来源：德和衡律师
发布日期：2026年04月28日
房地产企业破产重整中共益债投资人与抵押权人的权利平衡研究
作者：徐宇辉
荣获第七届德和衡律师实务学术年会三等奖
内容摘要： 在保交楼政策的背景下，共益债投资作为房地产企业破产重整的重要途径之一，对维护社会稳定、保障购房者权益意义重大。但实践中，为保障投资安全，投资人普遍要求赋予共益债投资“超级优先权”的清偿地位，这与当前破产法的相关规定发生冲突。若处理不当，或是因融资受阻导致项目无法重启，损害购房者群体利益、危及社会稳定；或是为引入资金而排除抵押权优先性，动摇担保物权制度基础。本文立足我国现行破产法体系，结合保交楼政策，系统梳理共益债投资与抵押权在清偿顺位上的法律冲突，分析抵押权人权利保护的现实困境，并探讨如何平衡共益债投资人和抵押债权人的利益保护，以期实现共益债权投资人、抵押权人的权利平衡。
关键词： 破产重整；抵押债权；共益债投资；清偿顺位；超级优先权；保交楼；利益平衡
一、 问题的提出
担保物权制度是市场经济信用体系的基石，但在房地产企业的破产重整中，原本最为稳固的法定权利却因“保交楼”政策而面临巨大挑战。房地产项目破产并非简单的商业风险事件，其背后往往交织着购房者居住权、建设工程款债权、地方财政税收及区域金融稳定等多元公共利益。近年来，为化解逾期交付引发的社会风险，破产司法功能由“公平清算”转向“资产激活”，共益债投资因不触动既有产权结构且程序灵活，因此成房地产企业破产重组的首先方式。
共益债即“共益债务”，依据《企业破产法》第四十二条 [1] 规定，是指在人民法院受理破产申请后，为了全体债权人的共同利益以及破产程序顺利进行而产生的债务。在房地产企业破产重整的情况下，共益债投资主要是指投资者为处于破产重整程序中的房地产企业提供资金支持。共益债投资能够为企业注入急需的资金，使企业得以继续开展经营活动，防止资产闲置或贬值，保障房地产项目的顺利推进，避免项目烂尾。这能够提升破产财产的价值，从而提高债权人的受偿比例，对于维护社会稳定、保障购房者权益意义重大。
而在实践中，投资人出于保障自身的投资及收益安全，往往要求“先进后出”的清偿方式，即赋予共益债投资“超级优先权”的地位。在房地产企业破产重整阶段，工程项目的复工复产的阻碍多，不确定性因素众多，且资金一旦投入则很难收回。因此，投资人希望通过这种方式确保自己在企业资产分配中能够优先获得足额的回报，以降低投资风险。
这种诉求与实践产生了严重冲突。在房地产企业的债务结构中，往往存在大量的有财产担保债权人。这些债权人在企业正常经营时，基于与企业签订的担保合同，对企业的特定财产享有优先受偿权。例如，投资公司作为常见的有财产担保债权人，在为房地产企业提供投资借款时，通常会要求企业以土地使用权、在建工程等资产作为抵押担保。当企业进入破产重整程序后，有财产担保债权人的利益同样需要得到保护。 [2] 他们认为，自己在企业陷入困境之前就已经通过合法的担保手段确立了对特定财产的优先受偿地位，共益债投资人要求的超级优先权将严重损害他们的权益，可能导致他们无法足额受偿。
面对共益债投资人与有财产担保债权人之间的利益冲突，法律为解决这一问题提供了基本的框架。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（三）（2020 修正）》第二条规定，“破产申请受理后，经债权人会议决议通过，或者第一次债权人会议召开前经人民法院许可，管理人或者自行管理的债务人可以为债务人继续营业而借款。提供借款的债权人主张参照《企业破产法》第四十二条第四项的规定优先于普通破产债权清偿的，人民法院应予支持，但其主张优先于此前已就债务人特定财产享有担保的债权清偿的，人民法院不予支持”。
