整，但“一刀切”的政策导致行政决定者脑袋变得封闭，不愿意考虑任何特殊情况。
2.35 因此，有关部门在媒体上发表公开声明或者向公众提供法律建议的时候，需要加倍小心，不要给人“自由裁量已被束缚”或者“脑袋已经封闭”的印象。
防止偏见，保持中立和独立
2.36 “防止偏见”规则防的是 作 出行政决定的人有成见，听不进当事人的任何意见，以致整个行政过程只是一场演戏。它不仅要求在实质上没有偏见，而且在外表上也不能有任何偏见。“公正不但要得到实现，还要让人看到实现”，这句格言经常被用来概括这个观点。 [28] 强调这项规则，是为了增强公众对行政权力行使过程的信任。
2.37 与偏见相对应的是中立，这也是程序公正的原则之一。《欧洲人权公约》也反映了这一要求，尤其是其中第6条。它规定，任何裁决者必须保持中立和独立，不偏不倚。《人权法》全面实施以后，“独立原则”在英国法律中更加重要了。 [29] 欧洲人权法院认为，《人权公约》第6条中的“独立”与“中立”有所不同，但也密切相关。它要求 作 出决定的人不受任何外界的压力和不正当的影响。例如，一个行政裁判所总是听从政府部门的意见，就有违独立和中立原则。 [30]
2.38 任何人不能参与对自己所 作 出的行政行为的审查，这是普通法上确立的规则。议会立法有特别授权的除外。
2.39 真正的偏见是很少见的。大多数的案子只是涉及表面上的偏见。在此，法院的审查标准是，无论案件处于什么情况，行政行为是否看上去有“导致偏见的危险”。 [31] 如果有，行政决定将被撤销。因此，你 作 出行政决定之前，除了确保没有真正的偏见，你还要考虑是否存在导致偏见的危险、从而引起人家对公正性的质疑；如果有，你就应当回避。
案例：
Marchioness惨案正休庭等候刑事法庭最后判决，一位案中丧子的母亲克罗夫特女士要求在她儿子下葬以前，再看一眼，但是她的要求被拒绝了。因此，她更加怀疑在墓中下葬的并非她的儿子。她申请重新开墓验尸，也被拒绝了。验尸官称这位女士因为过于悲痛而行事荒唐。他还说惨案中的一些遇难者亲属和幸存者有些精神不正常。据称，他曾叫克罗夫特女士“神经搭错”，并对她充满敌意。这位验尸官拒绝从本案中退出，也拒绝重新调查。克罗夫特女士和另一位事故中丧子的母亲一起向法院提起司法审查。上诉法院的法官认为，验尸官的言论表明他存在偏见的可能。验尸官对申请人的敌对情绪无意识中影响了他对申请人申请的态度，使他低估了对本案重新展开调查的必要性。验尸官的决定被撤销。（R v Inner West London Coroner, ex parte Dallaglio and Another [1994] 4 All ER 139,CA）
2.40 行政决定者与其所处理的案件存在经济利益，也是违背中立原则。它与行政人员作为公正的裁判者的身份是不一致的。一旦出现这种情况，法官无需调查行政行为者是否有偏见，就可以撤销其决定。任何人“不能做自己案件的法官”，否则，其行为自动无效。
案例：
一位土地所有者阻碍一条运河通过其土地，还倾倒砖块堵塞运河。经营运河的公司向法院申请强制令，阻止土地所有者对运河的干扰。衡平法院颁发了强制令，上诉法院维持了衡平法院的决定。殊不知，审理此案的上诉法院院长在该运河公司里占有相当的股份。据此，上议院撤销了上诉法院的决定。其理由即为上诉法院院长的决定涉及其本人的经济利益，其决定自动失效。（Dimes v Grand Junction Canal [1852] 3 HL Cas 759, HL (E)）
2.41 在皮诺切特引渡案中 [32] ，一位参与审理的上议院大法官因为与参与诉讼的国际大赦组织有密切联系，上议院撤销了自己的终审判决，决定重审。虽然国际大赦组织只是一个主张人道主义立场的政治团体，但是，法官与该组织的这种关系足够使法官在本案的审理中有偏见的可能。
2.42 除了经济利益，其它特殊利益或者足以影响案件处理的个人关系，都可能导致行为无效。只要这些事实看上去存在“偏见的危险”，行政决定就会被撤销。
2.43 如果争议双方明知行政决定者与争议案件存在利益关系，他们也可以放弃回避要求，同意由该行政机关或人员处理此事。在极个别的情况下，虽然行政决定者与案件存在利益关系，但如果决定必须 作 出而且没有该行政决定者的参与就无法 作 出，那么他仍然可以实施该行政行为。在这种情形下，你最好先咨询本部门的律师以后，再决定是否行使权力。
合理预期原则
