来源：鲁法行谈
发布日期：2025年09月12日
行政复议与行政诉讼
实务问答
一、主体资格问题
（一） 复议机关和人民法院对滥用复议或诉讼权利的，如何认定处理？
【案例】
段某某在山西省内不同经营场所购买商品后，以商品存在问题为由，反复多次以相同或类似理由进行投诉举报，并大量申请行政复议、提起行政诉讼，涉及山西省人民政府、财政部等多个行政机关，案由涵盖政府信息公开、投诉举报等。此外，他还在未获支持后，通过申请政府信息公开等方式，再次开启新一轮复议和诉讼。此前最高人民法院已认定其行为目的并非救济自身合法权益，缺乏正当性，耗费大量行政及司法资源。此次，段某某又向国务院提交 71件行政复议申请，再次主张相关诉求 。
最高法经审查认为，段某某的行为目的非救济自身合法权益，缺乏正当性，构成滥诉。 [（2020）最高法行申11898号]
国务院经复议认为，段某某长期、反复以相同或类似理由提出大量无实际价值的政府信息公开申请、履职申请、投诉举报，并申请行政复议、提起行政诉讼，其行为目的并非救济自身合法权益，已超出必要合理限度，不具有所值得保护的合法的、现实的利益，属于目的不当、滥用行政复议权，造成行政及司法资源浪费，干扰正常管理和诉讼秩序，不符合《行政复议法》第一条、第三十条的规定，故决定对其行政复议申请不予受理，且今后对涉及上述争议的相同或类似申请不再重复处理。（国复〔 2025〕4903号）
【解答】
行政复议资源是有限且宝贵的公共资源，应当用来保护真正需要救济的申请人合法权益。公民、法人或者其他组织应理性维权，合理表达诉求，不可以牟利为目的，反复多次提出大量无实际意义的行政复议申请，不仅挤占了行政资源，导致真正需要救济的申请人难以及时获得救济，也造成程序空转和行政复议资源的浪费，其行为构成滥用行政复议权。
对极少数故意甚至恶意耗费行政与司法资源的行为，可以视情采取以下方式进行规制 [ （ 2024）最高法行申9232号 ] ：
1. 对于行政复议申请存在申请人明显不具备主体资格、申请复议事项明显不属于受理范围、复议被申请机关明显不具备被申请人资格、实质上违反一级复议制等情形的，行政复议机关可以书面告知申请人其复议申请不成立，也可以退回复议申请、口头释明后作存档处理，而无需作出不予受理复议申请决定，且无需交待诉权。《行政复议法》第三十条第二款规定，对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由。通常，针对不符合《行政复议法》有关规定的行政复议申请，行政复议机关以不予受理决定书形式作出处理，并交待诉权与起诉期限。但是，该条款的规定是为了保障申请人的知情权，而非为滥用权利者提供程序便利。行政复议机关对恶意耗费资源的行政复议申请，适用简化程序处理，既符合《行政复议法》第一条 “监督和保障行政机关依法行使职权”的立法宗旨，也符合第八条“提高工作效率”的要求。
2.对于当事人滥用诉权、恶意诉讼的，人民法院可以迳行裁定不予立案，也可以不予登记立案、退回诉状并记录在册。根据《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十条第一项的规定，人民法院对违法起诉或者不符合法律规定的起诉、自诉不予登记立案。据此，立案登记制并不等同于人民法院对公民、法人或者其他组织的任何起诉都必须登记立案。对于主观上具有滥诉故意、客观上缺乏合理诉讼利益，当场能够判定明显不符合法定起诉条件的诉讼，人民法院依法可以不予登记立案，并可根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条之规定,退回诉状并记录在册。故对当事人提起的滥用诉讼权利之诉讼，人民法院应当退回诉状并记录在册。此外，根据《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）第二十二条规定，当事人存在滥用诉讼权利、拖延承担诉讼义务等明显不当行为，造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。
（二） 复议前置案件中复议机关对相关争议作出程序性处理，未作出实体处理，当事人能否直接起诉原行政行为？
【案例】
肖某与某公司就田东县人民路一处土地产生权属争议，该地原是肖某房屋后土地，上世纪 70年代起被某公司用于建设仓库等。2009年，某公司申请土地登记，双方争议爆发。之后田东县相关部门多次处理，2016年田东县政府作出11号处理决定，将争议地使用权确认给某公司。肖某超期申请行政复议，百色市政府作出不予受理决定。肖某遂起诉，请求撤销11号处理决定。
一审法院认为 11号处理决定违反法定程序，判决撤销并令田东县政府重作。二审法院认为本案未经行政复议，肖某只能起诉复议机关的不予受理决定，不能起诉田东县政府的处理决定，裁定撤销一审判决，驳回肖某起诉。肖某申请再审，最高法经审查认为，田东县政府的11号处理决定属复议前置案件，肖某未在法定期限内复议，百色市政府作出的是程序性驳回复议申请决定，未对11号处理决定作出实体处理。肖某直接起诉撤销11号处理决定不符合条件，遂裁定驳回其再审申请。[（2019）最高法行申11287号]
【解答】
复议前置案件未经实体处理，当事人无权直接起诉原行政行为 。 复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。
（ 三 ） 复议机关未通知利害关系人作为第三人参加行政复议，是否违反法定程序？
【案例】
张某某是凌源市松岭子镇东道村东庄组村民， 2012年凌源市政府为东庄组核发的《林权证》，其第五部分林地四至包含张某某持《土地使用证》的矿区用地。张某某向朝阳市政府申请行政复议，要求撤销该《林权证》第五部分登记内容。因凌源市政府复议期间未提供证据，朝阳市政府于2017年作出复议决定，撤销该部分登记内容。东庄组不服提起行政诉讼，诉讼中其提供了“核发林权证证据”，一审法院以朝阳市政府未全面审查为由，判决撤销复议决定，二审维持原判。张某某认为即便有证据，因林地权属有争议且未公示，也应撤销《林权证》，遂向最高法申请再审。
最高法经审查认为，本案争议焦点为行政复议程序中第三人问题和举证责任与证据采信问题。朝阳市政府未通知与涉案林权证有利害关系的 24户村民参加复议，存在程序违法。在举证责任与证据采信上，不能因凌源市政府未举证就简单撤销其发证行为，应考虑东庄组提交的证据并全面审查。最终认定张某某再审申请理由不成立，驳回其再审申请。 [（2020）最高法行申154号]
【解答】
行政复议程序中第三人参加复议的问题。 行政复议第三人是指除申请人、被申请人外，与复议案件有利害关系，为维护自己利益而参加到复议程序中的当事人。设立第三人制度的目的在于查清案件事实，维护其他相关利害关系人的权益。《行政复议法》第十六条规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《行政复议法实施条例》第 9条第1款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。复议机关未通知利害关系人参加复议，存在遗漏第三人的程序违法情形。
上述规定授权行政复议机关在复议审查活动中，可以根据情势裁量、选择是否听取第三人的意见。但是，行政自由裁量的边界是体现立法目的和法律原则的法律规范，行政裁量权的运用必须同样遵循行政法的基本原则。从这个角度上讲，自由裁量权不是绝对的权力，自由裁量并不自由。《行政复议法》第 29条规定，“适用普通程序审理行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。”恰恰体现了行政复议对听取当事人意见、保障当事人程序参与权的关注。 行政复议机关未通知行政相对人（利害关系人）参加行政复议，迳行作出减损当事人权利或者对当事人课以义务的行政复议决定，当然有悖正当程序原则的要求。
（四） 对复议机关自行撤销行政复议决定的决定不服，复议申请人能否提起行政诉讼？（法答网问题）
【解答】最高法行政庭答复，复议机关自行撤销复议决定属于行政行为，复议申请人不服的，可以依法提起行政诉讼。
主要从以下几个方面说明：第一，复议机关自行撤销行政复议决定，实际上是作出了一个否定原行政复议决定的新的行政行为。复议机关自行撤销复议决定，既可能符合复议申请人的请求，也可能不符合复议申请人的请求。只要对复议申请人的权利义务产生实际影响，复议申请人就可以提起行政诉讼。第二，除行政复议申请人外，复议机关自行撤销行政复议决定，导致对第三人权利义务产生不利影响的，第三人也有权提起行政诉讼。第三，复议机关自行撤销行政复议决定后，该行政复议决定自始不产生效力。行政复议机关应当及时作出新的复议决定。行政复议机关不履行相关法定职责的，当事人有权提起行政诉讼。当然，相关主体也可选择等新的行政复议决定作出后，如对新的行政复议决定不服，再行提起行政诉讼，以减少诉累，避免重复诉讼、循环诉讼，更好贯彻 “一争议一诉”。