这一规定明确了共益债投资人在受偿顺序上优先于普通破产债权，但无法优先于有财产担保的债权。法律做出这样的规定，其目的在于维护市场交易中的既有秩序，保护债权人基于担保物权所享有的合法权益，防止共益债投资人的不当优先受偿对原有债权债务关系造成破坏。
因此，在实际操作中，共益债投资人若要取得超级优先权，一般应当与有财产担保债权人进行协商，并取得其同意。但这一过程面临着诸多难点。从有财产担保债权人的角度来看，他们出于自身利益考量，往往不会轻易同意共益债投资人的超级优先权请求。若同意共益债投资人优先受偿，意味着他们自身的受偿风险增加，可能无法足额收回债权。同时，在破产重整的复杂情况下，有财产担保债权人难以准确评估“共益债投资人超级优先权对自身权益的影响程度”，这也使得他们在协商中更加谨慎。 [3] 在司法实践中，有财产担保债权人即使同意部分让渡其优先权，也会附加诸多条件，如要求更高的担保措施、更严格的资金监管等，这进一步增加了协商的难度和复杂性，导致共益债投资人与有财产担保债权人之间的利益诉求难以调和。
二、 保交楼政策下共益债
超级优先权的确立
（一）政策背景与举措
2022年，房地产市场面临着严峻的挑战，部分在建已售商品住房项目出现逾期难交付的问题，这不仅损害了购房者的切身利益，也对社会稳定和经济发展造成了负面影响。为了解决这一问题，2022年7月28日，中共中央政治局会议首次提出“保交楼”工作任务，将其作为稳民生的重要举措。此后，中央和地方陆续出台了一系列保交楼政策，旨在推动项目建设交付，化解房地产市场风险。
在中央层面，住建部、财政部、人民银行等有关部门积极行动，出台专门措施，以政策性银行专项借款的方式，支持有需要的城市推进已售逾期难交付的住宅项目建设交付。国家开发银行、农业发展银行等政策性银行发放“保交楼”专项借款，精准聚焦“保交楼、稳民生”，严格限定借款用途，实行封闭运行、专款专用。这些专项借款为“烂尾楼”续建提供了重要的资金支持，成为保交楼工作的关键力量。
地方政府也积极响应，纷纷出台具体的实施细则和配套政策，加大对保交楼工作的支持力度。河南成立了省问题楼盘处置化解工作领导小组，建立“一楼一策一专班一银行”机制，推动694个停工烂尾项目复工建设；郑州开展“大干30天，确保全市停工楼盘全面复工” 保交楼专项行动，全市已排查出的147 个已售停工、半停工商品住宅项目中，有145个实现全面、实质性复工。各地还通过协调引入区域国企和金融机构来盘活项目、成立纾困基金等方式，多渠道筹集资金，全力推动保交楼工作的开展。
（二）政策对共益债投资地位的影响
为了进一步明确保交楼资金的受偿顺序，保障资金的安全和有效使用，最高人民法院发布了相关司法文件，对专项借款和新增配套融资的法律地位进行了规定。最高人民法院发布的217号文明确规定，对利用专项借款、新增配套融资复工续建部分不予查封，房屋销售回款偿还专项借款、新增配套融资本息后还有结余的，法院应当支持结余部分清偿项目复工续建前发生的款项。这一规定从法律层面保障了专项借款和新增配套融资的优先受偿权，为其在保交楼工作中的顺利实施提供了有力的司法支持。
在重庆柏炜锦瑞房地产开发有限公司破产重整案中，重庆市第五中级人民法院裁定赋予专项借款和新增配套融资超级优先权。该案例具有重要的示范意义，进一步确立了专项借款和新增配套融资作为共益债的超级优先权地位。在该案中，柏炜锦瑞公司开发的蓝光・鹭湖长岛项目因资金链断裂停工，出现已售逾期难交付住宅项目。为了妥善化解项目债务风险，重庆市江津区人民政府及时成立了项目处置工作领导小组和专班，通过西部（重庆）科学城江津园区开发建设集团有限公司向项目融资借款，并签订专项借款合同。法院裁定赋予专项借款和新增配套融资超级优先权，确保了资金的安全和有效使用，推动了项目的复工续建，保障了购房者的权益。