2.44 行政机关行使公共职能的时候，如果影响到公民的权利，它必须恪守程序公正，依法办事。即使不影响公民的既得利益，如果行政行为可能使人们的“合理预期”落空时，同样也要遵守公正的准则。
2.45 “合理预期”可以产生于行政机关明示的承诺，也可能产生于行政机关默示的承诺，例如，由行政机关过去一贯的行为推断。它涉及以下场合：
—— 承诺某一个人或者一群人获得特定利益，或者继续获得这种特定利益，或者保证不会发生实质性的变化； [33]
—— 承诺如果今后的行政决定影响到当事人的权利或者利益时，在行政决定最后 作 出之前，将给予当事人听证的机会。 [34]
2.46 即使存在当事人的“合理预期”，为了维护更加重大的公共权益，政府也可以改变原来的承诺。是否存在更加重大的公共利益，当然首先由行政机关判断。但上诉法院在考夫兰一案中 [35] 认为，虽然它首先属于行政决定者的判断范围，但是法官仍然有权审查该判断是否有不妥当之处。法官也提供了他们的审查标准：
“在此情况下，我们考虑行政决定是否在公共利益和私人利益之间达到恰当的平衡。” [36]
2.47 以下是法院关于此原则基本目的的综述：
“在这些案子中，法院的目的并不是要妨碍行政行为的实施。相反，法院努力调和两种互相冲突的目标：第一是保障行政机关始终能够回应情势的变迁；第二是，保护公民和外国人基于现有政策或原有承诺产生的信赖利益。” [37]
2.48 保护合理预期是一个还在发展中的法律领域。作为法治的组成部分，程序公正和法律确定性将在《人权法》全面实施以后得到更多的体现。这些理念都是《欧洲人权公约》的重要目的，也必将影响到对该《公约》相关条款的解释。“合理预期”同样也是欧盟法的原则。
行政不合理性原则，以及法院的审查力度
2.49 行政行为除了不越权、程序公正，还不能以“不合理”的方式行使权力和履行职责。
2.50 法官审查一项行政决定的“不合理”程度并决定是否予以撤销 [38] 时，通常适用“温斯伯里不合理性原则”。该原则在“温斯伯里案件”中得到经典的概括，并以那个案件命名。 [39] 其所含的意思为：法院一般只能审查行政决定是否合法、程序是否公正，而不审查行政决定是否合理；但如果该决定不合常理，以致人们认为行政机关在滥用权力，法院也有权进行干涉。迪普洛克大法官在GCHQ一案中对如何适用该原则有如下的表述：
“该行政决定严重不合逻辑，或者与公认的道德准则相悖，以至于任何一个处在同样境地的明智的决定者都不会 作 出同样的决定。” [40]
2.51 法院也很小心地指出，法官根据“温斯伯里原则”审查案件，并不是要以自己所认为的如何实施行政行为更加合理的意见代替行政决定者已经 作 出的行政行为。因此，法院通过足够的事实证明了行政行为的“不合理”后，法官最后的判决都是以宣告行政部门“错误地使用行政权力”的形式出现的。
2.52 证明某项行政行为“不合理”的门槛是很高的。法官只能在行政决定者行使自由裁量“超出了情理所能容许的范围”，才审查该行为的实体合理性。 [41]
2.53 在涉及“人权”（不管是基于欧盟法还是普通法的权利）的案件中，法官们表示，他们审查行政决定是否合理时将采用更加严格的标准。这是因为，“一个行政行为对公民权利的影响越大，法院对其合理性的审查也越深入。” [42]
2.54 如果一个案件涉及公民的重要权利（例如生命权和自由权），法院的“审查力度”可能加大。随着《人权法》的实施，涉及《欧洲人权公约》规定的权利的案件就将出现这种情况。 [43]
2.55 如上文所述，法院对行政自由裁量实体合理性的审查是有限的，并且在“人权案件”与“普通案件”中有所不同。 [44] 这些法院的自我限制是为了给行政决定者一定的“裁量余地”。“裁量余地”这个词容易引起混淆，因为欧盟法院和欧洲人权法院在审查国内法院的判决时也适用这一原则。我们将在5.9部分讨论这个词在欧洲人权法院的审查中所指的意义。在本部分，我们讨论的是国内法院审查行政行为的审查力度。
2.56 如果一个案件不涉及“人权”，却涉及经济或者社会的整体政策，尤其是当行政决定依赖政治判断，法院对其实体合理性的审查力度通常很弱。这种情况下，所谓的“裁量余地”，或者说行政自由裁量的空间，是比较宽的。这意味着宣布这类案子“不合理”，法院会相当谨慎。但是他们会根据多种事实来确定审查的力度：
—— 行政权力的来源；
—— 所影响的权利或利益的重要性；
—— 行政决定者的专业水准；