（五） 复议机关以原行政行为违反法定程序、对适用法律规范的理由阐述不够明确为由，决定确认违法的，是否应当列为共同被告？（法答网问题）
【案例】
余某不服沙坪坝区政府《政府信息公开告知书》，向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府以沙坪坝区政府超期答复为由，确认原告知书程序违法但未改变处理结果。余某起诉请求撤销原告知书，法院受理并通知重庆市政府作为共同被告。最高法经审查认为，复议机关以违反程序为由确认原行政行为违法但未改变处理结果的，视为 “维持原行政行为”，应列原机关和复议机关为共同被告。[（2018）最高法行申1261号]
张某不服丹阳市政府强制拆除其无证房屋行为，向镇江市政府申请行政复议，请求确认丹阳市政府强制拆除行为违法并责令恢复原状。镇江市政府作出复议决定，确认丹阳市政府对张某 95.5平方米无证房屋实施强制拆除的行政行为违法。张某不服,提起诉讼,请求撤销镇江市政府复议决定、确认丹阳市政府强制拆除其355平方米房屋违法。最高法经审查认为,复议机关确认原行政机关强制拆除行为违法,视为“复议机关改变原行政行为”，以镇江市政府作为适格被告，丹阳市政府列为第三人。[（2020）最高法行申9786号]
【解答】
最高法行政庭答复，关于复议机关是否为行政诉讼的共同被告问题。公民、法人或者其他组织作为行政复议申请人向复议机关申请行政复议后，在复议机关作出维持原行政行为决定的情形下，行政复议申请人作为原告向人民法院提起行政诉讼的，应当将作出原行政行为的行政机关和复议机关作为行政诉讼的共同被告。如果原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告；若原告不同意追加，则人民法院应当将另一机关列为共同被告。
第一，根据《行诉解释》第 22条第1款规定，行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。因此，如果复议机关仅改变了原行政行为适用的法律规范但未改变处理结果的，复议机关应为共同被告；如果复议机关不仅改变了原行政行为适用的法律规范而且改变了处理结果，则应当以复议机关为被告。
第二，确认违法决定原则上属于 “改变行政行为”的情形，复议机关应当作单独被告。关于复议机关认为“原行政行为对适用法律规范的理由阐述不够明确”与“复议决定确认违法”分别涉及《行政复议法》第63、64、65条及《行诉解释》第22条的正确适用问题。根据《行政复议法》第63条第1款第2项规定，行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法，但是未正确适用依据的，复议机关可以变更该行政行为。根据第64条第1款第3项规定，行政行为适用的依据不合法，复议机关可以撤销或者部分撤销该行政行为并责令被申请人重新作出行政行为。根据第65条第1款第1项规定，在撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况下，复议机关可以确认该行政行为违法。根据《行诉解释》第22条第3款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。因此，在复议决定确认原行政行为违法的情况下，复议机关是否为共同被告要依据确认违法的理由进行判断。如果复议机关认为原行政行为适用的依据不合法应予撤销但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害而决定确认违法，属于改变原行政行为，故复议机关不是共同被告。
（六）申请人 以项目开发人违法建设房屋并销售为由向城乡规划部门投诉举报，就城乡规划部门不履行查处职责行为是否具有行政复议主体资格？（《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第二辑）》）
【案例】
A公司与B公司签订协议书，约定共同合作开发某一房地产项目，开发过程中双方因投资问题产生纠纷并提起民事诉讼，生效民事判决认定B公司与A公司系合作合同关系，判决解除协议书并解除合作合同关系，A公司向B公司支付相应资金并赔偿损失。因A公司未能履行生效民事判决，B公司申请法院强制执行，但A公司名下无财产可供执行，执行尚未到位。执行期间，A公司在未办理相关手续的情况下开工建设，市城乡规划局及相关部门曾作出责令整改通知、停工通知并进行查处，但A公司仍然建设并预售房屋。B公司向市城乡规划局投诉，认为A公司未经许可建设并低价出售房屋，侵犯了其在上述民事生效判决中确定的合法权益，请求查处A公司违法建设行为，市城乡规划局未予以理会。B公司申请复议，复议机关市政府认为B公司与申请事项没有利害关系，作出不予受理复议决定。B公司提起行政诉讼，请求撤销被诉不予受理复议决定。
【解答】
投诉人为维护自身合法权益向有管辖权的行政机关投诉举报公民、法人或者其他组织的行政违法行为，不服相关职能部门不履行行政处理法定职责或者作出的处理决定的，与行政机关的处理或者不处理行为有利害关系。为此，项目参与人为维护自身合法权益、确保投资安全，向有管辖权的行政机关投诉举报项目公司违法建设行为，有管辖权的行政机关不履行处理的法定职责或者未作出处理，项目参与人不服的，与该处理或者不处理行为有利害关系。但是，项目参与人与项目公司之间的民事纠纷已经通过法定救济途径解决，双方的合作关系被解除，变为普通债权债务关系后，项目参与人为泄私愤举报项目公司的违法建设行为，有管辖权的行政机关作出处理或不予处理决定，项目参与人不服申请复议或者提起诉讼的，与相关行政行为没有利害关系，不具有复议申请人和原告资格。
二、 受案范围问题
（七） 如何 识别 行政复议前置的具体情形？明示答复拒绝履行以及不完全履行的实体不履行法定职责情形，是否属于复议前置？
【案例】
廖某作为黄某近亲属，以县人社局为被告、县交通运输综合执法大队为第三人，于 2024年9月18日向法院提起行政诉讼，要求县人社局履行支付黄某因工死亡保险待遇的法定职责，包括一次性工亡补助金、丧葬补助金、供养亲属抚恤金等。县人社局曾以不符合支付条件为由口头答复原告，明确拒绝给付申请。本案是否符合复议前置情形成为当事人争执的焦点问题。
法院经审理认为，县人社局作为社会保险经办机构，有核定和支付工伤保险待遇的职责，是适格被告。廖某作为黄某近亲属，有权提起诉讼，是适格原告。第三人缴纳社会保险符合法律规定，县人社局明确拒绝原告给付申请，不属于复议前置情形，不适用《行政复议法》第二十三条第一款第三项规定的复议前置。最终，法院判决责令县人社局在判决生效后十日内为原告核定并支付工伤保险金。 [（2024）鄂1223行初37号]
【解答】
《行政复议法》第 23条第1款规定了行政复议前置的四种情形，以及一项兜底条款。
1.对当场作出的行政处罚决定不服。 行政处罚法规定了简易程序，即对依法应当予以处罚，事实确凿、处罚较轻的违法行为当场作出行政处罚决定的程序。其第 51条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的，从其规定。第52条第1款中规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并当场交付当事人。当场作出的行政处罚决定，无论从处罚内容还是处罚程序上，都相对简单，往往事实较为清楚，同时因为当场处罚受到一些客观因素的限制，难免出现争议，由行政复议机关先行处理有利于争议的及时解决，也有利于及时保护当事人权益。
2.对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服。 该项规定是指，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼。需要满足以下条件：一是行政相对人认为行政行为侵犯了自己合法的使用权或所有权；二是行政相对人已经依法取得了所涉自然资源的所有权或使用权，持有相应证件或法律文书。这类案件包括不服收回、撤销或变更所有权或使用权证、许可证等。对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他行政行为的，不属于本规定的范围。当然，行政相对人认为自己已经 “依法取得”自然资源所有权或使用权的情况比较复杂，有些虽未取得有关证件，但已实际使用多年，他人也无异议，有些存在争议虽经有关部门解决多次仍无结果，争议当事人或多或少都有一定证据或理由认为依法应由自己所有或使用，也符合本项规定的条件。