通过上述政策和司法实践，专项借款和新增配套融资作为共益债的超级优先权地位得以确立。这一地位的确立，对于吸引社会资本参与保交楼工作，解决“烂尾楼”续建资金问题，推动房地产企业破产重整具有重要意义。它为共益债投资提供了更加明确的法律保障和政策支持，增强了投资人的信心，有助于促进房地产市场的稳定和健康发展。
三、实践中赋予共益债
超级优先权的做法探讨
（一）非专项借款共益债项目的操作方式
在房地产企业破产重整中，对于资金来源于非专项借款和新增配套融资的共益债投资项目，当共益债投资人与抵押债权人的利益诉求难以调和时，为了快速引入共益债投资完成烂尾楼续建，部分项目采用了一种特殊的操作方式。即通过债权人会议决议，让债权人对赋予共益债投资人超级优先权这一事项进行表决。若该决议获得通过，再由地方法院裁定或决定认可该决议，从而赋予共益债投资人超级优先权，以满足投资人对投资和收益保障的要求。 [4]
这种方式试图在尊重债权人自治和遵循司法程序的基础上，解决共益债投资引入的难题，推动破产重整项目的顺利进行。例如，在某些项目中，管理人积极组织债权人会议，详细阐述赋予共益债超级优先权对项目续建和各方利益的积极影响，争取债权人的支持。经过多轮沟通和协商，最终通过债权人会议决议，并得到法院的认可，成功引入共益债投资，使项目得以继续推进。
（二）合法性分析
从法律条文角度来看，《企业破产法》及相关司法解释中，并未明确规定可以通过债权人会议决议及地方法院裁定或决定认可决议的方式赋予共益债投资人超级优先权 。如前所述，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（三）（2020 修正）》第二条明确限制了共益债优先于有财产担保债权受偿的情形。因此，这种做法在法律条文层面缺乏直接的依据，存在一定的合法性争议。
从立法目的角度分析，《企业破产法》的立法目的在于公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。 [5] 赋予共益债投资人超级优先权的做法，虽然在一定程度上能够解决烂尾楼续建的资金问题，推动项目交付，保障购房者等群体的利益，但可能会损害有财产担保债权人的既有权益，打破了法律既定的债权受偿顺序，与立法目的中维护公平清理债权债务的原则存在潜在冲突。在某些案例中，有财产担保债权人因共益债超级优先权的赋予，其受偿比例大幅降低，对自身权益造成了实质性损害，引发了对这种做法合法性的质疑。
此外，这种做法还可能面临潜在的法律风险。如果赋予共益债超级优先权的程序存在瑕疵，如债权人会议的召集、表决程序不合法，或者法院的裁定缺乏充分的法律依据，可能会导致该裁定被上级法院撤销，从而使整个破产重整程序陷入混乱，影响项目的推进，损害各方利益相关者的权益。
（三）合理性分析
从保交楼紧迫性角度来看，赋予共益债超级优先权具有一定的合理性。在当前房地产市场环境下，保交楼工作刻不容缓，关系到众多购房者的切身利益和社会的稳定。通过赋予共益债投资人超级优先权，可以吸引更多的资金投入到烂尾楼续建项目中，加快项目建设进度，确保房屋能够按时交付，有效解决购房者的住房问题，避免因项目长期停滞引发的社会矛盾。 [6] 在一些城市，大量购房者因楼盘烂尾而面临无房可住、背负房贷却无法交房的困境，赋予共益债超级优先权后，项目得以快速复工续建，购房者的权益得到了有效保障，社会矛盾也得到了缓解。
从各方利益平衡角度分析，虽然赋予共益债“超级优先权”可能会对有财产担保债权人的利益造成一定冲击，但从整体利益来看，若项目能够成功续建并交付，将提升破产财产的整体价值，使得其他债权人的受偿情况得到改善，包括普通债权人、职工债权人等。在一些成功的案例中，通过赋予共益债超级优先权引入资金完成项目续建后，房产销售回款增加，不仅共益债投资人获得了回报，有财产担保债权人的受偿金额也有所提高，普通债权人的清偿比例也得到一定程度的提升，实现了各方利益的相对平衡。 [7]