—— 该行政决定在行政过程中是否为终局决定，抑或还有内部审查程序。
2.57 在人权案子中，法院的审查力度可能要大得多。行政决定者的“裁量余地”可能变得相当狭窄，甚至根本就没有余地可言。 [45] 尤其在《人权法》全面实施以后，《欧洲人权公约》的广泛适用将导致更多行政决定被更为深入细致地审查。
比例原则
2.58 虽然比例原则已经在欧盟法和人权法领域内被应用，但现在还不能肯定地说，比例原则也是英国法中一条独立的原则。通常说来，法院并不审查行政决定者在考虑一个相关事实时，对它应有分量的把握是否合理。但是，如果行政决定者把某项事实看得过分重要或者完全不合理，法院也会进行干预。有人认为，比例原则的基本含义——行政行为目的与手段应当相称，如果存在对当事人损害更小的手段，就不应该用损害大的手段去实现目的——其实也是合理性原则对行政决定者的基本要求。 [46]
2.59 在与《欧洲人权公约》、欧盟法有关的案件中，如果一项行政行为在字面上侵犯了欧盟法或《人权公约》的规定，但如果该决定是出于公共利益的迫切需要，它仍然是允许的。这种情况需要适用“比例”原则来审查行政行为试图保护的公共利益与所损害的私人利益是否相称。
2.60 《人权法》要求英国法院在审查涉及《欧洲人权公约》的案件时，必须“考虑”比例原则。 [47] 依此，比例原则对法院没有必然的约束力。但可以相信，英国法院将会运用该原则判案。在欧盟法领域中情况有所不同。欧盟法院已经在一些案件中将比例原则适用于它所处理的涉及人权的案件，它的判决对国内法院具有约束力。
2.61 国内法院在审查涉及《欧洲人权公约》及欧盟法的案件时，会提出如下几个问题：
——“行政决定者的目的是否合理、明确？”
——“所选择的手段是否必要？或者说，还有没有可能比该决定伤害性更小的选择？”
——“所选择的手段是否适当？” [48]
——“行政目的与所采取的手段之间，是否达到了恰当的平衡？”
2.62 在下一节中，我们将着重讨论法院在人权案件中，如何审查行政行为的目的是否合理的问题。
2.63 《欧洲人权公约》规定的权利并不都是绝对的， [49] 因此法院首先要查阅《公约》条款，看那些能够被限制的权利范围。 [50] 《欧洲人权公约》作为一个国际公约，其文本的解释必须遵循《维也纳条约法公约》确立的基本原则。这意味着法院在适用《欧洲人权公约》的时候，必须考虑该法所体现的基本目标和意图。我国法院也会关注欧洲人权法院的相关判例及其前身的一些裁决。从这些判例中可以看出，为了实现《欧洲人权公约》的宗旨，欧洲人权法院在利益平衡的过程中比较偏向于保护人权。相应地，对《公约》规定的权利法院倾向于做宽泛的解释，而对权利的限制法院倾向于做狭义的解释。
2.64 即使《欧洲人权公约》允许对相关权利采取限制，这种限制也不是绝对的。法院还将调查：
第一，这种限制是否出于某种违背《公约》意图的目的；
第二，这种限制是否属于公众利益的迫切需要。《公约》中的一些条款，例如第8条至11条，要求对权利的限制必须是“一个民主社会所必需的”。法院在具体案件中，将考虑所有相关的事实和情形，来确定它是否属于“一个民主社会所必需的”的限制。 [51]
2.65 如果对《欧洲人权公约》所涉权利的限制是为了一个不能容许的目的，或者并不是出于公众利益的迫切需要，这类限制的目的即是“不合法”。
2.66 对权利的限制除了目的合法，还要手段适当。
2.67 有些情况下，对权利的限制方式有特殊要求。例如上文提到的《欧洲人权公约》第10条言论自由，对其限制必须“由法律规定”。但这并不表示议会立法可以任意规定，而包含着对议会立法本身的要求。 [52] 例如，议会立法必须是公开的，内容明确的，不会导致专断的。随着“法治”原则被确立为《欧洲人权公约》的宗旨之一，任何恣意专断、不公正或是不合常理的限制都是不允许的。 [53]
2.68 在一些案件中，欧洲人权法院也运用“平衡原则”作为审查标准。 [54] 该原则与“比例原则”相近，但又不完全等同于“比例原则”。在这些案件中，法院要求公共组织在 作 出一项决定时，在《人权公约》所要保护的私人权利和受此决定影响的公共权益之间能够达到公正的平衡。 [55]