对于行政机关作出的土地处理决定是否属于复议前置范围（法答网问题），最高法行政庭答复，需要根据该决定的内容及性质予以确定。
第一，根据法律规定，并非所有种类的土地处理决定均须复议前置，而只有土地确权决定须复议前置。《行政诉讼法》第 44条第2款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。根据《行政复议法》第23条第1款第2项的规定，对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。这一内容，在本次行政复议法修订中，予以保留。从语义上分析，“处理决定”可以从广义上和狭义上理解。广义上包括所有涉及土地所有权或者使用权的决定，如土地征收决定、责令交出土地决定、没收土地使用权决定、土地确权决定等。狭义上仅包括对土地所有权或者使用权进行确认的决定，即土地确权决定。我们认为，需要复议前置的处理决定，应当从狭义上进行理解。即，土地确权决定需要复议前置，其他涉及土地所有权或者使用权的决定，不属于复议前置范围。
第二，准确把握此种情形的复议前置的条件。《行政复议法》第 23条规定的“已经依法取得”是指当事人拥有土地所有权或者使用权证书，或者虽无相应法律文书，但已实际使用多年，并拥有相应证据。这里的“决定”是指对自然资源所有权或者使用权的确权决定，不包括行政许可、行政处罚、行政强制措施等其他行政行为。这里的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关针对权属争议所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可，不包括在此处“确认”之内。最高人民法院法释［2003］5号司法解释和（2005）行他字第4号答复仍然适用。
3.认为行政机关存在本法第11条规定的未履行法定职责情形。 未履行法定职责，也称 “不作为”，是指行政机关在法定期限内不履行其法定职责。该项规定的实行复议前置的不履行法定职责情形，主要是指申请行政许可，行政机关在法定期限内不予答复；申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关未依法履行或者不予答复；申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付。实行行政复议前置的未履行法定职责情形，应当符合下列条件：一是行政机关依法具有某方面的法定职责；二是行政相对人申请行政机关履行相应法定职责；三是行政机关在法定期限内未履行、不予受理或者不予答复。对于这些情形导致的行政争议，由行政复议机关先行处理，通过行政机关内部监督予以纠正，有利于行政争议的及时解决，也有利于行政机关及时纠错，促进行政机关依法行政。
对此，最高法行政庭耿宝建庭长在 2024年10月11日全国法院大讲堂讲课时提到，复议前置中不履行法定职责只做狭义理解，这与最高法之前颁布的《行政案由规定》是相一致的，但可建议复议先行。关于未履行法定职责需要复议前置情形，主要包括:不予受理、不予答复以及在法定期限内不履行法定职责的情形；而 明示答复拒绝履行以及不完全履行的实体不履行法定职责情形，不属于复议前置。 未履行法定职责在具体案件中的理解还需要根据具体问题分析。
申请政府信息公开，行政机关不予公开。 将政府信息公开案件纳入行政复议前置范围，是此次修订行政复议法的重要内容之一。据有关方面反映，近年来，行政复议中的政府信息公开案件数量较多，且大部分不再提起行政诉讼，行政复议在解决政府信息公开案件有关争议中的作用比较明显。政府信息公开案件大部分相对简单，行政机关也更加了解情况，由行政复议机关进行处理，能够发挥行政复议的便捷性优势。尤其对于不予公开的行为，行政机关先行处理的便捷性更为显著。申请政府信息公开，行政机关不予公开，主要是指《政府信息公开条例》第 14条至16条以及32条规定的情形。其他情形，不属于复议前置。
（八） 行政相对人在行政协议中与行政机关约定排除行政复议，产生争议之后，又向复议机关申请行政复议的，人民法院应当如何处理？（法答网问题）
【解答】
最高法行政庭答复，修订后的行政复议法将行政协议纳入行政复议范围。司法实践中，有的行政机关和行政相对人在行政协议中约定排除行政复议，对于该约定的效力，存在不同认识。
对于行政相对人在行政协议中约定排除行政复议程序的，一般不宜认可其法律效力。主要理由是：第一，从法理上看，行政复议申请权是一项公法救济权利，不能由当事人通过合同约定方式预先排除。第二，是否受理行政复议案件，应当看是否符合行政复议法的法定受理条件。人民法院在诉讼中审查行政复议行为是否合法，也是依据上述规定。当事人针对行政协议申请复议，只要符合行政复议法第 30条规定的受理条件，复议机关就应当依法受理。第三，对于行政机关而言，与相对人约定排除行政复议实际上意味着也排除了复议机关的监督，这是不符合行政复议法的立法宗旨的。第四，在法定复议前置情形下，行政协议当事人约定排除行政复议，可能间接导致行政相对人无法通过行政诉讼获得救济。第五，行政协议作为公法协议，其协议效力具有“外溢性”。行政协议当事人即使约定排除行政复议，但行政协议当事人之外与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织仍然可以申请行政复议，从而使行政协议争议进入行政复议程序。
（九） 实践中，行政复议和行政诉讼受案范围涉及哪些争议 值得关注 ？
1.《劳动保障监察限期整改指令书》呈外部性和最终性，对行政相对人权利义务产生实际影响，是否属于行政复议受理范围? (人民法院案例库：某公司诉某区人民政府不予受理行政复议申请决定案)劳动保障行政部门限期责令行政相对人向有关劳动者改正所存在的违法行为，意味着劳动保障行政部门认定行政相对人与劳动者之间存在劳动关系，并基于劳动关系指令用人单位改正违法行为，同时告知行政相对人若拒不履行限期整改的内容，将对其进行行政处罚。从涉案《劳动保障监察限期整改指令书》内容来看，被约束对象是特定的，并指出不履行的后果，对某公司设定了义务，对其权利义务产生了实际影响，可以认定涉案《劳动保障监察限期整改指令书》对某公司直接产生了法律效果。涉案《劳动保障监察限期整改指令书》呈外部性和最终性，是具有权利义务影响性和成熟性的行政行为，不符合内部性、非正式性、未完成性等过程性行政行为的特点，对行政相对人权利义务产生实际影响，属于行政复议的受理范围。
2.针对不履责行为申请行政复议，复议机关作出责令处理的复议决定，当事人再对该争议事项提起行政诉讼是否属于行政诉讼受案范围？ [（2018）最高法行申1471号]当事人针对行政机关不履责行为提出行政复议申请，复议机关予以受理并作出责令重新进行调查处理的复议决定，已实质性改变原行政行为。换言之，复议机关已经对当事人的复议请求作出实体处理，当事人再对该争议事项提起行政诉讼即违反了行政复议和行政诉讼衔接的制度安排，不属于行政诉讼的受案范围。
3.行政机关之间案件协查通知及所附相关材料，是否具有可复议及可诉性？ （人民法院案例库：某工程技术有限公司诉江苏省宝应县国家税务局不予受理行政复议申请决定案）行政机关之间委托案件协查的内部通知、所附线索材料，属于过程性行政行为，对公民、法人和其他组织的合法权益并不产生实际影响，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。
4.鉴定意见是否属于行政复议、行政诉讼的受案范围。 [（2018）最高法行申4997号]鉴定意见系有资质的鉴定机构的鉴定人员对案件（项目）中的专业性问题所出具的专门性意见。一般情况下的鉴定意见仅作为证据使用，作为行政机关作出行政行为认定事实的依据，并未对相关当事人的权利义务产生直接影响。产生直接影响的是行政机关依据该鉴定意见作出的行政行为。据此，此类鉴定意见不属于行政复议、行政诉讼的受案范围。
5.行政机关应司法机关的要求调查核实相关情况的行为，是否属于行政复议的受理范围？ （人民法院案例库：陈某蝶诉某区人民政府行政复议申请不予受理决定案）司法机关在案件审理过程中，某些事项需要行政机关进一步调查核实并出具相关说明材料，这些行为并不直接对当事人产生影响，即便司法机关采信了行政机关的意见，并让当事人承担了不利的诉讼后果，也是司法裁判所致，并非行政机关的调查核实行为所致，故不属于行政复议的受理范围。