从市场信心恢复角度来看，这种做法向市场传递了积极信号，表明政府和社会在积极解决房地产企业破产重整和烂尾楼问题，有助于恢复市场信心，促进房地产市场的稳定和健康发展。当市场看到有切实可行的措施来解决烂尾楼困境时，购房者的购房意愿会增强，投资者对房地产市场的信心也会得到恢复，从而带动整个市场的复苏。
然而，这种做法也存在一些问题。赋予共益债超级优先权可能会破坏市场交易中的既有规则和预期，使得有财产担保债权人在未来的交易中更加谨慎，增加交易成本，影响市场的正常融资功能。若赋予超级优先权的标准和程序不明确，可能会引发权力寻租等问题，损害其他债权人的利益，影响破产重整程序的公正性和公信力。
四、平衡共益债投资人与
抵押权人利益的建议
（一）完善法律规定与司法解释
针对共益债超级优先权在实践中存在的争议，建议最高人民法院进一步出台相关司法解释，对共益债超级优先权的适用条件、范围、受偿顺序等作出明确且细致的规定。在适用条件方面，可以明确规定只有在满足特定条件，如项目停工时间达到一定期限、涉及众多购房者权益等情况下，才能赋予共益债超级优先权；在范围上，清晰界定哪些类型的共益债可以享有超级优先权，避免出现模糊地带。
通过统一裁判尺度，减少司法实践中的不确定性，使法院在审理相关案件时有更明确的法律依据，避免不同地区、不同法院之间出现裁判结果差异较大的情况，从而增强法律的权威性和公信力，维护市场交易秩序的稳定。
（二）加强府院联动与协调机制
在房地产企业破产重整过程中，政府和法院发挥着不可或缺的重要作用。政府凭借其行政职能，能够在政策支持、资源协调、社会稳定维护等方面提供有力保障；法院则依据司法职能，确保破产重整程序的依法依规进行，保障各方当事人的合法权益。
通过建立健全府院联动机制，政府和法院可以实现有效沟通与协作 。在政策制定方面，政府可以出台相关的财政、税收等优惠政策，鼓励共益债投资人参与房地产企业破产重整项目。如对共益债投资人给予税收减免，降低其投资成本，提高投资积极性；在资源协调上，政府能够协调相关部门，为项目续建提供必要的土地、规划等支持，解决项目推进过程中遇到的政策障碍。在一些城市，政府通过协调土地部门，为破产重整项目调整土地使用规划，使其更符合项目续建和市场需求。
法院在府院联动机制中，应积极发挥司法引导作用，为共益债投资和项目续建提供司法保障 。及时受理和审理与共益债相关的案件，确保案件得到公正、高效的处理；加强对破产重整程序的监督，防止出现违法违规行为，保障各方利益相关者的合法权益。在共益债投资协议的效力认定、优先权的实现等方面，法院应依据法律和事实，作出公正的裁判，为共益债投资提供稳定的司法预期。
（三）参照域外经验，优化制度设计
借鉴域外成熟经验优化制度设计是平衡机制的重要补充，美国联邦法中关于“超级抵押权”的规范内容可以为完善制度提供新思路。换言之，可参照美国联邦法所确立的“超级优先权”制度，以程序化方式严格审批共益债债权人的准入。
具体而言，在程序上必须首先通过重整表决程序，在债权人会议中实现共益债借款投资人优先权的突破；随后，由法院对重整房地产企业引入共益债资金及相关情况进行严格审查，并最终裁定该重整是否具备可行性。 [8] 此外，重整房地产企业除需提供资不抵债或现金流无法维持正常经营的证明外，还必须举证证明已竭尽所能仍无法获得融资。最后，需证明共益债资金的投入将有助于提升重整房地产企业的财产价值，从而实现“共益”及恢复正常经营的目标，并且须取得担保债权人对债权顺位劣后于“超级优先权”的书面同意；或在实务操作中，由担保债权人与共益债投资人达成受偿顺位的让渡安排（如设立第一顺位担保），或约定按比例共享优先受偿权。在此基础上，即便破产程序发生转换，也仍具备清偿全部或大部分共益债借款本息的能力，从而为共益债投资人提供充分的法律保障与信心。
五、结论