2.69 “温斯伯里原则”以及欧盟法院和欧洲人权法院适用的“比例原则”，都是事后审查。因此在行政决定 作 出时，你就要考虑这个决定事后在一个外人看来是否不合理或者不适当。你在卷宗上所记载的行政决定的理由，将成为法院判断行政决定是否合理、适当的重要证据。可以预料，随着《人权法》的实施，越来越多的情形要求行政机关在 作 出行政决定之时就应当具备充分理由。如果你对自己所作的行政决定给不出任何理由，法院凭此就可以推定该决定“不合理”，并予以撤销。在以下两个部分中，我们将讨论 作 出行政决定时说明理由的义务，以及记录理由的必要。
我们必须说明理由吗？
2.70 迄今为止，向当事人说明行政决定的理由还不是行政法上的一项普遍义务。 [56] 但是法院已经在许多案件中将说明理由作为行政决定者的义务；只有在个别例外情况下，行政机关才不必说明理由。 [57] 欧盟法也要求各成员国政府在 作 出影响欧盟法权利的行政决定时说明理由。另外，在《信息公开法》制定过程中，人们希望将公开政府信息作为一项制定法义务确定下来。 [58] *
2.71 现在已经有一些议会立法或者次级立法规定在特定情况下应当说明理由。反之，也有一些法律明确禁止说明理由。 [59] 你需要查阅清楚相关立法如何规定。即使立法没有明确要求说明理由，如果案件进入司法审查程序，法院也可能要求说明理由。
2.72 在一些情况下，说明理由也可以被认为是当事人的一种“合理预期”。例如，某部门事先承诺到时将说明理由。更多的情形则是普通法上基于公正的要求，行政决定必须说明理由。
案例：
一名被内政部解雇的雇员向公务员申诉委员会申诉。委员会裁决内政部赔偿该雇员6500英镑，但没有说明这个数字是如何得出的。雇员不服，提起司法审查。此案中，涉及两个问题：第一，委员会是否有义务说明理由？第二，如果委员会拒绝说明理由，法院是否可以认定委员会的行为不合理？上诉法院认为，公务员申诉委员会有义务说明理由。委员会的职责是确定政府与其雇员之间的权利义务关系，它至少应当简略说明促使它 作 出决定的主要考虑因素。法院同时认为，6500英镑的赔偿实在太少，不合常理，这时委员会更应当说明这个数字是如何得出的；委员会没有说明，可以推定其缺乏理由，其决定认为就是不合理的。（R v Civil Service Appeal Board, ex parte Cunningham[1992] ICR 816, CA）
2.73 行政行为不说明理由，还可能违反《欧洲人权公约》。如果你所作的行政决定影响到一个人的权利义务，你应当确保有关程序符合《欧洲人权公约》第6条关于获得公平处理的规定。 [60] 这一规定包括这样的一个要求，即决定应公开进行。 [61]
2.74 如前所述，在人权案件中，法院对行政行为将加大审查力度，这包括对行政决定的理由进行更加深入细致地审查。事实认定、证据和公开等方面都将面临更高的要求。政府部长和其他官员到时必须就其行政决定、政策和行政立法，向法院和原告提供更加具体的理由。
2.75 在案卷中记录理由有助于行政决定者考虑更加细致。记录能够说明行政决定者确实考虑了相关的因素，遵循了良好行政的原则。行政机关是否有义务记录理由，则要看这项决定的具体情况。例如，涉及《欧洲人权公约》第6条规定的权利时，就应当记录理由。没有记录理由，在司法审查中很有可能被推定为“不合常理”。即使法律没有要求记录理由，但如果当事人要求说明理由，行政机关仍应说明。所以，出于实际的考虑，行政机关还是应当记录理由。
2.76 如何记录理由并没有统一的格式和标准，但至少，它们应当做到含义清楚，包含了问题的要点。 [62] 以下几点尤其重要：
—— 所提供的任何理由必须是合法的，并且在法定的职责或者权力范围内；
—— 所有重要事实都应当阐明；
—— 必须明确所有相关的问题都已予考虑，相反，没有考虑任何不相关的问题；
—— 当事人的任何意见都应提及，证明已经予以关注和考虑。
2.77 如果案件涉及到《欧洲人权公约》或欧盟法规定的权利，则需要注意：
—— 所提供的理由应当包括对政策或者决定利弊得失的分析；
—— 应该表明它已认识到《欧洲人权公约》或欧盟法在本案中的关系；
—— 应当详细阐明在决定过程中对相互冲突的利益的衡量和取舍，包括对各个不同因素重要性的判断和特定结论的形成过程。
2.78 行政决定没有说明理由、说明理由不够充分或者所根据的事实错误，都可能成为行政决定违反《欧洲人权公约》或者欧盟法的把柄。在所有案件中，一定要表明《人权公约》规定的权利已经给予充分的重视。因为根据《人权法》，违背《欧洲人权公约》就是违法。
本文注释