6.12345平台对群众投诉问题的答复事项是否行政复议和行政诉讼的受理范围？ [（2023）最高法行申1579号]12345市民服务热线是为畅通群众与政府之间交流沟通渠道，由政府设立的政务服务便民热线工作平台，是统一受理群众诉求并协调、督促办理的一项便民服务，不同于行政机关在履行法定职责过程中针对特定申请事项所作出的行政行为。《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》指出，12345热线负责受理企业和群众诉求、回答一般性咨询，不代替部门职能，部门按职责分工办理相关业务、实施监管执法和应急处置等。12345平台对群众投诉问题的答复事项不属于行政机关依法定职权作出的特定行政行为，不属于行政复议和行政诉讼的受理范围。
7.土地征收成片开发方案批复是否属于行政复议范围？ （最高人民法院办公厅关于土地征收成片开发方案批复是否属于行政复议范围征求意见的复函，法办函〔 2022〕130号）省级人民政府对下级政府作出的土地征收成片开发批复，系行政机关上下级之间就未来一定区域范围土地征收开发利用方式的内部审批，对公民、法人和其他组织的合法权益不产生实际影响，不宜纳入行政复议范围。
8.不服农村集体土地征收补偿安置方案批复是否可以申请行政复议？ [（2020）最高法行他4号]《土地管理法实施条例》第25条规定，市、县人民政府土地行政管理部门会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后组织实施。征地补偿、安置方案与市、县人民政府批准行为是一体的，不能割裂。在补偿、安置方案已经被申请复议的情况下，集体经济组织或者农民不得另行对市、县人民政府的批准行为再次申请复议。
9.当事人能否以行政机关未履行司法建议的义务为由申请行政复议? [（2020）最高法行申12658号]司法建议是人民法院在案件审理过程中发现问题而向有关单位或个人提出的建议，并非收到建议的行政机关必须履行的法定义务，因此，当事人以行政机关未履行司法建议的义务为由，申请行政复议，不符合行政复议法关于复议受理范围的规定。
10.复议决定对同一行政行为评判后，其他当事人能否针对该行为另行申请行政复议？ [（2019）最高法行申14299号]行政复议法及其实施条例并未明确规定行政复议决定对同一行政行为评判后，其他当事人不得针对该行为另行申请行政复议。复议机关基于复议结论一致性和便捷考虑，可以告知在先做出的行政复议决定的效力及于之后针对同一行政行为申请复议的其他当事人，故复议机关以受生效复议决定羁束为由对其他当事人的复议申请不予受理不当。同时，其他当事人在接受该行政复议决定效力约束的情况下，如果该复议决定没有受人民法院作出的生效裁判的羁束，仍然可以提起行政诉讼。
三、期限问题
（十） 行政机关未履行法定职责，当事人申请行政复议的期限如何计算？
【案例】
李某于 2015年7月25日请求浦东公安分局履行保护人身权利的法定职责，2018年5月30日向浦东新区政府申请行政复议，要求责令浦东公安分局履职。浦东新区政府以复议申请超期为由驳回其申请。李某不服，起诉请求撤销该复议决定并责令重新复议。一审法院判决确认浦东新区政府作出的复议决定违法，但驳回李某其他诉讼请求；李某英上诉，二审维持原判。李某仍不服，向最高人民法院申请再审。
最高法经审查任务书，根据《行政复议法》及其实施条例，申请行政机关履职未获回应的，复议期限有明确计算规定。李某 2015年请求公安履职，2018年才申请复议，远超规定期限，浦东新区政府驳回其申请并无不当。同时，因地址写错未送达延长复议期限通知书，一审认定浦东新区政府程序轻微违法。一审判决确认复议决定违法、驳回李某英其他诉请，二审维持，符合法律规定。[（2020）最高法行申1097号]
【解答】
《行政复议法》第 20条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《行政复议法实施条例》第16条第1款则规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算： (一)有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；(二)没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。 这里的 “60日”，应当是正常情况下行政机关履行法定职责的期限。如果存在特殊情况需要扣除或延长履责期限的，虽然自然日期已经超过60日，但是，此时当事人对行政机关正在履行法定职责的行为，依然不享有行政复议的权利。法律赋予当事人申请复议的权利，应当是针对行政机关不履责、拖延履责的情形，行政机关正在积极履责的行为不属于可以复议的对象。
也是就是说，如果行政机关超过上述期限未履行职责，公民、法人或者其他组织即可以申请行政复议；反之，如果上述期限未届满就申请行政复议，行政程序尚未发展到适宜申请行政复议的阶段，则属于时机不成熟。当然，如果行政机关在上述期限之内作出拒绝决定，则不受履行职责期限的限制，公民、法人或者其他组织可以即时针对拒绝决定申请行政复议。
附：复议机关逾期未履行行政复议的法定职责，申请人应何时向法院提起履职之诉？
【解答】
《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。根据上述规定，复议机关逾期不作决定，申请人起诉复议机关不作为的，应当自两个月的复议期限期满之日起十五日内提起诉讼。[（2019）最高法行申886号]
（十一） 能否以申请行政复议的方式规避起诉期限？（人民法院案例库：杨某诉郑州市人民政府驳回行政复议申请决定案）
【案例】
2010年8月11日，某公司设立登记时杨某为股东。2017年4月杨某曾起诉请求撤销股东身份，后撤诉。2018年5月，杨某举报，郑州市市场监督管理局答复举报事实不成立。2019年6月，杨某向郑州市人民政府申请行政复议，请求撤销相关公司登记，8月收到驳回行政复议决定书。杨某对该复议决定提起行政诉讼。
法院经审理认为，杨某存在起诉后撤诉、举报等情况，在超过行政诉讼起诉期限后，又通过申请行政机关处理、申请行政复议、对复议决定不服起诉的形式，有利用新诉讼种类规避起诉期限的可能，对此人民法院不应支持。
【解答】
经行政复议后再提起行政诉讼的，起诉期限应当为行政复议申请人收到行政复议决定书之日起十五日内，而并非其知道或者应当知道原行政行为作出之日起六个月内。
对于曾向行政机关提出的请求事项，当事人在超过行政诉讼起诉期限后重新向行政机关提出申请，针对行政机关的答复再申请行政复议，对行政复议决定不服而提起行政诉讼，这种行为存在通过行政复议重获诉权、达到重启行政诉讼程序的可能，实质上是对起诉期限的规避，对此人民法院应当不予支持。
（十二） 复议机关自行撤销不予受理复议决定后 ， 复议期限如何计算 ？
【解答】
1.行政机关在诉讼过程中具有对被诉行政行为进行改变和纠错的权力。如若被诉行政行为终结了行政程序，则自撤销决定作出后发生行政程序重启的效果。虽然现行的行政复议法及其实施条例并未对重启后的复议程序及期限作出明确规定，但是按照行政法的一般理论，行政行为应当遵循法定程序，重启的复议程序亦应如此。
2.在于针对不予受理复议决定的审理过程中，复议机关自行撤销不予受理复议决定、重启复议程序，人民法院根据原告的要求继续对不予受理复议决定作出确认违法判决，此时重启的复议期限起算点应如何确定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十一条第二、三款规定，原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理；被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。据此，被告在一审期间改变原行政行为，原告可以申请撤诉，也可以选择要求法院对原行政行为或者改变后的行政行为的合法性作出裁判。之所以允许原告要求人民法院对被撤销的原行政行为继续作出裁判，是因为在某些情况下原告仍然存在确认之诉的利益，比如确认原行政行为违法有利于当事人后续主张国家赔偿等权利，或对原行政行为涉及法律问题的继续厘清。但这种情形下对原行政行为的继续审查与直接针对生效行政行为的合法性审查侧重点有所不同，此时的继续确认之诉实质系对原行政行为法律效果的司法评价，而不再是针对原行政行为适法性的效力审查。
3.人民法院对原行政行为的裁判结果并不影响行政机关重启程序行为的效力。 [ （ 2019）最高法行申13867号 ]
（十三） 对经过复议的原行政行为提起诉讼，是否适用六个月的起诉期限？
【案例】