共益债投资在房地产企业破产重整中，具有举足轻重的地位，它对于解决工程续建资金问题、推动项目交付、保障购房者权益以及促进房地产市场稳定具有关键作用。然而，关于“是否赋予共益债超级优先权”的争议也十分突出，共益债投资人与抵押权人之间的利益冲突，以及实践中赋予共益债“超级优先权”的做法，也存在合法性与合理性争议，这对于房地产企业的破产重整是巨大的挑战。
在当前房地产市场环境下，平衡共益债投资人与抵押权人的利益保护迫在眉睫。这不仅关系到各方当事人的切身利益，也影响着房地产市场的稳定和可持续发展。通过完善法律规定与司法解释，能够为共益债超级优先权提供更加明确的法律依据，减少实践中的争议和不确定性；加强府院联动与协调机制，能够整合政府和法院的资源与力量，为共益债投资和项目续建创造良好的政策和司法环境；参照美国域外经验，优化制度设计，加强对于共益债权“超级优先权”的准入审查，实现共益债投资人和抵押权人的互利共赢。
展望未来，随着房地产市场的不断发展和完善，以及相关政策和法律制度的不断健全，共益债“超级优先权”在房地产企业破产重整中的应用将更加规范和合理。各方利益相关者将在更加公平、公正的法律框架下，通过积极的协商与合作，实现利益的平衡和最大化。相信在全社会的共同努力下，房地产企业破产重整工作将取得更好的成效，为房地产市场的健康发展和社会的稳定和谐做出更大的贡献。
注释及参考文献（向下滑动）：
[1] 中华人民共和国企业破产法：实用版[M].北京:中国法制出版社,2019.
[2] 王福强.破产重整中的营业保护机制研究[M].北京 :法律出版社,2015.
[3] 徐凤英：新旧动能转化视角下企业破产重整债权人权益保护[J].江西社会科学,2018(11):195-200.
[4] 王欣新.破产费用、共益债务与物权担保债权间的清偿关系[N].人民法报,2015-09-02第七版.
[5] 陈蓉,唐彩霞.论企业破产重整信息披露时间节点的规范与细化[J]. 行 政与法,2021(02):121-129.
[6] 王龙刚.救赎与博弈：公司重整融资的法律制度研究[D].北京 :中国政法大学,2011.
[7] 丁燕：《论破产重整融资中债权的优先性》，载《法学论坛》2019年第3期，第113页。
[8] [美]查尔斯J.泰步.美国破产法新论(下)[M].韩长印等译.北京 : 中国政法大学出版社,2017.
参考文献：
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王欣新：《破产别除权理论与实务研究》，载《政法论坛》2007年第25卷第1期，第31-47页。
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江苏省高级人民法院民六庭课题组（执笔人：石肖然、杨磊）：《房地产纠纷风险防范化解与审判疑难问题研究》，载《法律适用》2024年第11期，第1-14页。
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丁燕：《论破产重整融资中债权的优先性》，载《法学论坛》2019年第3期，第113页。
作者简介
徐宇辉，合伙人会议荣誉主席、高级合伙人，最高人民检察院民事行政案件咨询专家、某省律协金融法律专业委员会副主任、某公司独立董事、并多次获某市司法行政系统先进工作者、优秀律师等称号。
徐宇辉律师专业精湛、经验丰富，擅长涉省高院、最高院案情复杂、标的额巨大的民商事诉讼及金融案件、上市公司争议解决、投融资与并购、央国企等大型企业风险防控与化解为主要业务领域，能够综合把控大案、疑难案件，执业28年来承办案件超千件，涉案标的超千亿元。徐宇辉律师率领其团队发挥专业优势，整合律所境内外资源，办理了诸多成功案例，并连续多年入选“10佳案例”
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