[1] 国内关于英国司法审查的最新介绍，参见张越编著:《英国行政法》，中国政府大学出版社2004年版。较早的著作还有王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年 版 ；[英] 威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年 版 。
[2] 873 HC Deb 239 (7 May 1974), quoted by W. Wade, Constitutional Fundamentals (revised ed., Stevens & Sons, 1989), p.83.
[3] “BBC Breakfast with Frost” (18 November 2001), http://news.bbc.co.uk/1/hi/programmes/breakfast_with_frost/1662785.stm. 但是，当上诉法院仍然判决他败诉，这位部长谦卑地表示接受，并感谢法院澄清了法律规则。 “Appeal Court Upholds Asylum Ruling, Home Secretary Thanks Judges for Clarification on Benefits Law”, The Guardian, 19 March 2003.
[4] 相关评论参见 A.W. Bradley, “The Judge over Your Shoulder” (1987) Public Law 485; D. Oliver, “The Judge over Your Shoulder: Mark Ⅱ” (1994) Public Law 514. 一些法官的讲座和著作也提到这本小书。例如Sir Woolf, Protection of the Public: A New Challenge (Stevens & Sons, 1990), pp.16-9; De Smith, Woolf & Jowell’s, Principles of Judicial Review (Sweet & Maxwell, 1999), p.23.
[5] 对《纲要》的解读，参见袁曙宏主编：《建构法治政府：全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社2004年 版 ；曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年 版 。
[6] 不包括“主要”“重要”“需要”“必要”等词。
[7] 司法审查可以指法院所进行的各种审查，但在本书中，我们将集中关注《民事诉讼规则》（Civil Procedure Rule）附件1，即最高法院规则第53号令（RSC Order 53）。《民事诉讼规则》适用于英格兰和威尔士境内所有法院的民事诉讼。该规则于1999年4月26日起施行，以代替1981年的《郡法院规则》和1965年的《最高法院规则》。“第53号令”是对司法审查程序的规定。该规定经过细微修改后，作为《民事诉讼规则》附件1重新公布。
译者注：在英格兰和威尔士，受理司法审查的法院同为一个高等法院（the High Court），其上诉机关为上诉法院（the Court of Appeal）；在苏格兰，受理司法审查的为高等民事法院（the Court of Session）；在北爱尔兰为高等法院（the High Court）。上议院司法委员会是它们共同的最终上诉法院。
[8] 其中，移民案件占了2518件。在全部案件中，只有22.4% 走完全部程序。
* 译者注：公职人员道德委员会（Committee on Standards in Public Life），英国政府1994年设立的一个独立委员会，主要负责调查公众关注的公职人员品行问题，制定和推行公职人员行为的伦理标准。详见该组织的官方网站www.public-standards.gov.uk。皇家监狱（HM Prison Service）的职能是监管犯人，并帮助犯人在服刑期间以及刑满释放后过上守法、有益的生活。详见该组织的官方网站www.hmprisonservice.gov.uk。
[9] 苏格兰的情况有所不同，下文详述。
[10] 不作为也可能是不合法的。参见Stovin v Wise [1996] AC 923, HL (E)，以及下文2.23 部分。.