海安县政府于 2015年6月对周某作出房屋征收补偿决定，周某不服，8月向南通市政府申请复议，南通市政府10月作出维持原决定的复议决定。周某于10月12日收到复议决定后，12月3日仅起诉请求撤销原征收补偿决定，未列复议机关为共同被告。一、二审法院以超过15日起诉期限为由裁定驳回起诉。
最高法经审查认为 ,经复议的案件，起诉期限为收到复议决定之日起15日，而非直接起诉原行政行为的6个月期限。周某起诉已超期,不符合法定起诉条件。[（2017）最高法行申2620号]
【解答】
《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。由于复议机关维持做共同被告制度的引入，此处的提起诉讼可分为两类：一类是复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，另一类是复议机关改变原行政行为的，复议机关是单独被告；但是在十五日的起诉期限适用范围上，从历史和文意解释等方法来看，仍然是以十五日的特殊规定取代了关于起诉期限的一般规定，亦即经过复议的案件，在起诉期限问题上并无适用行政诉讼法所规定的六个月一般期限的情形。
（十四） 行政机关作出限期拆除处罚决定的，如何确定申请非诉执行的期限，是否需要保留申请复议期限？（法答网问题）
【解答】
最高法行政庭答复，根据行政诉讼法、行政强制法的规定，行政机关申请人民法院强制执行，须在起诉期限、复议期限均届满后进行。对此问题，我从以下三个角度解答：
第一，行政诉讼法和行政强制法明确行政机关申请人民法院强制执行，须起诉期限、复议期限同时届满。行政诉讼法第 97条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”行政强制法第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”根据前述规定，起诉期限和申请复议期限届满，系行政机关申请强制执行的法定条件之一。即，行政机关申请非诉执行，须在行政行为不可诉、不可复议后进行。
第二，单行法律中，有关起诉期限届满不履行行政决定可以申请人民法院强制执行的规定，属于提示性规定，并未剥夺或者限制公民的复议权利。在行政机关申请法院强制执行之前，须注重发挥行政复议化解行政纠纷主渠道的作用。行政诉讼法第 46条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。”土地管理法第83条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。”根据前述规定，土地管理法第83条规定限期拆除处罚决定的起诉期限为15日，属于行政诉讼法第46条第1款规定中的“法律另有规定”，应当优先适用。此外，依法申请行政复议属于公民的合法权利。土地管理法第83条的规定未剥夺或者限制建设单位或者个人申请行政复议的权利。不能从上述规定中，反向解释为排除了建设单位或者个人申请行政复议的权利。需要注意的是，申请复议期限适用行政复议法第20条、第21条等规定。即，一般情况下，申请复议期限是60日。
第三，建设单位或者个人不申请复议、不提起诉讼，又不自行拆除的，作出处罚决定的机关可以自申请复议期限和起诉期限均届满之日起 3个月内，依法申请人民法院强制执行。综上，根据土地管理法第83条、行政强制法第53条等关于申请法院强制执行条件的规定，行政机关申请强制执行的，应当自申请复议的期限和起诉期限均届满之日起3个月内提出。除土地管理法外，其他单行法律中有关申请法院强制执行没有复议期限届满内容的，在适用上也应当与行政诉讼法、行政强制法保持一致。
（十五） 对于按照新《行政复议法》应当复议前置的情形，当事人起诉到法院已经超过复议期限，但未超过起诉期限的，法院应否受理？（法答网问题）
【解答】
最高法答复，人民法院应当予以受理。主要理由：第一，根据法不溯及既往的原则，救济权的行使应当适用行政行为作出时的法律规范。新行政复议法关于复议前置的规定适用 2024 年1月1日以后作出的行政行为。对于1月1日之前的行政行为，如果适用新法复议前置规定，可能会剥夺当事人的诉权，这是不符合立法原意的。第二，从行政复议法修订过程中复议前置扩大的初衷来看，其目的在于给予当事人更多权利救济机会，而非限制。当事人超过复议期限的已丧失复议申请权，复议机关可能以超过申请期限为由不予受理。当事人在新行政复议法实施之前未选择复议路径，并不能否定或者剥夺其合法诉权。当事人在起诉期限内，仍可以依法提起行政诉讼。
四、处理方式问题
（十六）行政复议与行政诉讼如何衔接适用？
【解答】
行政复议和行政诉讼作为法定救济途径，不是并行关系，而是相互衔接的关系，换言之，若已选择先复议后诉讼的救济方式，则应当等待复议机关作出决定，对该决定不服的，再提起行政诉讼；若优先选择诉讼的救济方式，根据司法最终原则，则相对人不能再选择复议救济程序。
根据《行诉解释》第 133条的规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。也就是说，原行政行为经复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，作出原行政行为的行政机关和复议机关不是共同被告，由于复议机关对原行政行为并未进行实质审查，法院不能对原行政行为和以复议申请不符合受理条件为由驳回的复议决定一并进行审理，因为，如果相对人同时起诉原行政行为和以不符合受理条件为由驳回的复议决定，在法院判决撤销复议决定的情况下，则存在复议机关启动程序对原行政行为进行审查的情形，这种情形的实质就是法院和复议机关针对原行政行为同时进行审查，违反法律规定的关于复议和诉讼相互衔接的制度设计。
因此，相对人选择起诉该复议决定，由人民法院裁决是否应当责令复议机关启动复议程序对原行政行为进行实质审查，或选择起诉原行政行为，由人民法院审查原行政行为的合法性，而不能既起诉以不符合受理条件为由作出的驳回复议申请决定，又起诉原行政行为。综上所述，复议与诉讼相互衔接的制度设计，既充分保障了行政相对人的合法权益，也有效避免了两种救济途径之间重复审查和结果上的相互矛盾。当事人既已选择直接起诉原行政行为的救济途径，也就意味着申请人同时丧失了以对不属于复议受理条件为由作出的驳回复议申请的行政诉权。复议和诉讼相互衔接的救济制度具有法定性，当事人不能通过分别起诉、分别立案的方式予以排除适用。 [ （ 2018）最高法行申6714号 ]
（十七） 关于复议不予受理和程序性驳回复议申请的案件，当事人诉至法院后，不同法院的处理并不一致，有进入实体审理复议决定的，更多的是认定复议决定对当事人权利义务不产生实际影响、不符合起诉条件而裁定驳回起诉。如何统一处理这类问题？（法答网问题）
【案例】
刘某因公房买售与同济大学产生纠纷，信访无果后向上海市教委申诉，教委作出处理决定。二人就该决定向黄浦区法院起诉，被以不属于行政诉讼受案范围裁定不予立案。之后，刘某又就申诉处理决定向上海市政府申请行政复议，上海市政府作出驳回行政复议申请决定书。刘某不服，提起本案诉讼。一、二审法院裁定驳回起诉。刘某向最高人民法院申请再审。
最高法经审查认为，上海市教委的申诉处理决定属于信访申诉答复，不属于行政复议和行政诉讼受案范围。对于此类明显不属于行政复议范围的信访事项，行政复议机关作出驳回复议申请决定，人民法院综合相关事实直接裁定驳回起诉并无不当。 [（2019）最高法行申584号]
【解答】
《行政复议法》第 30条第1款规定了应当受理行政复议申请的7个条件，即主体适格、有利害关系、请求和理由具体、未超期、法定复议范围、管辖适格和非重复申请，应当同时具备。 不予受理决定 主要源于《行政复议法》第 30条第2款的规定，即“对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由；不属于本机关管辖的，还应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的行政复议机关”。可见，不予受理决定的适用空间主要针对不符合上述7种受理条件而确立。 程序驳决定 主要源于《行政复议法》第 33条的规定，即“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由”。可见，对于复议机关已经受理的案件，如果发现不符合上述7种受理条件，复议机关仍可作出程序驳决定。至于该程序驳决定与不予受理决定之间的关系，系内部补强和递进关系，而非纠错关系。
对于进入诉讼的两类决定的处理方式：
1.结合复议决定理由作出裁判。 对复议机关作出两类决定的理由，如果与当事人直接提起诉讼后法院可能作出不予立案裁定或者驳回起诉裁定的理由存在明显竞合，也即复议机关、人民法院各自认为该事项不属于复议受理范围和诉讼受案范围时，对涉及两类决定的诉讼可采取裁驳的程序处理方式，主要考虑因素之一是体现各自 “入门”审查关键性标准的对应性、趋同性（如法定受理范围、期限、重复申请或诉讼等）；反之，当上述两种理由存在偏差且法院难以显而易见作出认定时，建议采取判驳的实体处理方式更为稳妥。
2.区别对待两类决定。（1） 对不予受理决定，人民法院不宜作实体审查。如果发现复议机关认定错误，通常建议判决撤销该决定，同时责令复议机关依法受理；同时，如果认为该决定正确，建议裁驳，一般不宜作出不予立案裁定。对于程序驳决定，人民法院一般不作实体审查。 （ 2） 对于该决定本身，基于复议审理强度、审查理由之差异，可程序裁驳或者实体判驳。而对于原行政行为，无论当事人是否一并提出审查请求，一审法官不宜再作处理；如果一审法官未加注意，列为 “双被告”对实体问题作出判决，在二审或者再审审查阶段，建议法官可酌情作如下处理：一是如果属于复议前置事项，则必须作出改判，避免对实体问题作出处理。二是如果并非复议前置事项，一审法院已经作出实体处理且结果正确，二审法院不一定改判，可指出一审存在的程序问题并维持一审判决结果；如果二审法院认为一审实体处理错误，可以在指出程序问题的同时一并改判实体事项。当然，如果在上述情形下，上级法院仅指出程序问题、以实体问题不宜处理为由裁定发回重审或者指令再审，法律上仍然能够成立。 （王晓滨：《关于复议申请的两类程序性决定的司法应对》载于《中国应用法学》 2025年第2期）
3.对明显不符合行政复议范围的争议，即使经过行政复议，也不属于行政诉讼受案范围。 对明显不符合行政复议范围的复议申请，行政机关可以在口头释明后作存档处理，也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议的范围；当事人因此而提起行政诉讼的，不属于行政诉讼受案范围，人民法院可迳行裁定不予立案。 [（2017）最高法行申236号]
（十八） 复议机关 “改变原行政行为认定的主要事实但未改变处理结果”或者“以原行政行为程序违法为由确认违法的”复议维持双被告案件中,法院如何裁判？
【案例】
2017年8月30日，焦某投诉某出租汽车公司，要求其补缴2006年5月至2007年2月和2011年7月至2011年9月的社会保险费。10月26日，北京市东城区社保基金管理中心作出责缴通知书，要求公司5个工作日内缴清欠缴费用及滞纳金。12月25日，公司向北京市东城区人社局复议，要求撤销该通知书。2018年2月14日，人社局作出复议决定，修正基本医疗保险欠缴时间和滞纳金起算时间，但认为是文书瑕疵，维持责缴通知书。公司认为若按责缴通知书缴费损失重大，遂起诉，请求撤销责缴通知和复议决定。
法院经审理认为，行政复议有监督和化解争议功能，复议行为与原行政行为外部效力具有一体性。本案中，复议决定修正了责缴通知书瑕疵，虽公司诉求是撤销二者，但目的是排除其共同法律效果。依据原行政行为与行政复议行为一体性原则，本案审查对象是复议决定体现出的合法性。因复议决定对原行政行为实体内容修正全面正确合法，且二者程序均合法，所以判决驳回公司全部诉讼请求。（人民法院案例库案例 :某出租汽车公司诉北京市东城区社保基金管理中心社保稽核行为及北京市东城区人社局行政复议案）
【解答】
1.复议机关改变原行政行为认定的主要事实但未改变处理结果的复议维持双被告案件中 。以复议决定形式体现出来的原行政行即为该类型案件的实体审理对象。复议机关可以在复议过程中根据自己调查的事实和对法律适用的理解，对原行政行为进行瑕疵修正。人民法院应将经复议机关改变后的事实、证据和规范依据统一到原行政行为之中去审查，即将复议维持决定与原行政行为作为一个整体来认识和把握，复议决定对于事实、证据和适用规范性依据的改变，已经成为原行政行为合法性的一部分。被诉复议决定修正和补充了原行政行为不当之处后，不需再撤销原行政行为。在原行政行为和复议维持决定程序均合法的前提下，应一并判决驳回原告的诉讼请求。
2.复议决定以原行政行为程序违法为由确认违法的复议维持双被告案件中。 原行政行为程序违法问题能否被复议行为完全修正或充分治愈，是该类案件审理过程中的重要考量因素。在 “行政一体性原则”和“复议解决行政争议主渠道”价值功能统领之下，基于部分行政程序瑕疵的“修正容许性”和复议活动的“准司法性”，对于可完全修正的程序违法，如原行政程序未经听证但复议程序中给予了听证权利，或者虽无法修正但复议决定予以正确负面评价的程序轻微违法，如复议决定虽无法修正原行政行为处理期限、送达程序的轻微违法但正确确认超期、送达违法的，人民法院均应给予充分肯定，如被诉行为无其他违法问题，应一并判决驳回原告的诉讼请求。
（十九） 行政复议中利益相对的双方当事人均提出异议时，是否适用禁止不利变更原则？
【案例】
肖某某及其女与王某发生纠纷。辽阳市宏伟区公安分局依据与肖某某之女等有利害关系人的询问笔录，认定王某有向肖某某扔石头等行为，对王某作出拘留 8日并罚款300元的行政处罚决定。肖某某不服行政处罚决定，向辽阳市政府申请行政复议。王某作为行政复议程序中的第三人述称其系孕妇，未打伤肖某某，将追究肖某某作伪证等责任。辽阳市政府经复议认为，行政处罚决定依据事实不清、证据不足，决定撤销行政处罚决定。肖某某不服提起诉讼，请求撤销复议决定。
最高法经审查认为，肖某某因不服宏伟分局对王某所作的处罚决定而申请复议，被处罚人王某系复议程序中的第三人。王某虽然并非复议申请人，但其在复议程序中明确主张未殴打肖某某、肖某某存在作伪证的情形，因此可以认定王某并不认可宏伟分局作出的行政处罚决定，且已提出申辩，符合默示申请撤销处罚决定的要件。在此情形下，辽阳市政府经审理后，认为宏伟分局作出的处罚决定存在事实不清、证据不足，决定撤销行政处罚决定，并未违反禁止不利变更原则。遂驳回肖某某的再审申请。 [(2019)最高法行申4324号]
【解答】
《行政复议法实施条例》第 51条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”该条规定了行政复议禁止不利变更原则。因为复议申请人申请行政复议，是为了撤销对己不利的行政行为。如果行政复议机关在审查行政行为是否合法或适当的过程中，作出对复议申请人较原裁决更为不利的决定，那么就会违背复议申请人提起行政救济的本意。行政复议禁止不利变更原则体现了“申辩不加重”的本意，即要求行政复议机关不得因当事人申辩而加重处罚。但是行政复议禁止不利变更原则的适用也存在例外情形。在行政处罚案件中，排除禁止不利变更原则的适用包括但不限于以下情形：一是被侵害人及被处罚人同为复议申请人。此类情形中被侵害人、被处罚人会明示请求撤销处罚决定；二是被侵害人或被处罚人申请了行政复议，另一方作为第三人在复议程序中存在有意识地默示申请撤销处罚决定的行为。
因此 ,存在利益相对的双方当事人(如被侵害人、被处罚人)时，如果一方申请行政复议，利益相对方虽未申请复议，但其作为第三人亦在行政复议程序中对行政行为提出异议的，此种情形不适用禁止不利变更原则。
附：殴打他人行政处罚案件中，受害人申请行政复议，被处罚人在复议过程中对行政处罚决定提出异议时，如何理解适用《中华人民共和国行政复议法》第63条第2款有关禁止不利变更原则的规定?（法答网答疑）
答疑意见：《中华人民共和国行政复议法》第63条第2款规定：“行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但是第三人提出相反请求的除外。”该条规定的禁止不利变更原则，旨在保障申请人的行政复议救济权；如果允许复议机关对申请人作出不利的变更决定，则会导致申请人不敢行使救济权，有悖立法目的。但是，无条件适用禁止不利变更原则，也可能导致对违法行政行为的不当维持。因此，有必要对禁止不利变更原则的适用作出限定。
第一，禁止不利变更原则一般不适用于申请人与第三人均对行政行为提出异议的情形。比如被处罚人作为第三人参加行政复议时，仍可提出行政处罚过重等异议，一方面可以与申请人形成抗衡，防止其滥用复议申请权，另一方面更有利于对行政行为合法性的全面审查，以实质性化解行政争议。
第二，禁止不利变更原则不适用于无效行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”无效的行政行为自始没有公定力，无适用禁止不利变更原则的必要。
第三，行政行为被复议决定撤销后，行政机关重新作出行政行为时一般应适用禁止不利变更原则。但以下等情形例外：一是原行政行为适用法律错误；二是行政机关重新作出行政行为的事实基础与原行政行为不同。