* 译者注：《英国议会议事录》（Hansard）是目前英国议会辩论的官方纪录。英国法院原来禁止在裁判中参引议会辩论记录，从Pepper v Hart [1992] 3 WLR 1032 一案开始，它可以作为法官解释立法意图的参考。
[11]法院和裁判所同样有此职责。参见《人权法》第 3条第1款以及下文5.29，可以了解《人权法》全面实施以前，法院是如何处理议会立法与《欧洲人权公约》关系的。
[12] 此类案件还可参见R v Secretary for the Home Department, ex parte Pierson[1998] AC539, HL(E), per Lord Steyn, for example, at 587C-D and 591 E-F and Lord Browne-Wilkinson at 575C-D, and R v Secretary of State for the Home Department, ex parte Simms[1999] 3 All E R 400, HL, per Lord Steyn at 411 h-j.
[13] 参见Hazell v Hammersmith and Fulham LBC[1992] 2 AC1, HL(E)。
[14] 参见R v Lewisham LBC, ex parte Shell UK Ltd [1998] 1 ALL ER 938, QBD。
[15] 参见Newbury DC v Secretary of State for the Environment [1981] AC 578, HL(E)。
[16] 参见2.49的开头部分。
[17] 参见《人权法》第6条。举例来说： 一个部长或者政府部门在行使委任立法权的时候， 如果该项立法与欧盟法的规定相违背，这项立法就是越权，除非它是根据议会立法的明确要求行事。
[18] 在威尔士、苏格兰和北爱尔兰，它涉及地方议会的委任立法已经行政当局的行为。
[19] 参见本书第五部分（5.23-5.31）：人权法在2000年10月2日以前及正式全面实施以前的效力。
[20] 《人权进入生活——政府部门1998年á人权法ñ指南》一书包含更多关于欧洲人权公约的影响的相关细节。
[21] Carltona Ltd v Commissioners of Works [1943] 2 ALL ER 560, CA。
[22] 根据1975年《部长法》的规定，在有限的情形下部长的某些职权可以通过枢密院令转移。
译者注：枢密院令由内阁决议、加盖女皇印玺，是介于议会立法和政府规章之间的一种法律形式，相当于中国的行政法规。
[23] 又称“正当程序”，或者“自然正义”。
[24] De Smith, Woolf and Jowell, Judicial Review of Administrative Action (5th ed., 1995), para 8-083, p 417.
[25] 注意，这种决定并不总是由行政机关单方面作出的。例如，实施过程中可能涉及公共参与。
[26] 有时候，议会立法可能故意设定一项“不公正”的程序。如果这项立法含义清楚、不容置疑，法院不会干涉。但2000年10月以后，法院可以依据《人权法》宣告这项立法抵触《欧洲人权公约》。参见下文5.13-5.18相关内容。
[27] 这些要求在以下判例中得到确立：R v North and East Devon Health Authority, ex parte Coughlan [1999] Lloyd’s Rep. Med. 306, CA; 以及:R v Brent LBC, ex parte Gunning [1986] 84 LGR 168。
[28] R v Sussex Justices, ex parte McCarthy [1924] 1KB 256, per Lord Hewart CJ at 256。
[29] 大致说来，英国法律认为“中立”包含了“独立”的要求。参见Laker Airways Inc v FLS Aerospace Ltd [1999] 2 Lloyd’s Rep 45 和1996年《仲裁法》第24条第1款第1项的规定。但是，两者在《欧洲人权公约》里却有各自的含义，也被赋予不同的定义。此观点还可见于苏格兰最高刑事法院的判例：Starrs and Chalmers v Procedure Fiscal, Linlithgow, The Times, 17th November 1999。
[30] 参见以下案例：Beaumartin v France [1994] 19 EHRR 485, ECtHR; Findlay v Kingdom [1997], 24 EHRR 221, ECtHR; McGonnell v United Kingdom (Application No 28488/95), The Times, 22nd February 2000, ECtHR。
[31] 参见R v Gough [1993] AC 646, HL(E)。
[32] R v Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate and Others, ex parte Pinochet Ugarte (No 2) [1992] 2 WLR 272, HL.
[33] 参见R v North and East Devon Health Authority, ex parte Coughlan [1999] Lloyd’s Rep. Med. 306, CA。
[34] 参见Council of Civil Service Union v Minister for the Civil Service [1985] AC 374, HL。
[35] 同27注。
[36] 同前注， per Sedlay LJ， p320. 关于欧洲人权法院“公正的平衡”标准的阐述，见于2.68部分。
[37] 同前注，323 页。
[38] 法院可以用“调卷令”这种特权令状的形式，撤销行政决定或者授权立法。
[39] Associated Provincial Picture House Ltd v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223,CA 。
[40] Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1985] AC 374, HL(E), per Lord Diplock at p 410。
[41] 参见R v Minister of Defence, ex parte Smith [1996] QB 517, 554。
[42] 同前注，554页。
[43] 尽管欧洲人权法院就Smith and Grady v UK, The Times, 11th October 1999 一案中批评了“温斯伯里”原则，但在《人权法》实施后，英国的法院也只需在判决中考虑其意见，而不是要废除这项确定已久的审查规则。
[44] 随着社会经济权利和环境权利日趋重要，这种区别在有些案件中变得模糊。
[45] 欧盟成员国有绝对的义务遵从欧盟法，裁量余地可能因此缩减为零。参见 Factortame (No 5) [1999] 1 WLR 1062, HL(E), per Lord Clyde at p1085 G-H。
[46] 例如，在R v Chief Constable of Sussex, ex parte International Trader’s Ferry Ltd.[1998] 3 WLR 1260 HL(E) 一案中，上议院大法官就采取这种观点。
[47] 参见《人权法》第2条。
[48] 在实践中，法院很少审查“适当性”。
[49] 《欧洲人权公约》规定的有些权利是绝对的，例如第3条规定的“禁止刑讯逼供”。相反的是，《公约》第9条第1款规定的思想自由，它受道德或者宗教的约束。因此，在适用每一项权利时，你必须考虑这项权利是绝对的，还是受限制的，抑或是有所保留的。《欧洲人权公约》规定的权利将在本书附录予以分列。这些权利的内容将直接影响英国法。
[50] 《人权法》 第14条至17条规定，在有限的范围内，英国可以对《欧洲人权公约》规定的权利予以限制或者保留。
[51] 例如，一项权利对于一个民主社会越重要（如《公约》第10条规定的言论自由），法院对此权利的限制审查越严格。参见Sunday Times v United Kingdom (No.2) [1991] 14 EHRR 229, ECtHR。
[52] 参见Hashman and Harrup v Unites Kingdom (Application No 25594), The Times, 1st December 1999, ECtHR.
[53] 参见Fayed v United Kingdom [1994] 18 EHRR 393, ECtHR。
[54] 本原则在《欧洲人权公约》第一议定书第1条得到着重体现。参见Sporrong and LÖnnroth v Sweden (1982) 5 EHRR 35, ECtHR。
[55] 对于政策的制定者来说，一个棘手的问题是不同权利互相冲突，而且份量相当。参见《欧洲人权公约》第8条以及第10条； 参见Winer v UK [1986] 48 DR 154, ECommHR。
[56] 现行的《获取政府信息操作规程》规定：如果该部门拒绝当事人获取政府信息的申请的，必须提供作出该项决定的理由。否则，议会行政监察专员也很有可能因此认为该部门行使权力不当。
[57] 参见Stephan v General Medical Council, The Times, 11th March 1999,PC。
[58] 本法仍然在议会制定过程中，关于该项义务最后以哪种方式出现并没有定论。
* 译者注：英国《信息公开法》于2000年11月正式实施。
[59] 例如，《交通和设施法》（the Transport and Works Act 1992）第23条第7项的规定；以及《情报法》（the Intelligence Services Act 1994）第4条第2项的规定。
[60] 参见《内阁办公厅关于〈欧洲人权公约〉第6条第1款及第一议定书第1条的指南》，1999年8月出版，（CRP(EC)(O)(99)12）。
[61] 参见Szucs v Austria [1997] 26 EHRR 310 以及Ruiz Torija v Spain [1994] 19 EHRR 553, ECtHR。
[62] 参见In re Poyser and Mill’s Arbitration [1964] 2 QB 467。
执行编辑：唐斯斯 胡天琦