（二十） 复议机关作出复议决定时应履行何种程度的说明理由义务 ?（《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》）
【案例】
2006年1月16日，H省国土厅向丙公司颁发《采矿许可证》，开采矿种为“锡矿、钨、砷”，之后矿山与Z集团合作成立乙公司，2010年11月和2011年10月，乙公司在某部办理了采矿许可延续登记手续，采矿证的有效期为2011年10月7日" 至2012年10月7日。2006年3月24日，B市国土局颁发《采' 矿许可证》，开采矿种为“铅矿、锌、银”，有效期限为2006年4 月至2011年3月，之后矿山登记成立甲公司作为新的釆矿权人；经延续和变更登记，甲公司采矿证的有效期为2011年9月1日 至2014年9月1日。因在采矿许可证有效期内无法解决重叠问 题，乙公司于2012年11月向某部申请行政复议，请求撤销甲公司取得的《采矿许可证》。2014年7月14日，某部作出行政复议决定，撤销H省国土厅向甲公司颁发的《采矿许可证》。甲公司不服提起行政诉讼。
【解答】
行政机关行使自由裁量权，应当在行政决定中说明理 由。行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决，也是行使上级行政机关专业判断权的行政行为，人民法院对行政复议决定的判断、裁量及理由说明，应当给予充分尊重。与此相对应，行政复议决定和复议卷宗也应当依法说明行为作出的理由，以此表明复议机关已经全面客 观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定。复议机关对违法的行政行为，可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定。因此 ,复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素。在对重叠问题有多种处理方式、有多种复议决定结论可供选择的情况下，复议机关未履行充分说明理由义务，也未提供有关撤销的必要性和紧迫性的相应证据，依法应予纠正。
（二十一） 行政复议决定结论正确但适用法律错误的，人民法院应如何处理？（《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》）
【案例】
甲市人民政府申请所在地省人民政府办理案涉土地的征收手续后，经该省人民政府批准，该省国土资源厅下达了批准征地函。因刘某等人的宅基地在征收范围内，故以省人民政府未依法履行审查义务，违反法定程序为由，就省人民政府作出的征地批复提出行政复议申请。省人民政府受理后审查认为，其行政复议申请超过法定期限，批准征地函不对当事人权利义务产生实际影响，遂作出驳回行成复议申请决定。刘某等人不服，提起行政诉讼。
【解答】
行政复议决定结论正确，但适用法律错误的，应当依法判决确认行政复议决定违法，保留法律效力。一、二审 错误判决驳回原告诉讼请求。当事人申请再审的，考虑再审纠错功能及实质化解行政争议需要，不宜进入再审。
（二十二） 在复议决定维持原行政行为的情况下，当事人应当以原行政机关为被告还是以复议机关为被告提起行政赔偿诉讼？
【解答】
《国家赔偿法》第 8条规定：“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”在复议决定维持原行政行为的情况下，对当事人合法权益造成实质侵害的应当是原行政行为，复议决定只是对原行政机关的意志加以肯定而已。由于维持原行政行为的复议决定并没有给当事人增加新的负担，也就无法发生加重当事人损害的情形。因此，《行诉解释》第10条第5款规定，即使在行政诉讼法修改之后，复议机关因维持原行政行为而成为共同被告的情况下，赔偿义务机关的确定仍然应当依照《国家赔偿法》第8条的规定精神执行。亦即：“原行政行为被撤销，确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。”当事人应以原行政机关为被告提起行政赔偿诉讼，其以复议机关为被告提出行政赔偿请求没有法律依据，人民法院在依法告知当事人变更被告其不同意变更的情况下裁定驳回其起诉，并无不当。[（2016）最高法行赔申340号]
（二十三） 法院在撤销复议决定的同时，如何有效作出裁判？
【解答】法院判决撤销复议决定的同时应确保判决到位。法院判决撤销复议决定时，可以根据案件情况决定是否责令复议机关重新作出复议决定或对原行政行为效力进行确认，此为法院自由裁量空间。但不可否认，法院仅判决撤销复议决定，若复议机关此后不再履行复议职责，必然导致行政法律关系的不确定状态，引发新的争议、循环诉讼。本着实质化解行政争议的原则，法院应当尽量判决到位，以消除新争议产生的可能性。 [（2020）最高法行申278号]
《行诉解释》第 89条规定，复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。根据该条规定，在满足撤销复议决定法定条件的情形下，如果原行政行为认定事实清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，程序合法的，应当在判决撤销复议决定的同时，一并判决恢复原行政行为的法律效力，不应再判决责令复议机关重新作出复议决定。（2019）最高法行再26号案中，最高法认为，一、二审法院认定武宣县政府4号土地权属处理决定正确，36号复议决定不当，在判决撤销来宾市政府36号复议决定同时，却责令来宾市政府重新作出行政复议决定，这么处理，又将本应恢复稳定的法律关系再次置于不确定状态，有违诉讼经济的处理原则，与上述司法解释的精神亦相违背。为了实质性化解行政争议，有效节约行政司法资源，减轻当事人诉累，一、二审法院应当在判决撤销36号复议决定的同时，一并判决恢复4号处理决定的法律效力，而非判令来宾市政府重做复议决定。
（二十四） 复议机关在审查原行政行为时 ,能否对民事合同的效力直接作出认定？
【案例】
王某与李某夫妻的房屋土地被征收后，获回建地安置。 2007年王某将回建地转让给张某，2012年贵港市政府批复将该宗地划拨给张某。李某以转让无效为由申请复查，相关部门暂停登记。2015年李某向广西自治区政府申请行政复议，广西自治区政府以转让违法、贵港市政府越权为由撤销批复。张某不服起诉，一、二审维持复议决定，张某申请再审。
最高法经审查认为，广西自治区政府在无生效裁判认定转让协议无效时，直接认定协议违法，超越职权；应推定协议有效或中止程序，而非直接否定效力。遂判决撤销一、二审判决及广西区政府复议决定，责令其重新审查，实质化解争议。 [（2019）最高法行再184号]
【解答】
合同当事人对转让合同的效力与应否履行发生争议的，一般应当通过提起民事诉讼或者申请仲裁机构仲裁认定，行政机关在审查过程中一般不宜对合同是否有效直接作出认定。在转让合同未经人民法院或者仲裁机构认定无效的情况下，行政机关可以推定合同有效，并以此为前提，审查判断土地使用权转让行为的合法性。如行政机关不对转让合同效力进行推定，也可以暂时中止复议程序，限期当事人在法定期限内先行通过提起民事诉讼或者申请仲裁的方式对合同效力进行认定。
行政机关在未有生效民事裁判或仲裁裁决认定合同为无效的情况下，不是推定有效或者中止复议程序，而是迳行作出合同无效的认定，超越复议职权。
（二十五） 原行政行为被确认违法不撤销时，对复议维持决定如何判决？（《行政执法与行政审判》2023年第5期）
【案例】
2016年5月，楼某从钱某处租赁厂房用于经营，严某为向钱某讨要工程款，于2016年6月18日将楼某租赁厂房电闸上的三根电线剪断，楼某发现后自行接好电线恢复通电。6月19日，严某将电闸外的螺丝拧松后准备剪电线时被发现，后楼某报警。7月6日，某县公安局经调查取证，作出不予行政处罚决定书。8月31日，楼某向某县政府申请行政复议，某县政府于10月28日作出复议决定，决定维持某县公安局的行政行为。楼某认为，某县公安局提供《受案回执》中报案人处“楼某”的签名并非其本人所签，程序违法，且某县公安局作出不予行政处罚决定事实认定不清、适用法律错误，遂以某县公安局和某县政府为被告提起行政诉讼。
【 解答 】
人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。因复议决定审查的对象为原行政行为，如果原行政行为被确认违法，复议决定实际上已无存在必要，故应判决撤销复议决定 。
（二十六） 对限期拆除决定和强制拆除决定提起复议期间是否停止执行？ (《人民法院案例选》2022年第3辑，青岛某公司诉青岛市市北区综合行政执法局行政强制执行案）
关于原告对强制拆除决定进行复议和诉讼期间，行政机关实施强制拆除行为是否违法的问题。行政机关作出强制拆除决定后，即使当事人对强制拆除决定不服，申请复议或者提起行政诉讼，行政机关依然可以实施强制执行行为，并不违法。该问题的提出源于对《行政强制法》第四十四条的不同理解。该条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，有人认为，在对《限期拆除决定》和《强制拆除决定》的复议和诉讼期间均应当停止执行。
对此，《行政强制法》第四十四条中所称复议和诉讼的对象应当是指行政机关作出的限期拆除决定，而非强制拆除决定。根据《行政强制法》的规定，行政机关对于认定的违法建筑应当依法作出限期拆除决定，该限期拆除决定属于一个具有可执行性的行政决定，当事人不服提起行政复议或行政诉讼的，因建筑物的拆除具有不可逆性，为防止有争议的建筑物被错误拆除会损害当事人的合法权益，故应当停止强制执行，待行政复议或行政诉讼确认限期拆除决定合法有效后，当事人仍未按照限期拆除决定确定的期限自动履行的，行政机关履行催告程序后，可以作出强制拆除决定，对强制拆除决定仍然不服提起复议或诉讼的，不停止执行。如果允许当事人对限期拆除决定和强制拆除决定接连提起复议或诉讼，期间均停止执行，违建的拆除期限将会大大延长，既降低了行政效率，也可能损害公共利益。本案中，被告作出限期拆除决定书后，原告在法定期限内既未提起行政复议也未提起行政诉讼，被告到期后实施强制执行，虽然强制执行决定仍在诉讼期限内，但并不违法。
（二十七） 复议机关受理不符合申请条件的复议申请并作出复议决定 ，法院如何处理？
【解答】
1.行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的申请条件的约束，其效力应当接受司法审查。复议机关受理不符合申请条件的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。当然，对此情况也要进行区分并作出不同的处理。如果复议机关对于不符合申请条件的复议申请予以受理，并作出维持原行政行为的复议决定，实质上是对当事人对原行政行为申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。如果复议机关受理不符合申请条件的复议申请后，认为原行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者出现了足以推翻原行政行为的新证据，进而作出复议决定自行撤销或废止原行政行为，此时属于行政机关自行纠错的行为，人民法院应当予以尊重并可以对该纠错行为进行实体审查。当然，行政机关采用这种纠错方式必须做到足够的审慎。
2.自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的，或者通过补正等事后补救方式可以”治愈”的瑕疵，或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的，则应当考虑采取其他方式进行纠错。 [（2019）最高法行再3号]
（二十八）复议机关不予受理复议申请如何救济？同时起诉不予受理复议决定和原行政行为的，法院如何处理？
【解答】
《 行诉 解释》第 133 条规定： ”行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”这是因为，如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求，属于一种实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并无不同；而以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，亦不属于改变原行政行为，因为复议机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。
在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段不能同时进行，而应选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。该原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。
同时起诉不予受理复议决定和原行政行为的，受诉人民法院应当引导当事人起诉原行政行为。对于不属于共同诉讼或一并诉讼的情形，人民法院亦应当依法释明，并可以引导当事人正当提起诉讼。当事人同时起诉不予受理复议决定和原行政行为的，受诉人民法院应当引导当事人起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为，并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。 [ （ 2019）最高法行申13691号 ]
（二十九） 当事人能否就行政赔偿事项单独申请行政复议？赔偿请求人选择复议请求行政赔偿 后，能否再选择诉讼 途径 请求行政赔偿？
【解答】
-
《行政复议法》第 29条规定：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”行政复议法并未规定当事人可以就行政赔偿事项单独申请行政复议。据此，在行政复议程序中，公民、法人或者其他组织提出行政赔偿请求应一并提出，复议机关对行政行为合法性予以审查时一并对行政赔偿事项作出处理。 [ （ 2020）最高法行申528号 ] -
根据《国家赔偿法》第 9条第2款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”可见，除直接向赔偿义务机关提出赔偿请求外，赔偿请求人有权且只能在针对致害行为提起行政复议和行政诉讼之间选择其中一种途径一并请求行政赔偿。
当赔偿请求人选择在申请行政复议时一并提出赔偿请求，复议机关对其提出的赔偿请求已作出生效决定。赔偿义务机关应当按照行政复议决定的内容履行赔偿责任。对赔偿义务机关不履行行政复议决定确定的赔偿义务的，应根据《行政复议法》第 32条、第37条的规定处理。在行政复议决定已经对赔偿请求人的赔偿请求作出处理的情况下，其又提起行政赔偿诉讼，不符合行政赔偿诉讼的受理条件。 [ （ 2018）最高法行赔申36 号 ]
（三十）行政复议机关拒绝受理行政复议申请或者无正当理由逾期不予答复，法院如何裁判？
【解答】
行政复议是依申请的行政行为。一方面，没有申请人的申请，行政复议就不会发生；另一方面，不是任何申请都必然产生受理与审查的法律效果。行政复议机关应当对行政复议申请是否符合法律规定进行审查，并对不符合法律规定的申请作出不予受理的决定。《行政诉讼法》第二十六条第三款规定：”起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”这里所说的”复议机关不作为”，既包括受理之后逾期不作复议决定，也包括对复议申请不予受理；既包括书面决定不予受理的积极不作为，也包括对是否受理怠为处分的消极不作为。但是，超出《行政复议法》第十七条第一款规定的”五日内”的审查期限，甚至超出《行政复议法》第三十一条第一款规定的”六十日内”的行政复议期限，行政复议机关仍对是否受理行政复议申请怠为处分，固然构成”复议机关不作为”，却非必然代表行政复议机关已经自动受理复议申请。
针对行政复议机关拒绝受理行政复议申请或者无正当理由逾期不予答复，原告可以仅请求人民法院判决行政复议机关受理其申请，也可以请求人民法院在判决行政复议机关受理其申请的同时一并判决行政复议机关作出复议决定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国和行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，如果”原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责”，但是，该条还规定：”尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”这种判决方式被称作答复判决，相比于履行具体、特定的法定职责的判决，这种判决方式的标的内容尚不具体，之所以承认这种判决方式，主要是基于人民法院对行政机关的裁量权和首次判断权的尊重。[（2018）最高法行申9429号]
注： 以上问答内容主要来源于最高人民法院裁判文书、典型案例、会议纪要、行政审判讲堂、法答网答疑以及人民法院案例库等，如有不当之处，欢迎批评指正！